酝酿多时的国际货币基金组织份额和发言权改革（reforms on quotas and voice）终于迈出了第一步，在2006年9月18日的基金组织新加坡年会上，执行董事会9月1日正式提出的份额和治理改革提案以90.6%投票权的压倒多数通过。作为这个为期两年的改革计划的第一步，中国、韩国、土耳其、墨西哥的份额和投票权都提高了。

正如一国国内经济社会化程度的提高要求政府提高宏观调控能力一样，世界经济全球化的普遍深化必然要求宏观调控跨越国境，实施国际经济政策协调，旨在提供规范化、日常化的国际经济政策协调机制的国际经济组织由此在20世纪20～30年代的混乱中应运而生，国际货币基金组织实际上可以看作是国际联盟的精神继承者。为了更好地协调国际经济政策，这些国际经济组织的内部治理应当充分反映世界经济的现实，成员国享有的权利应当与其在世界经济格局中的地位相称，以便激励其更加积极地参与国际社会的公共事务。然而，国际货币基金组织这个事实上的全球“最后贷款人”身为最重要国际机构之一，其份额和投票权格局却不能体现世界经济发展的现实和趋势，存在众多不公平之处。国际货币基金组织每5年对成员国的份额进行一次总检查（general review），评估其资金基础是否充裕，调整单个成员国的份额，以反映其在世界经济中相对地位的变化。然而，尽管90年代以来中国等东亚国家经济实力迅速提升，但基金组织执行董事会于2003年1月30日完成的第12次份额总检查却没有对基金组织份额作出任何增减或调整，其结果是基金组织份额分配格局与世界经济版图格局的差异日益扩大。在此次基金组织年会之前，中国的投票权为2.94%，韩国为0.76%，墨西哥为1.2%，土耳其为0.45%，包括日本在内，进入基金组织份额和投票权前20名的亚洲国家总共只有3个，亚洲国家2003年产出占全球总额的22%，比其在基金组织的投票权比例高出约1/3。与此同时，由于基本票太少，低收入国家在投票权中过分无足轻重，以至于他们的声音在基金组织决策中常常遭到漠视。调整份额、扩大中国等发展中国家的份额和投票权顺理成章成了争取建立国际经济政治新秩序的重要内容之一；而对于把持基金组织事务的西方国家而言，东亚国家和其它发展中国家的权利如果在基金组织框架下遭到过分的漠视，他们势必不会有积极性配合基金组织主导的行动，而且东亚国家恰恰有这样的实力不求助于基金组织，而是通过区域金融合作建立、发展区域内“最后贷款人”机制，这种结果反过来也不利于西方国家自己的利益。

好在基金组织和主要国家在第12次总检查结束后开始的第13次总检查意识到了这个问题，执行董事会将此次总检查的任务定义为密切监测和评估基金组织资金的充足性，研究使份额的分配格局反映世界经济的发展变化的措施，并探讨加强基金组织治理的方法。2005年4月，国际货币与金融委员会强调，第13次份额总检查为成员国在份额、投票权和代表性问题达成共识方面取得进展创造了条件。东亚国家自己也积极要求获得合理的份额和投票权，争取正当权益。在2005年5月4日的“10＋3”（东盟10国＋中日韩）财长会议上，13国联合向基金组织发出呼吁，要求获得更多投票权；同时宣布强化区域金融合作与危机救援机制，将区域货币互换规模从395亿美元扩大到790亿美元，将原来各国自行决定提供支援与否改为共同决定、共同支援的模式。亚洲开发银行行长助理河合正弘就此指出，联合宣言实际上已经拉开了建立亚洲货币基金组织（AMF）的大幕。同年，在9月1日提交的份额和治理改革提案中，基金组织执行董事会强调，改革的目标是使基金组织的治理结构与成员国在世界经济中的相对地位更加相称，对全球经济现实的改变更敏锐；同样重要的是要强化低收入国家对基金组织的参与和投票权。正是在这样的指导思想下，执行董事会提出了为期两年的四步走方案：第一步是立刻增加权利与其经济相对地位偏离最严重的4个国家的份额和投票权，即中国、韩国、土耳其、墨西哥；第二步是制订新的成员国份额计算公式，到2007年年会完成；第三步是基于新公式增加特定成员国的份额；第四步是制订增加各成员国基本票数的提案，以便确保低收入国家在基金组织的发言权。

经过此次调整，中国的份额从第8位提高到第6位，墨西哥的份额从第19名提高到第16名，韩国的份额提高到第19名，土耳其的份额从第42名上升到第36位，四国份额增量占总量的1.8%。与此同时，位居第一的美国份额减少0.304%，位居第2的日本份额减少0.109%，现在位居前列的国家中有20个国家的比例都微减。基金组织内部份额和投票权分配格局有所改善，体现了别国对中国等国家经济影响力上升的承认。

尽管如此，中国在国际货币基金组织改革进程中仍然面临三重考验：

第一重考验是为这一轮基金组织内部治理改革争取尽可能合理的结果。这次年会上的第一阶段改革对基金组织内部治理的改善程度是有限的，中国还需要积极推动基金组织内部治理改革在下面3个阶段继续向合理的方向发展。在2005年5月的“10＋3”财长会议宣言中，东亚国家财政部长们要求按照经济发展水平将中、日、韩三国的投票权分别提高到7.56%、8.47%和1.84%，但此次微调之后，中国和韩国的份额仍然分别只有3.79%和1.37%，与期望值差距还相当大。中国要把份额和投票权提高到一定水平，还需要经过一番龙争虎斗，不可低估阻力。不仅美欧发达国家会竭力维护自己的主导地位，就是一些发展中国家，也会出于各种目的力图阻止中国发言权上升。在此次年会表决中，182个货币基金组织成员国中仍有23个投了反对票，包括巴西和印度这样的发展中大国，许多投反对票的国家来自拉美或中东地区。中国在以下3个阶段中如何增信释疑，还有许多工作要做。

第二重考验是坚持权利与义务平衡原则和基金组织的基本职能，避免承担超越自己能力的、不公正的额外义务。国际社会对中国经济影响力上升的承认、基金组织份额和投票权的些微改变还不足以根本改变基金组织由西方国家把持的基本格局，改变基金组织内部治理的基本格局也非常困难，因为西方国家对国际货币基金组织的控制遍及所在地、人员构成、决策规则和份额／投票权安排等诸多方面，仅仅份额／投票权些微增加并不足以真正提高一国在该组织的影响力，却有可能让别人强加难以承受的额外义务负担。

在所在地方面，《国际货币基金协定》第十三条第1节明文规定：“基金总部应设于持有最大基金份额的会员国境内”，据此，国际货币基金组织总部设立在美国，世界银行同样如此。根据1930年《海牙协议》成立的国际清算银行并没有设立在当时国际货币体系的中心国家英国，而是设立在瑞士巴塞尔；而在筹备设立国际货币基金组织和世界银行时，有的国家曾经提出，为了避免有关政府频繁干预世界银行和政治对世界银行的不当影响，应当将世界银行设在诸如纽约之类远离政治中心的城市，但遭到了美国政府的坚决否决。

在人员构成方面，根据建立时达成的不成文惯例，国际货币基金组织和世界银行两大国际金融组织首脑人选一向是美、欧分别把持的禁脔，两大组织的许多要害职位也始终掌握在美国手中。在国际货币基金组织，越是高层次职位，西方国家人员所占比例越高，西方人在专业工作人员中所占比重高于在辅助工作人员中所占比重，在管理层所占比重高于在专业工作人员中所占比重；在管理层中，西方人在掌握决策实权的专门职业序列中所占比重大大高于在不掌握决策实权的经济学家中所占比重。从1990年至今，国际货币基金组织人员构成的上述基本特点并无实质变化。

更重要的是，美国等主要西方国家借助国际货币基金组织的决策规则和份额、投票权安排，牢牢掌握了国际货币基金组织的重大事项决策权。在《国际货币基金协定》的规则设计中，非重要事务简单多数即可通过，重要事务必须经总投票权70%多数通过，重大事项必须有85%以上的投票权方能决策实施。需要85%多数方能决策通过的重要事项包括汇率安排、会员国融资、基金组织内部组织设置与管理、特别提款权分配与管理，等等：

——“为适应国际货币制度的发展，基金可以总投票权85%的多数规定总的外汇安排，不限制各会员国根据基金的目的和本条第1节规定的义务选择外汇安排的权利。”（第四条第2节“总的外汇安排”）

——“在国际经济条件允许的情况下，基金得以总投票权85%的多数票作出决定，实行一个在稳定但可调整的平价的基础上普遍的外汇安排制度。”（第四条第4节“平价”）

——基金应设理事会、执行董事会、总裁及工作人员。如理事会决定，经总投票权85%多数票同意，可设一委员会。（第十二条“组织与管理”第1节）

——对执行董事的每次定期选举，理事会可以经总投票权85%的多数增加或减少执行董事人数。（第十二条“组织与管理”第3节）

……

截止2006年9月7日，美国所掌握的份额和投票权比例分别为17.40%和17.08%，虽比20世纪80年代略有减少，但始终在17%以上；西方七国家份额和投票权比重合计分别为46.08%和45.29%，一直超过了45%。经过这次调整，美国的份额仍然有17.154%，这一事实意味着美国对国际货币基金组织上述重大事项拥有“一票否决权”，西方七国携手即可在基金组织的所有重要事务上将西方集团的意志强加于其它国家。

在没有改变自己把持基金组织重大事务的基本格局的同时，美国决策层也在图谋给中国等国家份额提高的国家增加额外的过分义务。在此次基金组织年会之前，美国财政部负责国际事务的副部长蒂莫西·亚当斯（Timothy Adams）就如此陈述了美国的立场：如果他们准备给中国或其他国家在基金组织中更大的影响力，中国就必须重视自己在基金组织的责任，而且必须按照既定的规则来行使自己的权利。在这里，请注意“既定”二字！而在美国企图给中国增加的额外过分义务中，汇率调整就是最重要的之一，为此，他们采取了双边和多边途径双管齐下的策略。美国纽约州民主党参议员查尔斯·舒默（Charles Schumer）、南卡罗来纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）等人提出的《舒默-格雷厄姆修正案》威胁中国将人民币汇率一次升值27.5%，否则对中国出口至美国的所有商品一律加征27.5%的关税。在基金组织年会前夕，美国财政部长亨利·鲍尔森（Henry Paulson）又向基金组织提交建议，呼吁基金组织“马上”修订实施30年之久的关于汇率政策协商义务的1977年《第一监督决定》（5392号决议）；建议授权基金组织考虑“一国汇率政策在全球背景下的协调性”，同时调查哪些是“估值不合理的货币”；并降低基金组织对特定国家的汇率操纵采取措施的门槛，因为按照基金组织目前的相关规定，认定一国操纵汇率并采取相应惩罚措施的前提条件非常严格，还需要有充分的动机证明。实际上，美国此举就是希望借助基金组织压迫中国和其它东亚国家加快汇率调整的步伐，加大汇率调整的幅度。

在这样一种决策规则和份额／投票权安排下，如果我们按照舒默之辈的要求将人民币汇率一次升值27.5%，我们的经济和社会必然要为此付出极为巨大的代价，要承受巨大的混乱，那么，需要多少份额和投票权才能补偿我们付出的如此巨大代价？这种补偿恐怕要足以根本改变国际货币基金组织现行格局才称的上“足够”二字，问题是除非遭遇根本性的危机，否则目前把持基金组织事务的西方国家（特别是美国）绝对不可能同意根本改变国际货币基金组织现行格局；而中国国内经济社会的混乱又势必削弱中国争取国际社会影响力的基础。显然，我们不应当务虚名而招实祸。人民币汇率是要调整的，但这种调整只能渐进有序进行；我们在基金组织的份额和投票权是应当提高的，但我们不能为这种提高支付过分巨大的代价。其实，就是美国人自己也不见得都支持这种提高人民币汇率换取国际货币基金组织投票权的方案，基金组织前首席经济学家、哈佛大学教授肯尼斯·罗戈夫（Kenneth Rogoff）就提出了相反的策略，即先让中国在基金组织内获得更大份额和投票权，让中国感到被赋予了更多的权利，进而更乐意与西方合作。

对鲍尔森此次提出的建议，中日本两国央行首脑都表示坚决反对，直言其无助于解决全球贸易失衡。中国人民银行行长周小川指出，只基于汇率体制而无视一国宏观经济政策的IMF汇率监管机制，无助于维护金融稳定；日本央行总裁福井俊彦也指出，加强基金组织的汇率监管角色可能“导致（该组织）过于狭隘地集中于特定问题或是特定国家”，进而向市场发出“错误的信号”。以后，美国还会继续企图向中国等东亚国家施加额外的过分义务，我们需要有效应对。

最后一重考验是如何提高中国的全球治理能力。随着中国综合国力的提升，中国应当而且需要更加广泛、积极地参与国际社会公共事务；而要在国际社会公共事务中赢得更多的权利和影响力，就必须表现出相应的全球治理能力。此前数十年争取建立国际经济政治新秩序的运动之所以未能取得根本性的成就，部分原因就在于这场运动还没有表现出足够的全球治理能力，我们需要汲取其中的经验教训。