社会治理为何失效?
2019/8/8 14:25:00
 

  提要1

  本文探索治理体系的成效与组织变化的关系。随着社会组织化结构的变迁,构建于上个世纪50年代的双重治理体系处于瓦解中。在这个体系里,承担基层治理责任的组织主要不是政府,而是遍布于社会的“政府代理”——企业事业单位。由此发展出政府的“间接治理”角色、以及对单位不对个人的工作方式。但是当大范围的社会流动发生后,个人和单位的组织关系发生变动,单位在基层担当连接、应责、代表、协调和庇护的职能收缩,社会微观领域的利益平衡机制式微,而新的替代性机制尚未建立。这可以解释部分地区社会治理失效的原因。

  主题词:治理体系政府代理组织变迁

  问题

  过去三十年,中国社会处于历史上前所未有的变化中。相对于经济增长的巨大成就,社会滞后的问题逐渐显现:表现在社会冲突日增,价值分歧凸显。基层干部普遍感到,工作压力“正在加大”,群众越来越“难以管理”,干部说话“没有威信”2。这些状况加剧了社会情绪的政治化:个人事件容易发展为群体事件,法律事件容易转化为针对公共组织的问责事件。在社会基层,曾经坚固而深入的社会治理体系为何陷入困境,成为治理研究需要解释的挑战性问题。

  学者对这一问题的看法存在分歧。一种观点断定,收入差距拉大及社会流动的固化,加剧了社会不满;3另一种观点确信,缺乏民主制度,4群众受到外来意识形态的争夺,5导致社会抵触现象蔓延;第三种观点提出,治理失效是国家整合能力下降的结果;6第四种观点认为,干部的经济行为——与群众争利、或者道德地位下降,使其治理权威受到损害。7

  这些分歧的视角不同,它们或从社会经济变迁,或从政治制度辑国家治理能力,或从干部道德方面给出答案,虽然提供了启发性,但还是存在一些困惑无法解答。比如,为什么社会不满不一定来自收入和地位最低的群体?8为什么人们普遍承认,收入差距具有合理基础,收入水平应因职业不同有所不同?9为什么半个多世纪以来,中国的政治制度并没有重大改变,但近年以来上访徒增,社会治理失效严重?为什么主流媒体的意识形态教育在加强,但“争夺群众”的效力弱?为什么国家整合能力会下降?是什么原因导致?“道德败坏的干部”引发治理困境符合逻辑,但为何基层治理存在普遍下降之势,即使换了“好干部”,也难以扭转社会治理面临整体困境的态势?

  这些困惑预示,对于社会治理的失效,还有一些经验问题和理论问题尚未深入揭示。

  首先,在经验问题方面,部分解释只关注经济地位的差别变动,并且只假定,社会成员从其经济地位中构成切身利益,而对其权益实现的制度化途径缺乏关注。事实上,是否拥有并可以方便使用这一途径,也和人们的切身利益有关。即使在社会地位和收入存在差别的情况下,如果人们拥有的解决问题制度途径是有效的,就有机会纠正或补偿社会不公的偏差。但如果部分人拥有这样的途径,部分人没有,结果会怎么样?

  举一例。中国城镇普遍建立了住房公积金制度,即由劳动者个人、就职单位和国家三方,按比例投入资金,建立储备账户,为劳动者购房提供低息贷款。但在实践上,不少人无法通过这一制度获益。虽然法律上明确了城镇职工的这项权益,可并非人人可能实现账户储蓄,更谈不上使用。那些在劳动力市场频繁流动、没有长期固定工作单位、经常更换职业性质和地区、在体制外部门工作的人,根本无法积累这项账户,因为缺乏正规的办事渠道:没有具体的组织,负责为其记录、储蓄、转移并办理这项业务。这样的劳动者无法依靠住房公积金制度的帮助,来增强自己的购房能力,其“切身利益”自然受到损害。很明显,在这个实例中,人们利益受损不是来收入、地位等差别,而是来自实现自身权益的“常规渠道”差别。这种差别产生的不公,很难通过个人努力、市场购买、或者寻找关系得以改善。

  所有社会都存在社会经济地位的差别,但显然,并非所有社会都存在针对公共组织的普遍不满,为什么会出现这样的差异?为什么一些社会差别不具政治性,而另一些会向政治愤怒转化?这些问题提出了启示:社会经济地位和政治不满之间的关系并非那么直接,还有一些更基本的影响因素需要探索,这些因素可能在——将社会差别转换成政治不满、从而构成治理难题,或者反过来,在社会差别之间消除政治不满,从而化解治理难题——过程中作用关键。

  其二,上述部分解释说服力不足的另一个表现,是缺少历史事实的支撑。比如,如果缺乏民主制度是治理困境发生的重要原因,那么30年前的社会治理为何没有面临今天这样的困局?在中国社会,各地的政治制度没有重大差别,但为何一些地方安居乐业,一些地方则抗议频发?要增强问题解答的说服力,需要从具体的事实、而非从抽象的命题出发。在方法论上,这并不是在一般意义上否认民主制度的重要作用,而是对具体问题的解答保留一种质疑态度:中国的基层治理失效问题,是否和“民主制度”存在历史事实上的关系?

  其三,上述部分解释还有待深入挖掘,因为语焉不详。比如,中国社会治理模式中的“国家能力”具有什么特点?国家整合能力与实施治理的组织结构和角色存在什么关系?为何国家的财政收入增加,资源吸纳能力提升,对于市场的控制增强,但却对社会的整合能力下降?再比如干部道德行为的解释,需要回答为什么干部中普遍存在卸责推诿现象。如果干部的个人行为或道德,可以解释整体治理困境的问题,为什么最近几年对干部行为的究责力度加大,对于社会治理改进的作用仍然有限?

  这些困惑预示,需要探索新的解答方向,寻找更为基础性的因素关系。10我尝试进入中国基层治理体系的历史寻找答案,我的目标在于揭示,相关治理角色责任关系形成的来源和特征,及其与新的社会环境的关系。

  传统中国

  传统中国的治理结构有两个不同部分:上层是官制系统,由皇权控制,基层则是地方管制系统,由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点,是两种情况的结合:通过科举制度巩固的、文化及意识形态之象征性的统一体系,以及基层社会实际性的分治体系。分治体系是指,由分散于基层的多个权力中心实施社会治理。其中重要的责任角色,是遍布乡间村落的乡绅。这些人一一生活在基层自己所属的族群中间,拥有土地资产和公共声望,在中国俗称为“地方头面人物”——处理日常的本地公务,承担立法、司法、执法及教育、即“伦理教化”的职能。士绅或族长不具有官方身份,但素来重视与官员来往或在官朝中“有人”,而这样做

  这并不是为了邀请官方加入治理过程,而是为了起到保护作用。可以说,在这一治理模式下,皇权总是通过绅权、即地方权威、而不是企图取代他们治理地方社会。

  虽然在口头或者文字上,正式的官制制度并没有承认这种分治局面,但事实是,分治的迹象“随处可见”11。这意味着,传统中国事实上有着两个“互不干扰”的治理领域,对于基层社会而言,皇权仅具有文化象征意义,而地方绅权则具有实际的管治意义。只要取得了地方的象征性承认,国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管治权,12甚至在治理的细节方面,国家也未能实际推行统一的治理规则,而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下,对国家抽象原则的“因地制宜”改造,使其适合本地实际情况,一向是正当的、获得各方面认同的做法。

  然而,这种治理模式在近代发生了变化。不断出现的局部战乱,迫使国家扩大征兵,设法增加农业税入,国家对基层资源的动员及组织建制增强,地方社会治理逐渐纳入了官治的范围。进入近代以来,国家试图通过一系列机构设置和委任,变地方权威为设在基层的管治政权分支,地方权威则逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的角色。这一地方权威的“官僚化”进程,13触及了原有社会治理的基础框架:基层治理者的权力基础,从地方逐渐转移至以官府系统为重,其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。14这一瓦解还由于另一变化得到加强:近代中国的城市化和工业化展开,科举的废除和西式教育的确立。这些变化令原设置在基层的教育(教化)体系失去用途,在城里受到新式教育的乡绅后代,逐渐离开乡间转向城市定居,投入新的事业,这些因素共同加剧了原基层治理体系走向衰落。

  社会重组

  上个世纪50年代发生的政治变革,重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及集体组织,在城市和乡村建立起来,中国人称“行政单位”。通过参加工作、或通过户口登记所属的行政单位,社会成员大部分进入了某个管治辖区中。在城市,这些单位主要是行政事业机构或企业组织,在乡村,它们是人民公社、生产大队和行政村。单位的角色并非仅仅是组织生产,它们还是作为“社会机构的工厂”,15同时也是社会管治组织:负责管理职工或社员的行为,处理纠纷,提供社会福利。单位更是政治机构,它们的级别、以及在国家体系中的地位,很大程度上可以影响职工的地位、权利和政治升迁,决定他们获得生存资源——晋职、机会和各种福利的数量,由单位组织起来的人群形成了等级性的组织序列。在单位中,人们不仅获得工薪,而且可以和公共制度发生关系,分享公共资源的分配。这意味着,一种特有的个体与公共的组织关系建立起来:人们成为单位的成员,就在公共体制中获得了位置,并得到相应的权利资格。16单位对其成员负有全面“责任”,在公共制度和社会成员之间,单位充当着连接、协调、应责和代表的组织角色,它的基层治理责任由此奠定。

  与传统社会不同的是,单位虽然处于基层,但在组织上是官制治理体系的一部分,它具有制定内部政策的一定灵活性,对于普通人来说,有单位才意味着有制度渠道,能“间接”地联系上政府组织。在单位之间,存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、宗族和民族的组织关系,普通个人权益的可实现程度,不是取决于法律规定,而是取决于它隶属的单位,因为单位是制度设置、组织承认的正式“办事”方。单位有边界,有行政辖区,负责注册于本单位的成员事务,多数社会问题可以在单位得到解决,而政府工作则“对组织不对个人”。单位的社会覆盖广阔,它在社会中位于关键的中介位置,整体上形成了三级连接(国家、单位、个人)的治理结构。个人由单位责任包干(谁的人员谁负责),才能被组织化进入到国家的资源再分配系统中。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题,但无需自己应责从事社会治理,交到政府的事务,多半也会交还给单位具体处置。就社会治理而言,单位的角色类似于公共组织在基层的代理机构。因此,表面上看,社会中的公务机构有限,但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。

  双重治理体系

  宏观地看,这实际上是一种双重治理体系,其中有两个治理角色——政府和工作单位——分别承担不同的职能。政府的角色是下发指示、上报审批和资源再分配,单位的角色是执行政策和承担治理。在这个体系中,政府不需直接面对大众参与社会治理,而是依靠“代理”机构——单位来治理社会。政府治理的对象是单位组织,单位治理的对象才是社会成员。因此政府和大众是疏离的,社会成员无需、也无权接触政府。换句话说,这样的结构分工不鼓励人们越过自己的责任单位来找政府,一旦这种情况发生,便是单位失责。这种角色认知广泛存在于政府机构,可以解释常见的政府推诿、单位截访的现象。

  对于社会治理而言,最值得注意的不是单位的“管理”职能,而是单位的另外几种角色对于社会治理的实际作用:连接——负责社会成员诉求的“有组织上达”,协调——负责单位内部及单位之间的纠纷解决;应责——负责回应并解决单位成员的需求;代表——负责代表单位全体成员的利益,向外争取政策,竞争权益;庇护——负责筛选上报信息和内部纠错,降低本单位人员面临的外部风险。这几个角色并非明文规定,但其政治作用关键:通过应责、代表、庇护和协调,单位在基层社会担任着纠错职能,这一职能的活跃存在,实际上提供了最关键的公共品:通过零碎地解决问题供给社会公正。单位大量的日常工作似乎和生产无关,但这些职能,它自己未必有清楚的主观意识,却对社会治理作用关键。

  从社会整体看,尤其不应忽略的是,单位的上述职能意味着社会利益组织化“Unit”的改变,这一点对社会治理产生了重大影响:实际上重建了个人对公共组织的依赖关系,将个人从对阶级、民族、家族等组织的依赖中相对“解放”出来,组织建立了跨阶级、跨民族、夸家族的利益共同体,并且使之和国家的资源分配系统相连。在政治社会学看来,这等于重构了社会成员的利益组织化团体,因而阶级、民族、家族……,等原有组织的动员能力大大弱化,以“行政包干”为特点新组织利益,与单位治理相互强化。这样,在表面上,社会是由单一的国家组织治理,而在实际上,是由多个具有组织从事治理。这种治理或许具备整体的形式,但在很大程度上,实际的控制权仍可由单位自己掌握。17所以,在重大的社会冲突事件中,我们较少看到阶级、民族和家族发挥作用的痕迹,相反,基于单位边界的组织化利益争夺成为常态。18

  九十年代中期以前,这一“新”双重治理体系的效用,是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共体之间的中介地位,是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构,成功“消解”了社会冲突进入(单位以外)公共领域的动力,即使在国家层面发生政治动荡时期,比如文革时期,基层秩序的治理机能也没有全面瓦解,正是由于单位的上述角色大体存在。

  组织结构变化

  九十年代中期以来,有两项社会变化对上述治理体系形成了重大冲击。

  一是广泛发生的社会流动,在城市和乡村,离开典型“单位”的人数日增。1995年,国有和集体企业就业人数,还能占到城镇就业人数的59.1%。到2008年,国有和集体企业就业人数,只占城镇就业人数的23.5%,而2013年,这一数字又降到18%。截止到2012年,在机关行政事业单位就业的人数,占城镇就业人数的4.5% 19。上述二者相加,也只有不到四分之一的城镇就业人口,还处在较为典型的单位治理体制中。在2002—2009八年期间,仅文科法学门类高等教育毕业生中,进入行政机关、国有(企事业)单位、部队组织、金融机构,科研部门、高等学校和医疗单位的人数,就锐减了32.5万人,理科毕业生就业的基本趋势也相似。20在乡村,2000-2010十年间,全国自然村由363万个减至271万个,有90多万个自然村销声匿迹。21

  第二个变化是工作组织的多元化发展,就业人数更多、产生于市场环境的新型组织,在治理角色上与传统的单位相去甚远:它们较少、或者基本没有“政府代理”的角色,对于员工的“责任”也更为单一。这些市场组织的特点在于,在利益和目标不同、甚至是冲突对抗的、但地位(相对)自主、权利(相对)对等的角色之间,通过同意与交换展开合作。这不同于原本具有行政等级的单位组织架构,后者是在利益和目标一致(至少是非对抗的)、权属级别分明、地位不自主、权力亦非对等的行动体之间,通过指示和执行展开“合作”。两种组织重要的差别,在于组织问的权属(权力与隶属)关系差异:在责任和使命方面,市场组织各自分立,相互竞争,他们不是一个整体,更不具有共同的利益和目标22。这些新组织的经济角色更强,而大量的社会治理“负担”,越来越少成为它们的刚性职能,在这些组织中,个人与组织的关系发生了改变。

  这会出现什么样的治理问题呢?对很多人而言,制度唯一认可的,不可替代的责任组织在他们身边消失了。当越来越多的人随着社会流动,离开原来的组织所属位置时,“单位治理”对他们就失去了意义,这意味着,大量的社会成员失去了在公共体系中的身份,法律和公共制度给予他们的权益,难以经由组织途径获得实现。这样,人们身边平衡利益的零碎社会机制不再,很多矛盾自然找不到解决途径,不公正感在社会中逐渐积累。于是,人们对“公正”的需求,开始跨越单位的边界进入公共领域,比如,通过上访和制造事件要求仲裁,意在引发国家干预解决问题。

  个体解决纠纷:选择渠道改变

  如果上述判断是合理的,那么逻辑上,通过工作单位解决纠纷的人数会下降,通过其他公共途径——找政府,上访,找法律机构,找媒体——提出诉求的数量就会上升;由于不公正经历且得不到有效解决、从而加入其他是由的群体性事件,以帮助当事人“讨回公道”的人数就会增加。越来越多的调查数据证实了这些方面的变化。

  

  注:过去5年发生过纠纷的有效样本数:1184(司多选)。

  较高比例的前三选项,依次来自失业保障,土地征用和企业改制。它们都是传统上基层单位发挥作用较强的领域,失业保障和企业改制涉及城镇工作单位,土地征用则多涉及管理集体财产的乡镇机构及村委会。但是显然,这些单位的作用令人失望,所以人们对“解决问题”的机构选择,单位所占比例有所下降。这表明,单位的连接、协调、应责、代表和庇护职能在萎缩。

  

  根据CGSS2006的数据,还可以发现,个人加入集体行动的动机和自我利益的关联在减弱。当集体行动和自我利益“没有瓜葛”,却因“价值原因”而加入,这样的行动选择和其“是否有遭遇过不公(事项)”显着相关。也就是说,经历过不公正对待的个体,更可能参与到他人引发的集体行动之中。如果价值导向成为主要动机,这类集体行动参与者的数量增加,是不是与基层纠错机制的式微有关呢?

  

  

  上述数据来自2006年。最近来自另一独立渠道的全国调查数据(2015)显示,人们用做处理纠纷、解决问题的途径选择,向着同一方向迅速发展:受访人使用了不止一种上诉渠道,但相对于2006年数据,选择单位的概率排序更低了。这是否预示,将近十年过去,单位的社会治理作用出现下降趋势?

  

  这项调查的另一些数据还显示,相对于更低的受教育者,受教育较高的受访人特点,是“找党政部门”的趋低,“信访上访”的也在所有群体中最低;但选择找“单位”的,他们在所有群体中最高(22.5%)。这其中隐含的信息不应忽略,它是否显示,如果单位这一组织渠道十分有用,运用其他途径的必要性就减弱呢?考虑到中国的现实是,较高的受教育者更可能进入体制内,在典型的单位中谋得职位,那么这些数据可以反映的事实是:多数不在单位中的人群,缺少运用“组织渠道”解决问题的途径,因而不得不选择公共渠道(法院,党政部门,媒体,上访,甚至网络)提出诉求。

  含义

  对比早先(1987和1999年)对类似主题的调查数据,上述变化趋势更加明显。1987年的调查显示,单位在所有备选渠道中具有“支配性的”地位,它是受访人表达和解决问题的主要渠道,有72%的诉求通过单位提出。在十二年后1999年的同样调查中,受访人选择单位渠道解决问题的数量有所下降,但相对于其他渠道,单位还是第一位的,“工作单位”和“党政部门(包括工青妇团体)”渠道,共同高居人们选择的前列。尤其有意义的指标是:如果对有单位者和无单位者进行比较,会发现巨大的差距线索:“那些在党政机关单位工作的人,比没有单位的人,解决个人问题的能力高8.5倍”。27

  显而易见,单位解决问题的效用,在过去十几年中急剧下降,在个体与公共体制之间,能够运用单位的连接、应责、协调、代表、庇护功能受益的人群,在迅速减少。这预示着,社会治理的组织化结构出现重大转型,它正在从单位社会走向公共社会。

  这自然引发治理危机。在单位社会中,单位处于治理结构的中心,它是实现社会治理实际上的责任组织。作为“政府代理”中介的角色,单位的关键作用有二:一是桥梁作用——负责将个体和更大的公共体制连接起来,个体的信息可能经由“组织化通道”得到顺利上达,从而通过有组织力量的博弈影响政策修订,增加本组织成员的收益;二是利益平衡作用——负责在基层零碎纠错、协调和解决利益冲突。这两个作用机制对于社会非常重要,它使个体有了自己的责任组织,为社会成员提供了体制认可、方便可用的制度通道,使之能够间接得到公共制度的回应。对于社会成员而言,能否拥有并使用这一渠道,是一项重要利益,如果他的诉求事项,能够顺利进入常规处理的公共程序,其改善生存的能力就大为不同。这可以解释,为什么单位员工找领导解决问题,通常会要求单位“以组织名义”打报告,向上反映自己的问题,或者寻找“特批”的方式绕过壁垒解决问题,……难道他们自己不可以打报告吗?能,但组织出面和个人出面,分量绝对不同。这是因为,在中国体制中,上级部门更接受组织名义上达的报告,个人通过他的“组织代理”上达诉求,能够受到较高程度的重视,较快进入处理程序。

  所以,单位社会的衰落,意味着活跃在基层社会的“连接机制”和“利益平衡机制”的瓦解,意味着越来越多的人面临问题的时候,找不到责任组织,难以通过制度承认并重视的通道解决问题。而适应新的公共社会的应责机制未立,无法通过替代性的社会平衡机制协调矛盾,社会不满的目标遂转向问责政府。广布于基层“维护公正”的组织机能瓦解,是社会治理的危机所在。

  组织渠道的优势地位

  对比个体,单位的地位来自它的“组织身份”。通过单位提出诉求,不仅渠道较多,而且效能更高。

  

  上述各渠道的频次均值显示,社团单位使用次数最高的,是“给政府官员打电话、写信”,其次是“参加政府组织的座谈会”,向上级政府提交报告等,而这些途径,一般个体较少或根本无法使用。个体给自己单位的领导打电话写信尚属可能,但是对公共组织中的政府官员这么做不易,因为无从接近他们,也无组织通道送达讯息,更难获得电话号码、领导地址等信息。没有单位的提名委派,个人无从参加政府组织的座谈会,不会获邀,如果不以组织名义,个人打报告也缺少权威性。

  

  相对于个体,单位的身份则不同,后者与政府部门存在公务和组织关系。因此,受到过政府支持的团体,更倾向于选择用政府途径解决问题。具体而言,在选择使用“政府渠道提建议”方面,社团成立过程中受到政府部门支持的,比没受支持的单位可能性高43%;有行政级别的,比没行政级别单位的可能性高1倍;有政府资金支持的,比没有支持的单位可能性高82%;与政府官员有接触的,比没接触的单位高82%。29

  

  由于政府与法律部门共享类似的财政拨款、人事晋升、及组织职别体系,所以与国外一般把“法律渠道”和“政府渠道”分开的做法不同,30在中国,获得政府帮助的社会团体单位,选择司法途径解决问题的可能性,是未获得此类帮助团体的3.9倍;与地方或中央级别的政府官员有一定接触的社会团体,选择司法途径的可能性,是没有这类接触之团体的1.7-8倍。

  

  拥有“组织身份”的优势地位,使得处于单位中的成员,解决问题的能力大增。这就可以理解,为什么对“是否应该挂靠主管单位”的问题,高比例的社团做出肯定回答。对于“挂靠主管单位对社团是否有利”的问题,同样是高比例的社团做出肯定回答。在社团“关心的问题”中,选择比例显着高起的在两个方面:“增加政府拨款”和“扩大认可度”,而“提高专业能力”、“消除法规限制”、“改进公共政策”、“人事和财权独立”几项,通常有助于增强社团自主地位的选择都不高。这显示了社团期待的自身和政府组织问的关系:他们更希望靠近这些关系,而非远离它们。31

  

  案例佐证

  单位组织在连接、应责、协调和代表方面的作用,能够增强或者减弱“国家整合能力”,从而导致社会治理的成效大不相同。广东村庄的案例研究,能够帮助我们看到这一点。

  下围村地处广州东部增城。上世纪九十年代,村里兴起了大开发大建设的热潮。借着区位商业条件的优越,几个临街酒店和商贸城项目陆续开建。自然,支配这些集体财产深藏巨大利益,因此和其他地方一样,下围村的致富过程充满纠纷:在征地拆迁、物业出租、工程承包、收益账目等各个环节,村民的质疑不断出现,激烈的对抗持续了二十多年,成为社会治理的老大难单位。因此,这个村的干群紧张远近闻名。1999年第一届村级干部直选,没有成为解决问题的机会,反倒是选情异常激烈,政府不得不派400名警力“维持秩序”。2000年为了解决上访问题,增城市委书记入村蹲点三天,一度曾被愤怒的村民围困。随后的十几年中,村民到市省和京城的上访不断……但是在2014年,持续多年的冲突消停下来,下围村从远近闻名的“问题村”,变成了“文明治理示范村”。那里究竟发生了什么?

  村里多数村民姓郭,应为同一祖上的后代。但同宗无法阻止内部纷争,派系斗争在郭姓的两个“堂”之间展开。两个“堂”各有自己的核心人物,他们轮番出任村干部,但谁上台,另一派都不接受,因为能对他们应责的组织不存在,所以每有新班子就任,一定就是新一轮干群紧张的开始。如果双方各有人进入班子,结果则是互不配合,难决策,更难执行。多年来,下围村一直在这两级之间来回摇摆。

  堂派斗争的起因清楚并且雷同:抗议对方当权,只为对方的利益负责,把大量的致富机会分给他们的堂亲,令自己一方吃亏。于是反对腐败的一方把对方赶下台,推拥自己的堂派人物上台,折腾几年,再被对方告状搞下台。对抗周而复始,内容无大差异,只有不断升级。纠纷无法在本地解决,村民结队到各级政府的上访日增。虽然大家都明白,村里的尖锐对立没有给任何人带来好处:物业闲置,谁经营都有人阻挠,客户对付不了纠纷只有放弃经营,集体产业无法派上用场……但麻烦的是,任何改动都难以开展,因为派系怨深,人们逢会必打,打而难决,决而难行,行而受阻。二十几年来,下围村如何“保持稳定”,成为基层治理者头痛的死结。

  2014年初,陷入治理困境的下围村成立了“村民议事厅”,全村约600户人家,根据人口多少,平均每5-15户选出一位代表,形成总数69名代表组成的议事会。会议不定期举行,议题从村民微信平台中选择,争议最多、意见最大的事首先上会商议。如果存在分歧,代表就提出几个方案,再通过激辩进行投票选择。三分之二代表拥护的方案成为最后决议,所有代表须签名或摁手印确认。决议当场公布,议事过程通过微信平台公开播放,任何有兴趣的村民,都可通过手机视频观看会议进程。村《议事规则》写明,决议案一旦通过,两委和村民都“必须执行”,“任何人不得擅自改变或另作决策”。会议由村两委召集,除了发言席、代表席,议事厅还设置了监督席、列席和旁听席。不是村民代表的村党支部委员及合作社主任,规定可以列席,“(他们)享有议事权,但对需要决定的事项没有表决权”33。

  作为村里事务的决策平台,下围村议事会决策的议题涉及:村经济和社会发展规划,议事章程修订,经济项目的立项、承包方案,大额资金的使用分配,集体借贷举债、资产处置办法,集体土地、房屋等资产的租赁,电力、水利、道路、管道铺设等公益事业建设经费的筹集方案,建筑承包方案,宅基地分配,补偿费分配……总之,凡涉及集体资产、村民重大关切的事项,盖拿到议事厅商议表决。已经讨论的议案,无一不是和村里的经营机会、财产处置和营利方法有关。

  开始还是不乏打打闹闹,有抢夺麦克风的,向发言人投掷物品、泼洒液体的,责骂其他发言人的,损坏会议设施的,阻止其他代表进场的……对于这些做法,《议事规则》借鉴了足球比赛的红黄牌罚下制度:对不当行为发牌警示,积累两次黄牌或一次红牌的议事代表,暂停一次表决权和议事权。由于规则是中立的,只对事不对人,只看行为不看派系,村民代表对于它的适应比想象的要快,加上场外村民的跟帖议论压力,逐渐地,代表们选择了自我约束。两个派系不打了,尽管争论仍然激烈,但两边的人可以坐在一起会商了。在不到一年的时间里,下围村议事厅成功召开过16次会议,商议议题38项,表决通过了29项,否决了1项,未成决议的有8项。在已通过的29项决议中,截止到我们去的时候,已经有23项得到落实。村两委发现,议事厅的决议事项很有权威,因为办理进程无一受到村民阻挠。而在从前二十年中,这种状况从未出现。

  议事会制度很快获得多数村民认可,对村两委的评价在上升。经下围村议事会讨论的项目,出现了前所未有的“满意度”。对此干部们高兴:因为多年的上访村实现了“零上访”,自己不用再担心“被黑”;村民们更高兴:因为村里的决策放在明处,让人一目了然,自己不用再担心“被坑”。有了达成意见的办法,因纠纷阻挠而闲置多年的集体资产,如今终于取得一致意见重新盘活。之后,村里收入增加,用于年金发放、老人福利、环卫绿化和治安设施的投入也增加了。

  为什么社会治理的老大难村消失,没有重蹈新一轮的干群紧张?因为新的议事规则令组织关系发生了改变,任何一方群众都没有被排斥在这种关系之外。新的组织规则吸纳的村民代表广泛——来自600多个家庭,他们不是由任何一派掌控组成,议事过程通过视频公开,代表和村民都盯着如何形成决策,若要影响69名代表乃至他们背后的600多个家庭,就得在议事会上讲透道理,说服投票人。如果只打架不讲理,议事代表就当不成。对于全体村民而言,这个新的组织并非是形式,而是深刻地改变了他们和村组织之间的权利、义务和责任关系。比如,议事会的决策,村组织必须执行。

  这样,人还是那些人,事儿还是那些事儿,但组织关系改变,结果就大不相同。通过议事会,对于公共财产的个人意志支配,转变成公共意志支配,村子没有乱,相反倒更加稳定了。表面上,干部独占的决策权是减少了,可是他们赢得的尊敬却增加了,在村民中的威信也上升了。这使得他们的领导力增强:村民配合度高,村庄治理更易。在这一改变中,原来最担心的两件事——社会不稳定和损坏领导权威——都没有发生。34

  通过基层这一组织化建制,决策机构议事会和村民的关联度增加,治理体系从对抗的关系,变成代表与合作的关系,这是否意味着“国家的整合能力”得到增强呢?

  回应经验问题

  现在我们可以回应前面提出的几个经验问题。

  中国基层部分地方的社会治理为何失效?因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解。在这个体系中,实际承担基层治理责任的组织不是政府,而是遍布社会的“政府代理”——企业事业单位。由此形成政府的“间接治理”角色,以及对单位不对个人的工作方式,使之没有发展出面对当事人的责任意识。这可以解释政府为何习惯于推诿,及其为何“治理能力”不足,因为在双重治理体系中,政府的报告审批、指示下发地位,使之将具体的治理责任交给单位,而不是自己。当单位的治理机能发生瓦解时,真正担当治理责任的组织大大减少,这是部分基层社会治理失效的原因。

  为什么单位治理会瓦解?因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下,是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同:它不再是对局部封闭的熟人社会的治理,而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变,很多资源已经进入市场分配,而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低,选择性增加,也是前所未有的新环境。面对新的改变,旧治理体系的适合性降低,在新的组织关系和人际关系中,它的治理效能大减。比如,在村庄或是单位内,依靠人际关系、或者减少未来利益的方法,具有约束力,但是如果换一个社会环境,把它移植到陌生人组成的大范围商业社会,就会失去作用。对家人负责,不等于能对路人负责,相反,越是照顾亲朋,就越可能与路人竞争资源,造成不公,显然,推展共同体亲友规则解决不了当今的治理问题,因为,现在面对的是一种不同于过去的社会形态。

  单位职能在不同地方,不同组织层次的萎缩水平不同,几个关键性机制的瓦解程度也不同。在瓦解严重的地方,制度化通道消失,提供“社会公正”这一公共品的过程停滞,社会差别产生的矛盾难以借助这一机制进行协调,社会情绪积累和加剧,并向政治化转变。因此,与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难,不如说应责组织不在更可能激发不公正感受,因为这样的处境无法提供组织化途径纠错,介入利益冲突解决来维护公正。如同两群人都面临生存威胁,一些人有应责组织可以有效增进其利益,另一些人没有,后者不公正境遇的解决机会自然减少。这可以解释,为何部分人群的社会情绪容易政治化。

  纵观各种不同的治理体系,可以发现,真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的,是“社会公正”的维护机制。这种机制可以有多重组织形态和实践样式,补充了宏观体制无法替代的作用。社会治理依赖这些机制的活跃工作,但采取哪种组织形态实现它,则基于历史和路径依赖。比如,前面提到的连接、协调、应责、代表和庇护几项作用,在乡绅组织和单位组织中都不同程度存在,因此,不是组织形态的名称,而是它们在基层社会的实际作用,为社会提供了最重要的公共品:维护利益平衡。

  理论问题

  如果把上述单位的功能放到整个社会体系中看,可以发现一种独特的社会组织化结构:单位作为中介,把社会成员组织到国家公共体系中。对于基层而言,单位是这一组织化体系的重心所在。单位社会的衰落,意味着社会组织化结构的变化:大量的社会个体失去了拥有组织渠道连接国家体系的结构身份。比如,事业机关的人下海经商,挣钱更多,经济能力增强,但还是感觉“失去了什么”,地位掉价了不少。这不是指级别高低,而是和公共组织的关系发生改变:他们失去了方便使用组织通道的身份。相反,有对自己应责的组织在身边存在,意味着具备了结构上有利的社会位置。这预示,社会组织化结构的变化,可以改变人们的生存能力,从而影响政治认同的再生产。

  社会组织化结构的变化,通过三种方式增强或者减弱个体的生存能力:构造成员身份(membership):个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括(organization includes):个体是否拥有责任组织;结构可及性(structural access):个体是否可以接近公共体制影响政策、并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别,但权利实现的机会差别明显可见:具有应责组织的人,可以较顺利地实现权益,而另一些人则困难重重,求地无门。

  相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员,拥有组织途径的人之获益能力明显不同:即使他们的地位不高,也有更大的影响力,能够影响相关政策的执行甚至改变。因为他们有组织渠道可依赖,可以助其平衡利益,有效纠错;他们有制度化的责任机构,可以协调自己和其他个体或群体的关系;他们不需要自己行动,因为有应责组织回应问题,上达他们的利益诉求。这些实现权益的途径由制度提供保障,因此结果上不断“生产”对制度的“政治”认同,或者相反,削弱对制度的政治认同。所以,个人与组织的结构关系,由于关涉实现权益的机会,可以测度人们的政治认同。从另一个角度,也可以说,能够建立这一组织关系及途径者,整合社会能力强,在争取人们的政治认同方面具有优势,因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”的需求。

  政策启示

  上述问题提出的政策启示在于,需要十分重视组织通道平等对于治理的意义。

  通常人们认为,只有经济平等,才能提升执政合法性以及社会服从秩序。经济平等包含财产收入和经济地位平等,但竞争性的商业社会来临过后,经济上的结果平等欲求已经变得不切实际,因为人们的职业不同,工作能力不同,行事方法不同,面临的风险及盈利率不同。正因为如此,经济差别越来越成为可接受的差别,越来越多的人开始承认,这一差别是个人能力及努力程度差异的结果,可以经由个人的行动而改变。

  但组织通道平等属于制度平等,无法经由个人努力而改变。这一平等意味着,不同的人享有解决问题的渠道平等,不同的人享有回应诉求的责任组织平等。这类的不平等存在,具有系统化的效应,它使利益平衡机制失效,使每个人可依赖的制度机会产生差异,因而属于不可接受的差别。所以,需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用;需要特别重视社会中介组织发挥的连接、庇护、协调、应责和代表机能的重要性。

  本文曾以“社会治理为何失效?”发表于《复旦政治学评论》,第16辑,2016。此处有部分修改。董彦峰、新光和金炜玲三位研究生也对本文有贡献,他们分别对GCSS2006、和CSRC2010的调查数据进行了统计图表制作,特此致谢

  浙江丽水基层干部访谈,2015年8月

  李文艳孙国徽,收入差距扩大的原因及对策分析,《北方经济》2009年第22期,人大经济论坛;http://bbs.pinggu.org/thread-713896-1-1.html;茅于轼,《中国人的焦虑从哪里来》,群言出版社,2013;吴晓林,“中国存在社会阶层固化:应像调经济结构重视调社会结构”,人民网,2012年2月;http://society.people.com.cn/GB/8217/17114262.html李培林,陈光金,谢寿光,解读中国社会科学院社会学所编,2011年《社会蓝皮书:社会形势分析与预测》,北京社科文献出版社;http://www.21bcr.com/a/shiye/guancha/2011/0222/2347.html孙立平,结构固化背景下的散射型愤怒,《信睿》,2011年11月期http://sun-liping.blog.sohu.com/205863778.html

  张跃然,高柏,制度分析与财政社会学,《社会》,2014年1期http://www.doc88.com/p-8465595909230.html

  姚建军,经济全球化形势下的意识形态斗争以及我国对策,吉林大学硕士论文,2005http://www.docin.com/p-337411740.html&s=F9CFB08589C5073A7C90AF532F99CE5B

  徐进,赵鼎新,政府能力和万历年间的民变发展,三农中国网站,2011年5月http://www.snzg.cn/article/2011/0525/article_23997.html

  南宁纪检监察网:理论研究,林崇勇,当前基层党员干部与民争利的主要表现、原因及对策,2014;http://www.nnlz.gov.cn/gzzc/llyj/201409/t20140923_187759.html

  参见刘然,彭歌,北京市城乡居民幸福感调查报告,百度文库,专业资料,社会学http://wenku.baidu.com/view/82e48b28e2bd960590c6770b.html全国人大财经委员会中国民生指数课题组,2010年中国城市居民幸福感调查,百度文库,专业资料;http://wenku.baidu.com/view/e10f311fa76e58fafab003fd.html

  魏钦恭,收入不平等的主观测量与容忍度分析:基于职业收入分殊的视角,《社会发展研究》,2015,第三期,页33

  所谓“基础性”因素应当满足下列条件:系统性的,全局性的,非个人的,非偶然或期然(某一政策目标导致)的,可解释再大的蛮异现象,而且符合被解释社会的历史事实

  Fei Xiao Tong, China’s Gentry, University of Chicago Press, 1953,pp83-84

  V. Shue, The Reach of the State::Sketches of the Chinese Body Politics, Stanford University Press, 1998

  张仲礼,《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》,上海社会科学出版社,1991

  张静,《基层政权:乡村制度诸问题》(修订版),上海世纪集团出版公司,2006

  魏昂德,《共产主义新传统》,牛津大学出版社(香港),1996

  张静,通道变迁:个体与公共组织的关联,《学海》2015年1期

  张静,行政包干的组织基础,《社会》2014年6期

  张静,异质性内聚,载张静,《社会冲突的结构性来源》,社科文献,2012

  国家统计局官网:http://www.stats.gov.cn/tjsj/

  根据教育部高教学生司统编资料2002.2009统计。“法学门类”是对文科专业的通用划分类别,其中包括社会科学、人文科学、管理科学的大部分专业

  根据《中青报》记者采访提供的统计数据

  同注14

  根据中国人民大学CGSS2006全国调查数据库数据,董彦锋统计。

  同20注

  根据SCSS2006数据,新光统计

  根据全国社会心态调查2015数据,国家统计局统计

  唐文方,个人意见的公共性:中国六城市居民调查,《北京大学社会学刊》,第一辑,2004,页48-72

  根据北京大学公民社会研究中心:两省社会团体调查数据,CSRC2010,金炜玲统计

  金炜玲,社会团体使用政府渠道解决问题统计,2015,页6

  政见观察员刘冉(综述),Michelson,E.&Li,K.(2012)Judicial Performance without Independence:The Delivery of Justice and Political Legitimacy in Rural China. Working paper, Workshop on Works-in-Progress on Chinese Law,Center for Chinese Legal Studies,Columbia Law School.http://cnpolitics.org/2012/O8/judicial-performance-without-independence/

  张静,吴肃然,焦长权:“目标、关切和责任——社会团体调查报告”,汪丁丁主编,《新政治经济学评论》,2014年10月刊

  根据CSRC2010数据,焦长权统计,同上文章

  《下围村议事会规则》,2014。

  张静,上访村为何发生改变?英国FT中文网,2015年2月/story/001060734?full=y

  (来源:《复旦政治学评论》 第16辑)

 
 
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