提要1

　　本文探索治理体系的成效与组织变化的关系。随着社会组织化结构的变迁，构建于上个世纪50年代的双重治理体系处于瓦解中。在这个体系里，承担基层治理责任的组织主要不是政府，而是遍布于社会的“政府代理”——企业事业单位。由此发展出政府的“间接治理”角色、以及对单位不对个人的工作方式。但是当大范围的社会流动发生后，个人和单位的组织关系发生变动，单位在基层担当连接、应责、代表、协调和庇护的职能收缩，社会微观领域的利益平衡机制式微，而新的替代性机制尚未建立。这可以解释部分地区社会治理失效的原因。

　　主题词：治理体系政府代理组织变迁

　　问题

　　过去三十年，中国社会处于历史上前所未有的变化中。相对于经济增长的巨大成就，社会滞后的问题逐渐显现：表现在社会冲突日增，价值分歧凸显。基层干部普遍感到，工作压力“正在加大”，群众越来越“难以管理”，干部说话“没有威信”2。这些状况加剧了社会情绪的政治化：个人事件容易发展为群体事件，法律事件容易转化为针对公共组织的问责事件。在社会基层，曾经坚固而深入的社会治理体系为何陷入困境，成为治理研究需要解释的挑战性问题。

　　学者对这一问题的看法存在分歧。一种观点断定，收入差距拉大及社会流动的固化，加剧了社会不满;3另一种观点确信，缺乏民主制度，4群众受到外来意识形态的争夺，5导致社会抵触现象蔓延;第三种观点提出，治理失效是国家整合能力下降的结果;6第四种观点认为，干部的经济行为——与群众争利、或者道德地位下降，使其治理权威受到损害。7

　　这些分歧的视角不同，它们或从社会经济变迁，或从政治制度辑国家治理能力，或从干部道德方面给出答案，虽然提供了启发性，但还是存在一些困惑无法解答。比如，为什么社会不满不一定来自收入和地位最低的群体?8为什么人们普遍承认，收入差距具有合理基础，收入水平应因职业不同有所不同?9为什么半个多世纪以来，中国的政治制度并没有重大改变，但近年以来上访徒增，社会治理失效严重?为什么主流媒体的意识形态教育在加强，但“争夺群众”的效力弱?为什么国家整合能力会下降?是什么原因导致?“道德败坏的干部”引发治理困境符合逻辑，但为何基层治理存在普遍下降之势，即使换了“好干部”，也难以扭转社会治理面临整体困境的态势?

　　这些困惑预示，对于社会治理的失效，还有一些经验问题和理论问题尚未深入揭示。

　　首先，在经验问题方面，部分解释只关注经济地位的差别变动，并且只假定，社会成员从其经济地位中构成切身利益，而对其权益实现的制度化途径缺乏关注。事实上，是否拥有并可以方便使用这一途径，也和人们的切身利益有关。即使在社会地位和收入存在差别的情况下，如果人们拥有的解决问题制度途径是有效的，就有机会纠正或补偿社会不公的偏差。但如果部分人拥有这样的途径，部分人没有，结果会怎么样?

　　举一例。中国城镇普遍建立了住房公积金制度，即由劳动者个人、就职单位和国家三方，按比例投入资金，建立储备账户，为劳动者购房提供低息贷款。但在实践上，不少人无法通过这一制度获益。虽然法律上明确了城镇职工的这项权益，可并非人人可能实现账户储蓄，更谈不上使用。那些在劳动力市场频繁流动、没有长期固定工作单位、经常更换职业性质和地区、在体制外部门工作的人，根本无法积累这项账户，因为缺乏正规的办事渠道：没有具体的组织，负责为其记录、储蓄、转移并办理这项业务。这样的劳动者无法依靠住房公积金制度的帮助，来增强自己的购房能力，其“切身利益”自然受到损害。很明显，在这个实例中，人们利益受损不是来收入、地位等差别，而是来自实现自身权益的“常规渠道”差别。这种差别产生的不公，很难通过个人努力、市场购买、或者寻找关系得以改善。

　　所有社会都存在社会经济地位的差别，但显然，并非所有社会都存在针对公共组织的普遍不满，为什么会出现这样的差异?为什么一些社会差别不具政治性，而另一些会向政治愤怒转化?这些问题提出了启示：社会经济地位和政治不满之间的关系并非那么直接，还有一些更基本的影响因素需要探索，这些因素可能在——将社会差别转换成政治不满、从而构成治理难题，或者反过来，在社会差别之间消除政治不满，从而化解治理难题——过程中作用关键。

　　其二，上述部分解释说服力不足的另一个表现，是缺少历史事实的支撑。比如，如果缺乏民主制度是治理困境发生的重要原因，那么30年前的社会治理为何没有面临今天这样的困局?在中国社会，各地的政治制度没有重大差别，但为何一些地方安居乐业，一些地方则抗议频发?要增强问题解答的说服力，需要从具体的事实、而非从抽象的命题出发。在方法论上，这并不是在一般意义上否认民主制度的重要作用，而是对具体问题的解答保留一种质疑态度：中国的基层治理失效问题，是否和“民主制度”存在历史事实上的关系?

　　其三，上述部分解释还有待深入挖掘，因为语焉不详。比如，中国社会治理模式中的“国家能力”具有什么特点?国家整合能力与实施治理的组织结构和角色存在什么关系?为何国家的财政收入增加，资源吸纳能力提升，对于市场的控制增强，但却对社会的整合能力下降?再比如干部道德行为的解释，需要回答为什么干部中普遍存在卸责推诿现象。如果干部的个人行为或道德，可以解释整体治理困境的问题，为什么最近几年对干部行为的究责力度加大，对于社会治理改进的作用仍然有限?

　　这些困惑预示，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的因素关系。10我尝试进入中国基层治理体系的历史寻找答案，我的目标在于揭示，相关治理角色责任关系形成的来源和特征，及其与新的社会环境的关系。

　　传统中国

　　传统中国的治理结构有两个不同部分：上层是官制系统，由皇权控制，基层则是地方管制系统，由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点，是两种情况的结合：通过科举制度巩固的、文化及意识形态之象征性的统一体系，以及基层社会实际性的分治体系。分治体系是指，由分散于基层的多个权力中心实施社会治理。其中重要的责任角色，是遍布乡间村落的乡绅。这些人一一生活在基层自己所属的族群中间，拥有土地资产和公共声望，在中国俗称为“地方头面人物”——处理日常的本地公务，承担立法、司法、执法及教育、即“伦理教化”的职能。士绅或族长不具有官方身份，但素来重视与官员来往或在官朝中“有人”，而这样做

　　这并不是为了邀请官方加入治理过程，而是为了起到保护作用。可以说，在这一治理模式下，皇权总是通过绅权、即地方权威、而不是企图取代他们治理地方社会。

　　虽然在口头或者文字上，正式的官制制度并没有承认这种分治局面，但事实是，分治的迹象“随处可见”11。这意味着，传统中国事实上有着两个“互不干扰”的治理领域，对于基层社会而言，皇权仅具有文化象征意义，而地方绅权则具有实际的管治意义。只要取得了地方的象征性承认，国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管治权，12甚至在治理的细节方面，国家也未能实际推行统一的治理规则，而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下，对国家抽象原则的“因地制宜”改造，使其适合本地实际情况，一向是正当的、获得各方面认同的做法。

　　然而，这种治理模式在近代发生了变化。不断出现的局部战乱，迫使国家扩大征兵，设法增加农业税入，国家对基层资源的动员及组织建制增强，地方社会治理逐渐纳入了官治的范围。进入近代以来，国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为设在基层的管治政权分支，地方权威则逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的角色。这一地方权威的“官僚化”进程，13触及了原有社会治理的基础框架：基层治理者的权力基础，从地方逐渐转移至以官府系统为重，其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。14这一瓦解还由于另一变化得到加强：近代中国的城市化和工业化展开，科举的废除和西式教育的确立。这些变化令原设置在基层的教育(教化)体系失去用途，在城里受到新式教育的乡绅后代，逐渐离开乡间转向城市定居，投入新的事业，这些因素共同加剧了原基层治理体系走向衰落。

　　社会重组

　　上个世纪50年代发生的政治变革，重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及集体组织，在城市和乡村建立起来，中国人称“行政单位”。通过参加工作、或通过户口登记所属的行政单位，社会成员大部分进入了某个管治辖区中。在城市，这些单位主要是行政事业机构或企业组织，在乡村，它们是人民公社、生产大队和行政村。单位的角色并非仅仅是组织生产，它们还是作为“社会机构的工厂”，15同时也是社会管治组织：负责管理职工或社员的行为，处理纠纷，提供社会福利。单位更是政治机构，它们的级别、以及在国家体系中的地位，很大程度上可以影响职工的地位、权利和政治升迁，决定他们获得生存资源——晋职、机会和各种福利的数量，由单位组织起来的人群形成了等级性的组织序列。在单位中，人们不仅获得工薪，而且可以和公共制度发生关系，分享公共资源的分配。这意味着，一种特有的个体与公共的组织关系建立起来：人们成为单位的成员，就在公共体制中获得了位置，并得到相应的权利资格。16单位对其成员负有全面“责任”，在公共制度和社会成员之间，单位充当着连接、协调、应责和代表的组织角色，它的基层治理责任由此奠定。

　　与传统社会不同的是，单位虽然处于基层，但在组织上是官制治理体系的一部分，它具有制定内部政策的一定灵活性，对于普通人来说，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。在单位之间，存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、宗族和民族的组织关系，普通个人权益的可实现程度，不是取决于法律规定，而是取决于它隶属的单位，因为单位是制度设置、组织承认的正式“办事”方。单位有边界，有行政辖区，负责注册于本单位的成员事务，多数社会问题可以在单位得到解决，而政府工作则“对组织不对个人”。单位的社会覆盖广阔，它在社会中位于关键的中介位置，整体上形成了三级连接(国家、单位、个人)的治理结构。个人由单位责任包干(谁的人员谁负责)，才能被组织化进入到国家的资源再分配系统中。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题，但无需自己应责从事社会治理，交到政府的事务，多半也会交还给单位具体处置。就社会治理而言，单位的角色类似于公共组织在基层的代理机构。因此，表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。

　　双重治理体系

　　宏观地看，这实际上是一种双重治理体系，其中有两个治理角色——政府和工作单位——分别承担不同的职能。政府的角色是下发指示、上报审批和资源再分配，单位的角色是执行政策和承担治理。在这个体系中，政府不需直接面对大众参与社会治理，而是依靠“代理”机构——单位来治理社会。政府治理的对象是单位组织，单位治理的对象才是社会成员。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。换句话说，这样的结构分工不鼓励人们越过自己的责任单位来找政府，一旦这种情况发生，便是单位失责。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位截访的现象。

　　对于社会治理而言，最值得注意的不是单位的“管理”职能，而是单位的另外几种角色对于社会治理的实际作用：连接——负责社会成员诉求的“有组织上达”，协调——负责单位内部及单位之间的纠纷解决;应责——负责回应并解决单位成员的需求;代表——负责代表单位全体成员的利益，向外争取政策，竞争权益;庇护——负责筛选上报信息和内部纠错，降低本单位人员面临的外部风险。这几个角色并非明文规定，但其政治作用关键：通过应责、代表、庇护和协调，单位在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：通过零碎地解决问题供给社会公正。单位大量的日常工作似乎和生产无关，但这些职能，它自己未必有清楚的主观意识，却对社会治理作用关键。

　　从社会整体看，尤其不应忽略的是，单位的上述职能意味着社会利益组织化“Unit”的改变，这一点对社会治理产生了重大影响：实际上重建了个人对公共组织的依赖关系，将个人从对阶级、民族、家族等组织的依赖中相对“解放”出来，组织建立了跨阶级、跨民族、夸家族的利益共同体，并且使之和国家的资源分配系统相连。在政治社会学看来，这等于重构了社会成员的利益组织化团体，因而阶级、民族、家族……，等原有组织的动员能力大大弱化，以“行政包干”为特点新组织利益，与单位治理相互强化。这样，在表面上，社会是由单一的国家组织治理，而在实际上，是由多个具有组织从事治理。这种治理或许具备整体的形式，但在很大程度上，实际的控制权仍可由单位自己掌握。17所以，在重大的社会冲突事件中，我们较少看到阶级、民族和家族发挥作用的痕迹，相反，基于单位边界的组织化利益争夺成为常态。18

　　九十年代中期以前，这一“新”双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共体之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入(单位以外)公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡时期，比如文革时期，基层秩序的治理机能也没有全面瓦解，正是由于单位的上述角色大体存在。

　　组织结构变化

　　九十年代中期以来，有两项社会变化对上述治理体系形成了重大冲击。

　　一是广泛发生的社会流动，在城市和乡村，离开典型“单位”的人数日增。1995年，国有和集体企业就业人数，还能占到城镇就业人数的59.1%。到2008年，国有和集体企业就业人数，只占城镇就业人数的23.5%，而2013年，这一数字又降到18%。截止到2012年，在机关行政事业单位就业的人数，占城镇就业人数的4.5% 19。上述二者相加，也只有不到四分之一的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。在2002—2009八年期间，仅文科法学门类高等教育毕业生中，进入行政机关、国有(企事业)单位、部队组织、金融机构，科研部门、高等学校和医疗单位的人数，就锐减了32.5万人，理科毕业生就业的基本趋势也相似。20在乡村，2000-2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。21

　　第二个变化是工作组织的多元化发展，就业人数更多、产生于市场环境的新型组织，在治理角色上与传统的单位相去甚远：它们较少、或者基本没有“政府代理”的角色，对于员工的“责任”也更为单一。这些市场组织的特点在于，在利益和目标不同、甚至是冲突对抗的、但地位(相对)自主、权利(相对)对等的角色之间，通过同意与交换展开合作。这不同于原本具有行政等级的单位组织架构，后者是在利益和目标一致(至少是非对抗的)、权属级别分明、地位不自主、权力亦非对等的行动体之间，通过指示和执行展开“合作”。两种组织重要的差别，在于组织问的权属(权力与隶属)关系差异：在责任和使命方面，市场组织各自分立，相互竞争，他们不是一个整体，更不具有共同的利益和目标22。这些新组织的经济角色更强，而大量的社会治理“负担”，越来越少成为它们的刚性职能，在这些组织中，个人与组织的关系发生了改变。

　　这会出现什么样的治理问题呢?对很多人而言，制度唯一认可的，不可替代的责任组织在他们身边消失了。当越来越多的人随着社会流动，离开原来的组织所属位置时，“单位治理”对他们就失去了意义，这意味着，大量的社会成员失去了在公共体系中的身份，法律和公共制度给予他们的权益，难以经由组织途径获得实现。这样，人们身边平衡利益的零碎社会机制不再，很多矛盾自然找不到解决途径，不公正感在社会中逐渐积累。于是，人们对“公正”的需求，开始跨越单位的边界进入公共领域，比如，通过上访和制造事件要求仲裁，意在引发国家干预解决问题。

　　个体解决纠纷：选择渠道改变

　　如果上述判断是合理的，那么逻辑上，通过工作单位解决纠纷的人数会下降，通过其他公共途径——找政府，上访，找法律机构，找媒体——提出诉求的数量就会上升;由于不公正经历且得不到有效解决、从而加入其他是由的群体性事件，以帮助当事人“讨回公道”的人数就会增加。越来越多的调查数据证实了这些方面的变化。

　　注：过去5年发生过纠纷的有效样本数：1184(司多选)。

　　较高比例的前三选项，依次来自失业保障，土地征用和企业改制。它们都是传统上基层单位发挥作用较强的领域，失业保障和企业改制涉及城镇工作单位，土地征用则多涉及管理集体财产的乡镇机构及村委会。但是显然，这些单位的作用令人失望，所以人们对“解决问题”的机构选择，单位所占比例有所下降。这表明，单位的连接、协调、应责、代表和庇护职能在萎缩。

　　根据CGSS2006的数据，还可以发现，个人加入集体行动的动机和自我利益的关联在减弱。当集体行动和自我利益“没有瓜葛”，却因“价值原因”而加入，这样的行动选择和其“是否有遭遇过不公(事项)”显着相关。也就是说，经历过不公正对待的个体，更可能参与到他人引发的集体行动之中。如果价值导向成为主要动机，这类集体行动参与者的数量增加，是不是与基层纠错机制的式微有关呢?

　　上述数据来自2006年。最近来自另一独立渠道的全国调查数据(2015)显示，人们用做处理纠纷、解决问题的途径选择，向着同一方向迅速发展：受访人使用了不止一种上诉渠道，但相对于2006年数据，选择单位的概率排序更低了。这是否预示，将近十年过去，单位的社会治理作用出现下降趋势?

　　这项调查的另一些数据还显示，相对于更低的受教育者，受教育较高的受访人特点，是“找党政部门”的趋低，“信访上访”的也在所有群体中最低;但选择找“单位”的，他们在所有群体中最高(22.5%)。这其中隐含的信息不应忽略，它是否显示，如果单位这一组织渠道十分有用，运用其他途径的必要性就减弱呢?考虑到中国的现实是，较高的受教育者更可能进入体制内，在典型的单位中谋得职位，那么这些数据可以反映的事实是：多数不在单位中的人群，缺少运用“组织渠道”解决问题的途径，因而不得不选择公共渠道(法院，党政部门，媒体，上访，甚至网络)提出诉求。

　　含义

　　对比早先(1987和1999年)对类似主题的调查数据，上述变化趋势更加明显。1987年的调查显示，单位在所有备选渠道中具有“支配性的”地位，它是受访人表达和解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。在十二年后1999年的同样调查中，受访人选择单位渠道解决问题的数量有所下降，但相对于其他渠道，单位还是第一位的，“工作单位”和“党政部门(包括工青妇团体)”渠道，共同高居人们选择的前列。尤其有意义的指标是：如果对有单位者和无单位者进行比较，会发现巨大的差距线索：“那些在党政机关单位工作的人，比没有单位的人，解决个人问题的能力高8.5倍”。27

　　显而易见，单位解决问题的效用，在过去十几年中急剧下降，在个体与公共体制之间，能够运用单位的连接、应责、协调、代表、庇护功能受益的人群，在迅速减少。这预示着，社会治理的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。

　　这自然引发治理危机。在单位社会中，单位处于治理结构的中心，它是实现社会治理实际上的责任组织。作为“政府代理”中介的角色，单位的关键作用有二：一是桥梁作用——负责将个体和更大的公共体制连接起来，个体的信息可能经由“组织化通道”得到顺利上达，从而通过有组织力量的博弈影响政策修订，增加本组织成员的收益;二是利益平衡作用——负责在基层零碎纠错、协调和解决利益冲突。这两个作用机制对于社会非常重要，它使个体有了自己的责任组织，为社会成员提供了体制认可、方便可用的制度通道，使之能够间接得到公共制度的回应。对于社会成员而言，能否拥有并使用这一渠道，是一项重要利益，如果他的诉求事项，能够顺利进入常规处理的公共程序，其改善生存的能力就大为不同。这可以解释，为什么单位员工找领导解决问题，通常会要求单位“以组织名义”打报告，向上反映自己的问题，或者寻找“特批”的方式绕过壁垒解决问题，……难道他们自己不可以打报告吗?能，但组织出面和个人出面，分量绝对不同。这是因为，在中国体制中，上级部门更接受组织名义上达的报告，个人通过他的“组织代理”上达诉求，能够受到较高程度的重视，较快进入处理程序。

　　所以，单位社会的衰落，意味着活跃在基层社会的“连接机制”和“利益平衡机制”的瓦解，意味着越来越多的人面临问题的时候，找不到责任组织，难以通过制度承认并重视的通道解决问题。而适应新的公共社会的应责机制未立，无法通过替代性的社会平衡机制协调矛盾，社会不满的目标遂转向问责政府。广布于基层“维护公正”的组织机能瓦解，是社会治理的危机所在。

　　组织渠道的优势地位

　　对比个体，单位的地位来自它的“组织身份”。通过单位提出诉求，不仅渠道较多，而且效能更高。

　　上述各渠道的频次均值显示，社团单位使用次数最高的，是“给政府官员打电话、写信”，其次是“参加政府组织的座谈会”，向上级政府提交报告等，而这些途径，一般个体较少或根本无法使用。个体给自己单位的领导打电话写信尚属可能，但是对公共组织中的政府官员这么做不易，因为无从接近他们，也无组织通道送达讯息，更难获得电话号码、领导地址等信息。没有单位的提名委派，个人无从参加政府组织的座谈会，不会获邀，如果不以组织名义，个人打报告也缺少权威性。

　　相对于个体，单位的身份则不同，后者与政府部门存在公务和组织关系。因此，受到过政府支持的团体，更倾向于选择用政府途径解决问题。具体而言，在选择使用“政府渠道提建议”方面，社团成立过程中受到政府部门支持的，比没受支持的单位可能性高43%;有行政级别的，比没行政级别单位的可能性高1倍;有政府资金支持的，比没有支持的单位可能性高82%;与政府官员有接触的，比没接触的单位高82%。29

　　由于政府与法律部门共享类似的财政拨款、人事晋升、及组织职别体系，所以与国外一般把“法律渠道”和“政府渠道”分开的做法不同，30在中国，获得政府帮助的社会团体单位，选择司法途径解决问题的可能性，是未获得此类帮助团体的3.9倍;与地方或中央级别的政府官员有一定接触的社会团体，选择司法途径的可能性，是没有这类接触之团体的1.7-8倍。

　　拥有“组织身份”的优势地位，使得处于单位中的成员，解决问题的能力大增。这就可以理解，为什么对“是否应该挂靠主管单位”的问题，高比例的社团做出肯定回答。对于“挂靠主管单位对社团是否有利”的问题，同样是高比例的社团做出肯定回答。在社团“关心的问题”中，选择比例显着高起的在两个方面：“增加政府拨款”和“扩大认可度”，而“提高专业能力”、“消除法规限制”、“改进公共政策”、“人事和财权独立”几项，通常有助于增强社团自主地位的选择都不高。这显示了社团期待的自身和政府组织问的关系：他们更希望靠近这些关系，而非远离它们。31

　　案例佐证

　　单位组织在连接、应责、协调和代表方面的作用，能够增强或者减弱“国家整合能力”，从而导致社会治理的成效大不相同。广东村庄的案例研究，能够帮助我们看到这一点。

　　下围村地处广州东部增城。上世纪九十年代，村里兴起了大开发大建设的热潮。借着区位商业条件的优越，几个临街酒店和商贸城项目陆续开建。自然，支配这些集体财产深藏巨大利益，因此和其他地方一样，下围村的致富过程充满纠纷：在征地拆迁、物业出租、工程承包、收益账目等各个环节，村民的质疑不断出现，激烈的对抗持续了二十多年，成为社会治理的老大难单位。因此，这个村的干群紧张远近闻名。1999年第一届村级干部直选，没有成为解决问题的机会，反倒是选情异常激烈，政府不得不派400名警力“维持秩序”。2000年为了解决上访问题，增城市委书记入村蹲点三天，一度曾被愤怒的村民围困。随后的十几年中，村民到市省和京城的上访不断……但是在2014年，持续多年的冲突消停下来，下围村从远近闻名的“问题村”，变成了“文明治理示范村”。那里究竟发生了什么?

　　村里多数村民姓郭，应为同一祖上的后代。但同宗无法阻止内部纷争，派系斗争在郭姓的两个“堂”之间展开。两个“堂”各有自己的核心人物，他们轮番出任村干部，但谁上台，另一派都不接受，因为能对他们应责的组织不存在，所以每有新班子就任，一定就是新一轮干群紧张的开始。如果双方各有人进入班子，结果则是互不配合，难决策，更难执行。多年来，下围村一直在这两级之间来回摇摆。

　　堂派斗争的起因清楚并且雷同：抗议对方当权，只为对方的利益负责，把大量的致富机会分给他们的堂亲，令自己一方吃亏。于是反对腐败的一方把对方赶下台，推拥自己的堂派人物上台，折腾几年，再被对方告状搞下台。对抗周而复始，内容无大差异，只有不断升级。纠纷无法在本地解决，村民结队到各级政府的上访日增。虽然大家都明白，村里的尖锐对立没有给任何人带来好处：物业闲置，谁经营都有人阻挠，客户对付不了纠纷只有放弃经营，集体产业无法派上用场……但麻烦的是，任何改动都难以开展，因为派系怨深，人们逢会必打，打而难决，决而难行，行而受阻。二十几年来，下围村如何“保持稳定”，成为基层治理者头痛的死结。

　　2014年初，陷入治理困境的下围村成立了“村民议事厅”，全村约600户人家，根据人口多少，平均每5-15户选出一位代表，形成总数69名代表组成的议事会。会议不定期举行，议题从村民微信平台中选择，争议最多、意见最大的事首先上会商议。如果存在分歧，代表就提出几个方案，再通过激辩进行投票选择。三分之二代表拥护的方案成为最后决议，所有代表须签名或摁手印确认。决议当场公布，议事过程通过微信平台公开播放，任何有兴趣的村民，都可通过手机视频观看会议进程。村《议事规则》写明，决议案一旦通过，两委和村民都“必须执行”，“任何人不得擅自改变或另作决策”。会议由村两委召集，除了发言席、代表席，议事厅还设置了监督席、列席和旁听席。不是村民代表的村党支部委员及合作社主任，规定可以列席，“(他们)享有议事权，但对需要决定的事项没有表决权”33。

　　作为村里事务的决策平台，下围村议事会决策的议题涉及：村经济和社会发展规划，议事章程修订，经济项目的立项、承包方案，大额资金的使用分配，集体借贷举债、资产处置办法，集体土地、房屋等资产的租赁，电力、水利、道路、管道铺设等公益事业建设经费的筹集方案，建筑承包方案，宅基地分配，补偿费分配……总之，凡涉及集体资产、村民重大关切的事项，盖拿到议事厅商议表决。已经讨论的议案，无一不是和村里的经营机会、财产处置和营利方法有关。

　　开始还是不乏打打闹闹，有抢夺麦克风的，向发言人投掷物品、泼洒液体的，责骂其他发言人的，损坏会议设施的，阻止其他代表进场的……对于这些做法，《议事规则》借鉴了足球比赛的红黄牌罚下制度：对不当行为发牌警示，积累两次黄牌或一次红牌的议事代表，暂停一次表决权和议事权。由于规则是中立的，只对事不对人，只看行为不看派系，村民代表对于它的适应比想象的要快，加上场外村民的跟帖议论压力，逐渐地，代表们选择了自我约束。两个派系不打了，尽管争论仍然激烈，但两边的人可以坐在一起会商了。在不到一年的时间里，下围村议事厅成功召开过16次会议，商议议题38项，表决通过了29项，否决了1项，未成决议的有8项。在已通过的29项决议中，截止到我们去的时候，已经有23项得到落实。村两委发现，议事厅的决议事项很有权威，因为办理进程无一受到村民阻挠。而在从前二十年中，这种状况从未出现。

　　议事会制度很快获得多数村民认可，对村两委的评价在上升。经下围村议事会讨论的项目，出现了前所未有的“满意度”。对此干部们高兴：因为多年的上访村实现了“零上访”，自己不用再担心“被黑”;村民们更高兴：因为村里的决策放在明处，让人一目了然，自己不用再担心“被坑”。有了达成意见的办法，因纠纷阻挠而闲置多年的集体资产，如今终于取得一致意见重新盘活。之后，村里收入增加，用于年金发放、老人福利、环卫绿化和治安设施的投入也增加了。

　　为什么社会治理的老大难村消失，没有重蹈新一轮的干群紧张?因为新的议事规则令组织关系发生了改变，任何一方群众都没有被排斥在这种关系之外。新的组织规则吸纳的村民代表广泛——来自600多个家庭，他们不是由任何一派掌控组成，议事过程通过视频公开，代表和村民都盯着如何形成决策，若要影响69名代表乃至他们背后的600多个家庭，就得在议事会上讲透道理，说服投票人。如果只打架不讲理，议事代表就当不成。对于全体村民而言，这个新的组织并非是形式，而是深刻地改变了他们和村组织之间的权利、义务和责任关系。比如，议事会的决策，村组织必须执行。

　　这样，人还是那些人，事儿还是那些事儿，但组织关系改变，结果就大不相同。通过议事会，对于公共财产的个人意志支配，转变成公共意志支配，村子没有乱，相反倒更加稳定了。表面上，干部独占的决策权是减少了，可是他们赢得的尊敬却增加了，在村民中的威信也上升了。这使得他们的领导力增强：村民配合度高，村庄治理更易。在这一改变中，原来最担心的两件事——社会不稳定和损坏领导权威——都没有发生。34

　　通过基层这一组织化建制，决策机构议事会和村民的关联度增加，治理体系从对抗的关系，变成代表与合作的关系，这是否意味着“国家的整合能力”得到增强呢?

　　回应经验问题

　　现在我们可以回应前面提出的几个经验问题。

　　中国基层部分地方的社会治理为何失效?因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解。在这个体系中，实际承担基层治理责任的组织不是政府，而是遍布社会的“政府代理”——企业事业单位。由此形成政府的“间接治理”角色，以及对单位不对个人的工作方式，使之没有发展出面对当事人的责任意识。这可以解释政府为何习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的报告审批、指示下发地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位的治理机能发生瓦解时，真正担当治理责任的组织大大减少，这是部分基层社会治理失效的原因。

　　为什么单位治理会瓦解?因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。面对新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系、或者减少未来利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，推展共同体亲友规则解决不了当今的治理问题，因为，现在面对的是一种不同于过去的社会形态。

　　单位职能在不同地方，不同组织层次的萎缩水平不同，几个关键性机制的瓦解程度也不同。在瓦解严重的地方，制度化通道消失，提供“社会公正”这一公共品的过程停滞，社会差别产生的矛盾难以借助这一机制进行协调，社会情绪积累和加剧，并向政治化转变。因此，与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。如同两群人都面临生存威胁，一些人有应责组织可以有效增进其利益，另一些人没有，后者不公正境遇的解决机会自然减少。这可以解释，为何部分人群的社会情绪容易政治化。

　　纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制可以有多重组织形态和实践样式，补充了宏观体制无法替代的作用。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。比如，前面提到的连接、协调、应责、代表和庇护几项作用，在乡绅组织和单位组织中都不同程度存在，因此，不是组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用，为社会提供了最重要的公共品：维护利益平衡。

　　理论问题

　　如果把上述单位的功能放到整个社会体系中看，可以发现一种独特的社会组织化结构：单位作为中介，把社会成员组织到国家公共体系中。对于基层而言，单位是这一组织化体系的重心所在。单位社会的衰落，意味着社会组织化结构的变化：大量的社会个体失去了拥有组织渠道连接国家体系的结构身份。比如，事业机关的人下海经商，挣钱更多，经济能力增强，但还是感觉“失去了什么”，地位掉价了不少。这不是指级别高低，而是和公共组织的关系发生改变：他们失去了方便使用组织通道的身份。相反，有对自己应责的组织在身边存在，意味着具备了结构上有利的社会位置。这预示，社会组织化结构的变化，可以改变人们的生存能力，从而影响政治认同的再生产。

　　社会组织化结构的变化，通过三种方式增强或者减弱个体的生存能力：构造成员身份(membership)：个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括(organization includes)：个体是否拥有责任组织;结构可及性(structural access)：个体是否可以接近公共体制影响政策、并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但权利实现的机会差别明显可见：具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。

　　相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力明显不同：即使他们的地位不高，也有更大的影响力，能够影响相关政策的执行甚至改变。因为他们有组织渠道可依赖，可以助其平衡利益，有效纠错;他们有制度化的责任机构，可以协调自己和其他个体或群体的关系;他们不需要自己行动，因为有应责组织回应问题，上达他们的利益诉求。这些实现权益的途径由制度提供保障，因此结果上不断“生产”对制度的“政治”认同，或者相反，削弱对制度的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以测度人们的政治认同。从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系及途径者，整合社会能力强，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”的需求。

　　政策启示

　　上述问题提出的政策启示在于，需要十分重视组织通道平等对于治理的意义。

　　通常人们认为，只有经济平等，才能提升执政合法性以及社会服从秩序。经济平等包含财产收入和经济地位平等，但竞争性的商业社会来临过后，经济上的结果平等欲求已经变得不切实际，因为人们的职业不同，工作能力不同，行事方法不同，面临的风险及盈利率不同。正因为如此，经济差别越来越成为可接受的差别，越来越多的人开始承认，这一差别是个人能力及努力程度差异的结果，可以经由个人的行动而改变。

　　但组织通道平等属于制度平等，无法经由个人努力而改变。这一平等意味着，不同的人享有解决问题的渠道平等，不同的人享有回应诉求的责任组织平等。这类的不平等存在，具有系统化的效应，它使利益平衡机制失效，使每个人可依赖的制度机会产生差异，因而属于不可接受的差别。所以，需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用;需要特别重视社会中介组织发挥的连接、庇护、协调、应责和代表机能的重要性。

　　本文曾以“社会治理为何失效?”发表于《复旦政治学评论》，第16辑，2016。此处有部分修改。董彦峰、新光和金炜玲三位研究生也对本文有贡献，他们分别对GCSS2006、和CSRC2010的调查数据进行了统计图表制作，特此致谢

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　　所谓“基础性”因素应当满足下列条件：系统性的，全局性的，非个人的，非偶然或期然(某一政策目标导致)的，可解释再大的蛮异现象，而且符合被解释社会的历史事实

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　　同注14

　　根据中国人民大学CGSS2006全国调查数据库数据，董彦锋统计。

　　同20注

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　　张静，上访村为何发生改变?英国FT中文网，2015年2月/story/001060734?full=y

　　（来源：《复旦政治学评论》 第16辑）