我们经常听说某某企业出现财务危机，也经常听说金融危机如何如何，但较少听到有关财政危机的谈论。其实，在我们生活的这个世界，财政危机几乎每天都在发生。在过去有美国橙县的财政危机：该县财务主管罗伯特·西特罗恩（ Robert Citron）为获得巨额的财政增益，用当地的共享基金（pooled funds）进行投资，不想利率陡然上升，引发一场该县一场雪崩式的财政危机，迫使这位财务主管弃职而去，给该县留下破产的残局。在最近则是闹得沸沸扬扬的加州财政危机：因为共和党人反对加州在下年度开始恢复征收0．25％的额外销售税，加州政府一时无法就下年度财政预算达成协议，令加州教育面临经费被削减的危机。如果大家稍为留心，还会注意到黎巴嫩的财政危机，联合国“没钱的欠着有钱的赖着”导致的经费不足的财政危机，以及世界上普遍的对于“日本(的债务)已经超出其财政承受能力”将爆发严重的财政危机的预期。
关于中国的财政危机，人们同样颇为担心：中国政府对于它所必须承担的公共产品，对于严峻的国有企业与银行体系变革、对于社会安全体系改革及环境资源保护等国家重大问题，有没有健全、充裕的财政收入作为支撑和保障，如果入不敷出，乃至某一天寅卯之粮全部吃完，那么任何政策构想再怎么好，发展前景再怎么好，也只不过是空中楼阁，也是不可能真正解决问题的，在这种情况下，一场危机难免不从天而降。
事出有因：中国财政危机的正方观点
中国将面临严重财政危机的代表性说法以美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院童振源博士的“中国面对严重财政危机”文章为代表。他之所以作出这样的盛世危言，首先是看到了中国财政在过去越来越积重难行的窘境。
在过去20年改革开放过程中，中国的国家财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年14%。这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%。特别是，中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例为16.2%，但到了1996年只有3.2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是发行国债所得。显然，以这么有限的财政资源，中央政府将难以支付包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施、及环境保护在内的极为重要财政支出项目。据世界银行估计，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。布鲁金斯研究院的经济学者拉迪（NicholasLardy）另有一个估计是由国有企业负担的社会福利开销日后必须转移到中央政府的部分高达每年GDP的3.3%，相当于中央政府在1997年的总支出。此外，世界银行还估计，从1995年到2004年中国在基础设施方面至少需要投入6万亿人民币，相当于1995年整年的GDP，也将需要中央政府掏腰包。
除此之外，中国的财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显形财政收支的隐性负债，比如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠帐等等。1999年初，中国国家经贸委副主任陈清泰曾指出，未来三年国有企业改革的代价高达6000至8000亿人民币，这相当于1998年中央政府总支出的两倍。在今年3月份，中国人民银行行长戴相龙便承认，包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良贷款，总共高达35000多亿人民币，相当于2000年GDP的40%。根据前世界银行驻中国首席代表鲍泰利（Pieter Bottelier）的估计，包括官方数据及潜在债务在内的所有政府债务在2000年时早已经超过GDP的100%。如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。
童先生同时还认为，积极的财政政策对于财政危机是雪上加霜。1998年中国政府发行1000亿政府公债，1999年为1100亿人民币，2000年为1500亿人民币（除此之外，国务院在1998年还发行2700亿人民币特别公债，支持四大国有银行贷款给国有企业，并提拨180亿人民币支付国有企业改革与洪水灾后重建），这些年的公债总共为6480亿人民币，几乎相当于1998年中央政府总支出的两倍。这样巨额的负债不仅凸显了中央政府财政上的拮据，势必还将造成日后财政上非常严重的后遗症。
中央财政支出的压力如此巨大，但在增收的问题上却因为地方和中央矛盾，困难重重。例如，财政部提出公路法的修正案，希望将地方政府收取的汽车与公路之杂费，改为全国统一的燃料税，预计可以增加中央政府1000亿人民币的税收。然而，这项修正案在全国人民代表大会常会中被推迟两次投票。最后竟在地方利益的反对下，于1999年初被彻底否决。此外，地方政府还经常慷慨地免除需要与中央政府分享的地方国有企业之税额，却对自己的税收完全保留，使中央税收的额度难以扩张，甚至有下降之虞。
既然中国财政尤其是中央财政开销日益扩大，收入却无法增加，赤字必然迅速扩大，政府无奈只好举债度日。在1980年时，中央政府的预算赤字只不过14亿人民币，相当于GDP的0.3%；到1996年时，财政赤字为655亿人民币，相当于GDP的1%；到了2000年，政府赤字窜升到2598亿人民币，相当于GDP的2.9%。中国在2000年的预算赤字几乎达到国际警戒程度，占GDP的3%。
童先生批评中国的“官方数字严重低估中国财政问题的严重性”，应采用合并政府赤字（consolidated government deficit）作为判断标准，也就是必须包括政府财政赤字及中国人民银行（中央银行）借给金融体系去支付中央政府要求的国营企业之开销。如此，在1986年至1994年期间，中央政府的合并政府赤字将高达GDP的4.9%到5.7%，超过1994年官方赤字1.5%的三倍。根据拉迪的估计，广泛的公共部门非金融赤字在1990年中期前的10年间已经达到GDP的10%。这么高的赤字已经超过国际警戒程度甚多，是不可能持久的。第二，官方的数据常会误导，因为政府将举债所得当作预算收入的一部分。发行的公债应该被视为借贷款项，而非收入。经此调整之后，中国的预算赤字在1998年可能高达4230亿人民币（GDP的5.3%），而不是官方所说的960亿人民币（GDP的1.2%）。第三，中国目前的财政支出很大一部分是靠举债。根据卡内基基金会的学者裴敏欣的分析，中央政府在1997年的开销中，55.2%是举债所得。拉迪则指出，这个数据在1999年已经是70%。
更严重的是，无效率的税收系统与依赖庞大债务支付的政府支出，使得中国在公债的还本付息的能力受到很大质疑。在1995年时，公债的还本与利息支付总额为499亿人民币，相当于新举债务的42.5%；到了1998年，公债的还本与利息支付总额急剧增加为2353亿人民币，相当于新举债务的70%。在1989年时，只有少于3%的政府财政收入用来支付公债的还本与利息，但是到了1998年时，该数字已经高达24%。根据拉迪的估计，政府在1992年支付52亿人民币的政府公债利息，到了1999年时已经高达830亿人民币，在七年之中上升了16倍。因此，中国已经到了无法继续以债养债的地步。而且，一旦债券投资人担心中央政府无法偿还债务，或中国发生政治上的动荡，他们会立刻要求更高的公债利率，这将使政府债务问题更加恶化，进而产生恶性循环的灾难性后果。
查无实据：中国财政危机的反方观点
童先生言之凿凿，有许多发人深省之处。下面我们来介绍一下“中国财政危机论”的反方观点，同样不无道理。
中国社会科学院余永定教授等最近分析了中国的可持续性问题，这一问题的本质在我们看来等同于中国财政危机的问题。相比于童先生对财政危机未加定义或者隐含地认为财政危机是收不抵支危机的观点，余永定教授等更加明确地定义了财政可持续性的含义，提出财政可持续性实际上包含三重含义：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政是可持续的；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府依然可以是可持续的。最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的。
余永定教授认为，就中国当前的财政状况来看，更有意义的是从上述第二重意义上可持续性问题。财政是否可持续的关键就是：在未来政府有没有能力或公众认为在未来政府有没有能力偿还到期的债务。如果随着债务的累积，到未来的某一天，政府既无法利用财政节余偿还债务，又不能通过发行新国债偿还旧国债（即无论债券的名义收益率有多高，也没人愿意购买新国债），政府就只剩下两个选择：使国债货币化（即印钞票）从而引发恶性通货膨胀，或者宣布废除旧的债务从而意味着国家信用的破产――这两者都意味着国民经济的崩溃。或者，尽管实际情况并没有糟糕到政府将没有能力到期债务的地步，但如果公众认为事情已糟糕到了那种地步，人们为此所做出的反应亦有可能使事情实际发展到那种地步，从而导致经济的崩溃。
借用国际上通行的衡量政府偿债能力的最重要指标国债余额对GDP之比。余永定教授等指出，如果随着时间的推移，国债余额对GDP不断提高，那么，总有一天会到达一个临界点，在这一临界点政府将无力偿还债务而导致经济的崩溃。所以，财政危机的实质可以归结为：如果一国政府不能保证国债余额对GDP之比不会超过某一给定的数值，则该国的财政就是不可持续的。不可持续，当然就意味着危机的不可避免。
分析至此，余永定教授等作出了一个重要假设，设作为研究出发点的中国当期债务余额对GDP之比为12％，未来的经济增长率为7％，未来各年财政赤字对GDP之比为2％，则债务余额对GDP之比将随时间的推移而上升，并逐渐接近28％。只要经济增长速度和财政赤字对GDP之比不变，债务余额对GDP之比就不会超过28％。
再进一步 “隐性负债”威胁，这些负债也要由政府来买单，因此有必要一并考虑进财政负担中去。然而，即使按童先生所提到的世界银行的鲍泰利的估计，中国的国债余额对GDP的比重为100％，中国的国债余额对GDP的增长路径并不会发生本质性的变化，随时间的推移，国债余额对GDP的比重仍将下降，并逐渐逼近28％，只是这一时间要更长一些而已。
以上分析表明，从动态的观点看，当前中国的实际债务余额对GDP之比到底有多大并不具有决定意义。真正具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。因此，反方的重要观点就是，只要赤字对于GDP增长的速度不大于GDP增长的速度，那么增长最终将成为主流，而危机将会逐渐消解。就中国目前的情况而言，只要中国政府能够确保财政赤字对GDP之比不超过3％，经济增长速度不低于7％，中国的财政状况就不会恶化到因债务负担而出现危机的地步。保持一定的经济增长速度对于稳定财政、保证财政的可持续性，防范财政危机的爆发具有关键的作用。
反方据此肯定了积极的财政政策对于防范财政危机或者说保持财政的可持续性的意义。他们认为，中国扩张性财政政策几乎涉及到所有的财政政策工具，范围之宽，力度之大为改革开放以来所绝无仅有，这些扩张性的财政政策，为促进经济增长作出了重要贡献，从而亦有利于财政的稳定。
超越正反方：关注财政风险为的是避免财政危机！
我们认为，正方和反方的观点都包含有一定的盲点和片面性。一是正反方主要就财政收支谈财政危机或财政的可持续性，缺乏“财政效率”的分析，而我们认为，财政的投入如果是有效率的，则经济和财政的改善都将指日可待，反之如果财政的投入是缺乏效率甚至无效的，则经济和财政都将日益陷入困境。二是正反方方都主要从总量角度考虑财政危机，缺乏结构角度的探讨，而我们认为，即使从总量上证明了中国财政并不存在危机，也不等于不会发生局部（地方）和结构性的危机。另外，双方对积极的财政政策，无论是批评也罢还是肯定也罢，都缺乏实证分析，而我们认为，这几年的情况已经摆在那里了，为什么不作一个实证分析呢？显然，如果我们能从效率、结构以及实证的角度来探讨中国财政危机的问题，我们不仅能够吸纳正反方思维的成果，还将超越正反方现有的观点，发现更多有意思的东西。
首先，让我们从效率角度来考虑一下中国财政问题。我们为什么需要财政呢？其实，政府就好比是一个独立的实体,一个人或一个单位，它和后者的不同之处仅仅在于：它提供不是私人产品，而是公共品。只要是公共品，便是政府进入的领域；至于私人产品，则完全可以由市场来提供，政府的参与不仅不必要，而且必然是效率低下的。据上所述，我们可以认为，纳税人从政府获得公共品所花费的全部包括“税费捐贿”等所有成本，都构成显性的或隐性的财政收入，而政府的全部支出,如果不是用于公共产品，其实是财政在搞歪门邪道，属不当支出。
中国财政最奇特之处就在于它并非标准的公共财政，而是掺杂了许多非公共产品。比如政府办国有企业，政府办国有银行等等。从广义财政的角度看，国有企业、国有银行都是这个财政的一部分。有一个比方打得很好，在中国，财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光。因此，中国的财政其实是存在很大问题的，根本不能简单地用西方标准财政学的收支概念来判断中国财政危机的问题。在西方，财政危机是财政危机、企业危机是企业危机，金融危机是金融危机，但在中国，财政危机、国有企业的财务危机以及银行的金融危机具有很强的相互传染效应，是一种政府，银行和企业均预算约束极端软化的危机，任何环节出了问题，会很快地传染到其他环节，并导致整体崩溃。
用这样的眼光看，必然要进一步地转向中国经济可持续性的问题，从这一更高的角度来审视财政危机或者说财政可持续性问题。其中的关键，就是要比较耗值型的国有部门与创值型的非国有部门在经济中的消长。如果国有企业的的情况较好，或者非国有部门发展大大超过了国有部门，就可以避免财政和银行被拖垮的情形发生，财政危机就不致于发生。由于过去20多年间非国有部门的迅速成长，国有部门尽管占用了大量的财政资金尤其是预算内投资资金，70％以上的银行信贷资源，但在工业总产值中其贡献率已不足30％，对GDP的贡献率已不到40％，对经济增长的贡献率已不到20％。因此，国有部门问题再严重，它从统计上说只关系到20－30％的经济收入与经济增长。只要占70－80％的非国有经济仍能增长并越来越发展，占有越来越大的比重，中国经济就能够持续成长，只要中国经济仍然能够持续成长，中国的财政风险就不会在现演变成真正的危机。非国有经济支撑改革成本并“赎买”整个旧体制。这也就意味着，经济体制将焕发出无穷的活力，并带动财政走出困境。（时间：2006-4-19 作者：赵晓、高辉清、钟伟、巴曙松）
