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| 提高财政储备投资收益 突破澳门经济困局 |
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2016-3-31 10:38:00 |
一、财政储备投资改革实现经济间接多元化
毋庸讳言，曾经连续多年凯歌行进的港澳经济当前遇到了不可忽视的困难，经济增长率明显下滑，财政收支不佳(尽管目前尚未出现赤字)，其中又以体量小很多、产业结构非常单一的澳门面临的潜在挑战更为突出。因为澳门经济高度依赖博彩业，而博彩业收入与初级产品行情、房地产市场行情走势有着较强的同步性，其内在机制是初级产品牛市带来的“横财”通常会激励奢侈性、乃至浪费性消费，初级产品行业相当一部分新增收入还会投入房地产、证券等资产市场追逐投机暴利，导致初级产品行情、房地产市场行情、博彩业收入呈现较强同步性。这样，在当前的初级产品熊市，全球博彩业收入也就相应下行，澳门自是不能置身事外。2014年以来澳门经济增速下滑、财政收入锐减的基本态势并非意外。
不仅如此，在全球博彩业收入下行时期，澳门博彩业从这块已经萎缩的“蛋糕”中分享所得份额还可能趋向降低。因为澳门博彩税的高税率等因素可能加剧逼迫博彩企业“出走”趋势，从而从根本上削弱、动摇澳门财政收入根基。事实上，菲律宾、海参崴等周边地区的大型博彩业发展项目基本上也都是澳门博彩企业去开发的。
应对挑战，开拓澳门经济发展新天地，需要推进澳门经济适度多元化策略;事实上，澳门无论是政府还是企业都在多元化方面下了很大功夫，就连传统的博彩企业，目前来自单纯游客、购物和“水舞间”(The House of Dancing Water，目前世界最大水上歌舞表演)之类文艺表演的收入也增长了许多。但就总体而言，迄今澳门推行的经济适度多元化策略本质上是一种直接的经济多元化策略，亦即直接在澳门本地发展非博彩产业，而这种直接多元化策略存在以下问题，因而注定面临挑战。
首先，基于澳门地狭人少的现实，这种直接的经济多元化策略存在一个致命的内在矛盾，即多元化与规模效益难以兼得。在澳门这个微型经济体，绝大多数多元化的非博彩产业本身就注定无法实现规模效益，因而在开放的市场上缺乏竞争力。
其次，上述直接经济多元化策略在实践中高度依赖财政的直接补贴，这种直接补贴式的经济多元化策略不仅面临低效、潜在腐败等多种风险，而且如果涉及可贸易产业，还有违反世贸组织反补贴规则之嫌，可能给澳门招来外国的贸易争端。
第三，澳门目前发展实体经济部门，非常缺乏有竞争力的相关产业人才。
第四，“博彩荷兰病”对澳门经济直接多元化策略存在强大的挤出效应，因为它汲取了投资和相关人力，也间接导致澳门教育投资呈现“为人作嫁”特点。
在博彩业高利润、高工资的吸引下，澳门本地人士竞相投身这一产业，非博彩产业难以吸引足够的投资与人力，一些本地居民也因此往往不愿意接受高等教育，而是希望早早到赌场就业挣大钱。由于澳门非博彩产业多元化与规模效益难以兼得，非博彩产业高端人才在澳门往往难有用武之地，而只能投向其它地方。几方面因素结合，结果就是澳门教育投资“为人作嫁”现象突出。
回归以来，澳门特区政府在教育领域投入了巨额资金，而且在可预见的未来难以显著削减，因为世界各国和地区的实践都表明，这部分财政支出因其“政治正确性”而往往难以削减，澳门特区自不例外。同时，由于澳门教育规模特别是高等教育规模远远超过与澳门城市人口相称的水平，2014年高等教育学生人数已达30771人，其本地生源很多却受博彩业高收入吸引而在中学毕业后就早早投身职场，没有接受高等教育，这部分投入很多实际上是投向了外地生源。但澳门劳动力市场封闭程度较高，无论是外来蓝领劳动力还是高端人才，进入澳门就业都非常困难，结果是耗费澳门财政和教育资源的这部分外地学生，毕业后基本上都回流原地，澳门经济社会从中直接收获回馈不多。
有鉴于此，在推进经济多元化策略的进程中，澳门固然要继续探索合适的直接多元化产业，更需要积极稳妥探索间接多元化策略，亦即通过投资于特区外广大市场上的多元化资产，突破多元化与规模效益难以兼得的澳门先天困境，通过投资收益多元化间接实现整个经济多元化。特别是要投资与博彩业周期不同步甚至相反的大型项目，从而间接“熨平”澳门本地经济周期波动的冲击。在推行这一策略的进程中，“一带一路”等国家发展战略规划给澳门投资者创造了搭乘国家发展和国际经济政治地位提升快车的机会，如能充分把握，就能够更顺畅地实现长期可持续发展与质的提升。
在通过对外直接投资实现的经济间接多元化中，财政储备对外投资改革格外重要。因为澳门缺乏大型民间非博彩企业，中小企业无法直接大规模投资特区外大型项目，而且中小企业往往无所谓本土总部与外地生产基地之分，对外直接投资常常意味着“连根拔起”迁移，汇回投资收益的倾向不是很强烈;财政储备则堪称澳门最大本土机构投资者，而且绝对不会“连根拔起”迁移。
二、财政储备投资体制改革改进澳门经济社会发展全局
不仅如此，放到澳门经济社会发展全局上看，财政储备投资体制改革能够给澳门带来还不仅仅是单纯的经济间接多元化好处，而且有助于从以下两个方面增强应对澳门财政状况逆转的能力：
首先，通过积极稳妥的财政储备投资，较大幅度提高投资收益，降低财政对博彩税的过度依赖，同时尽可能免于开征新税种而恶化澳门商业环境。在当下澳门财政从收入持续高增长转向大幅度急剧收缩的转折之际，这一点分外重要。
澳门历史上出现过实际财政赤字年份，但1999年回归以来，特别是2002年开放赌权和2003年内地开放港澳“自由行”以来，伴随着经济高速增长，澳门财政状况也持续大幅度改善，连续多年财政支出不足收入的一半，甚至只及收入的1/3左右，从而积累了数千亿澳门元财政储备资产。但自从2014年以来，澳门公共财政状况开始较快恶化，财政收入减少较快而支出减少甚微，甚至仍然保持较快增速，导致财政盈余急剧收缩。尽管目前尚未达到收不抵支的赤字状态，但是其转折趋势已经确立。
回归后，澳门财政收入和盈余急剧增长，澳门特区政府2001-2011年累计财政盈余合计2519亿澳门元(其中2011年财政盈余高达支出的170%)，实际共动用滚存322.43亿澳门元，实际盈余2196.57亿澳门元，2011年底澳门财政滚存已达1481亿澳门元。在此基础上，2012年1月1日起澳门特区政府正式建立财政储备制度，至今由金融管理局负责投资与管理。除此之外，澳门投资发展股份有限公司也是澳门特区政府广义财政储备投资机构。
澳门特区政府已经积累了这样一笔巨额广义储备资产，其规模堪称目前澳门最大的投资公司，如果运用得当，完全可以为澳门经济间接多元化、为澳门财政健康等目标发挥较大积极作用，为澳门现在和未来的高层次人才提供有吸引力的就业机会。但迄今上述财政储备资产不仅未能充分发挥上述期望价值，其投资收益率也偏低，改革势在必行。
其次，以财政储备投资替代过高福利支出，消除高福利带来的澳门经济社会副作用，并更好地达成社会福利等项政策原本期望达到的目标。
在我看来，澳门财政支出结构中的社会福利等项消费性支出占比过高，且存在向下刚性，投资性支出占比不足。2014年下半年以来，澳门经济和财政状况恶化，财政向澳门居民“发红包”规模却有增无减，每位澳门永久居民在现金分享计划下获得的款项从2008年的5000澳门元提高到2014年的9000元。即使在2015年1-8月博彩税收入锐减、9月份所有公共部门启动紧缩财政开支措施时，特区政府也宣布各项民生福利开支(包括本年度的现金分享计划)也不受影响。这种向下的刚性因澳门“社团社会”特征等因素而加剧，且很可能给未来特首留下棘手麻烦，因为届时新特首若因财政压力而想削减福利，必然招致反对。
实际上，随着初级产品行情逆转，输入性通货膨胀压力转为输入性通货紧缩压力，初衷很大程度上是抵消通货膨胀对基层民众生活影响的现金分享计划已经没有太大实际意义。相反，由于劳动力市场供求形势逆转，人力成本上涨已经成为内地通货膨胀主要的动力，以至于出现了居民消费价格指数涨幅大于工业生产者价格指数涨幅、居民消费价格指数中服务价格涨幅高于消费品价格涨幅、传统劳动密集型制成品价格涨幅高于资本技术密集型制成品涨幅、餐饮家政等传统劳动密集型服务业价格涨幅高于资本密集型服务业的现象，澳门也日益往这个方向发展。在这种情况下，继续在澳门维持高福利只会加强本来已经大幅度削弱、逆转的通货膨胀压力，甚至形成高福利与通货膨胀压力相互强化的恶性循环。
三、澳门财政储备投资基本思路
澳门财政储备投资本质上属于澳门特区地方性国有资本投资运营，其体制改革应根据澳门经济社会发展前景需求，以及国家发展大势，在汲取国内外国有资产管理与投资、主权财富基金理论与实践的基础上，确定澳门特区政府地方国资管理运营基本原则、目标、方式。其基本构想可以考虑如下：
首先，财政储备资产划分为基本储备和超额储备两个部分，前者重点目标是提高财政储备投资收益，后者重点目标是应对未来可能财政赤字。为此，两部分构成定位如下：
基本储备。追求回报较高、期限较长投资，其中部分可用于较高风险投资，主要目标是为澳门特区财政提供长期性可持续的投资收益来源，更多地投向内地和国际市场。为此，这部分储备资产构成中股权性投资应占较大比重，而且其股权性投资中不仅仅包括二级市场的投资，也包括面向一级市场的PE、VC类投资。
同时，一部分旨在替代现金分享计划等社会福利计划的投资也可纳入基本储备范畴。如前几年在通货膨胀压力下，澳门特区政府某些旨在平抑物价的措施因不够得法而支出高、效果差，如南粤集团参与了特区政府建设蔬菜流通设施的投标，但这种方式效果不是太好。在我看来，倘若特区政府能汲取内地城市多年来建设“菜篮子基地”的成功经验，与南粤集团合作在内地建设专门的“菜篮子基地”，耗资会少很多，而效果会好得多。这类“菜篮子基地”投资资产未来如果不再需要，还可以出售。
超额储备。投放于流动性较高资产，为较高安全性和流动性可以牺牲相当程度的收益性，用于弥补特区财政年度波动中的支出不足，以及在市场波动时用于紧急干预市场(如1998年香港金融保卫战和2015年A股市场波动)。当澳门特区政府出现财政赤字时，超额储备耗尽后方可动用基本储备。为此，超额储备资产中债券等高流动性资产占比应当较大。
其次，在财政储备资产投资运营过程中，要充分运用市场化工具的潜力，积极探索引进市场化信托公司、股权投资基金等机构参与管理。特别是基本储备中面向一级市场的PE、VC类投资部分，必须引进市场化信托公司、股权投资基金等机构管理。
第三，积极探索推进澳门投资发展股份有限公司投资内地园区等资产开展公私合作(PPP)项目实践，放大澳门广义财政储备资产的影响力。在此进程中，积极探索利用内地多层次产权市场和香港金融市场推进上述实物资产证券化，以提高整个澳门广义财政储备资产的流动性。
第四，强调“搭快车”，这不仅仅是指澳门财政储备投资布局要因应国家发展战略规划，而且在具体项目选择上尽量多选择内地大型企业和机构合作，以便充分利用对方的政治经济影响力、人才等资源。特别是在大型国际投资项目中，与内地大型企业特别是大型央企结伴“出海”，能够分享良好条件，摆平风险。
如中广核在英国投资运营的欣克利角核电站，其建成后售电电价是火电价格两倍，如果能参股中广核主导的这个项目，就能分享其长期性较高收益。又如趁初级产品熊市的良机开展反周期海外资源开发投资，无论是拿到资源，还是取得未来资源销售渠道，澳门财政储备投资机构都需要内地大型机构作为合作伙伴。
第五，建立一元化的澳门财政储备投资管理机构。在此投资公司下可以设立多个子基金，但不宜设立多个平级的澳门财政储备投资管理机构，以免分散澳门财政储备资金，降低其市场影响力，并制造内部权力竞争。这个机构建议从金融管理局分立出来，并将澳门投资发展股份有限公司纳入，成为其下属子公司。 |
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