土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。我国土地产权制度与土地管理制度和土地管理实践中出现的问题存在着密切的关系，甚至是决定性的原因。从解决土地管理的根本问题出发，就必须从产权问题入手，抛开意识形态的羁绊，研究在现阶段，在工业化和城镇化过程中，采取既能提高效率又能实现公平的土地产权制度，继而解决土地管理过程中存在的种种问题。

一、现行土地制度存在的深层次矛盾与问题

根据《中华人民共和国宪法》，我国实行的是社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地归国家所有即全民所有，农村土地归农村集体经济组织所有。和人口分为城市人和农村人一样，土地也分为城市土地和农村土地，因此，理论上将此称为二元结构。这种二元结构在管理实践中出现了很多令人费解而又在现有制度框架中难以解决的问题。

（一）现行农村土地集体所有制的制度缺陷

农村土地集体所有制起源于20世纪50年代的人民公社制度。人民公社成立后，我国彻底摒弃了延续几千年的土地私有制度，实行劳动群众集体所有制。生产资料归集体所有；集体经济组织的成员共同劳动；劳动成果共同分配是集体经济的三大特征。劳动决定成果的分配，而生产资料不再作为分配的要素，集体成员脱离集体经济组织，不再参与集体活动，其权益相应消失。从集体所有制的特征来看，有点像国际上流行的合作制组织。上世纪80年代人民公社解体之后，除极少数农村如江苏省的华西村、河南省的南街村等仍保留集体经济组织之外，其他绝大多数都分田到户了。人民公社是政社合一的机构，解体后公社一级机构摇身一变成为乡级人民政府，生产犬队改为村民自治组织，生产队改为民小组。生产资料或集体财产分配给集体成员，土地由农户承包经营口很多地方已难以找到集体经济的影子，国或只留下集体经济组织的外壳。对已经不存在的事物或只留下一个外壳的东西仍作为法律主体，尤其是历次宪法修改过程中法律制订者都视而不见，对此只能表示深深的遗憾。但由此引发的种种问题和后果难以想象。

宪法规定农村土地归集体所有，由于已不存在集体经济组织，因此从性质上已转化为集体成员共同所有，即由公有制转化为“共有制”。后者和前者的重大区别在于集体成员只对某项财产共同享有所有权，而不需共同劳动，共同分配。就如居住在一幢高层建筑上的城市居民对电梯等公共设施享有其有权一样。共有权不需要人格化代表，只需要成员多数人的意志表示即可。这种“土地共有制”，在全世界已很少存在，据说，美国印第安部落仍实行这种制度，但已由美国联邦政府替印第安人托管。

农村集体土地既归乡（镇）所有，也归村和村民小组所有，在土地被征用或被征购过程中，对土地补偿费的分割使这三级都成为受益者，而承包土地的农民虽失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的谈判对象，因此没有多少话语权，只能得到些许补偿费。除非一个村庄更多的人失去土地，且利益受到严重损害，才会上访或聚众闹事，多数情况下，理性的选择是被动接受。省县两级政府从经济发展考虑，往往选择“睁一只眼闭一只眼”而不予深究。所带来的直接后果是作为集体土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征购，这和国家所推行的最严格的土地政策大相径庭。因此这项政策的实施效果从长期来看是值得怀疑的。利益受到损害的农民的上访是获取土地占用信息的主要渠道，但政府并不提倡，因此中央政府很难得到土地利用的真实信息，只能被动接受土地被大量占用的事实和结果。

综上所述，土地集体所有的制度已没有存在的价值，继续存在下去，有百害而无一利。我们认为已到对其进行根本性改革的时候。

（二）二元土地制度形成的深层次矛盾

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基础上又形成了二元土地管理制度。这种二元土地制度造成了许多难以解决的问题和矛盾。

1.低补偿高出让，地方政府成为损害农民利益的始作俑者

根据《土地管理法》，国有土地须缴纳土地出让金取得土地使用权后，才能使用土地。而使用集体土地，须办理土地征用手续，并进行补偿，将农用地转为非农用地后，才能使用土地。而乡镇企业和小城镇建设则不需办理土地转用手续。由于有此差别，很多地方政府便打起了农地的主意，假借办开发区和工业园区，把大量农地转化为城市建设用地，通过“低补偿”、“高出让”，积累建设资金，建起了“超豪华”城市，还美其名曰“经营城市”。“弱势”的农民在“强大”的政府面前只能默默承受。不能承受的农民或采取上访或聚众闹事造成社会不稳定。

2.城乡二元土地市场正在形成

农用地转用手续繁琐，而乡镇建设和乡镇企业用地手续就简单得多，在各地政府大力发展民营经济的形势下，很多土地转用甚至不需要办理任何手续。在东部沿海地区，农民在自己的耕地上建起了住宅和工厂，城镇规模也不断扩大，在加速经济发展的同时，对土地的占用也令人触目惊心。在城市郊区，很多建设项目采取和乡村合资的方式即通过土地入股获得建设用地，而不再通过土地转用的形式。随着城市的扩大，在城市内部也将出现二元土地市场。城市土地使用权有法定的年限，而农村宅基地和建设用地却未规定使用年限，所以城里有很多人到农村去建设别墅或休闲场所。

3.城市土地国有化将受到严峻挑战

城市土地由国家所有，一般指现有的被民政部批准确定的600多座城市和一部分县城，很多建制镇使用的多是集体土地。这些建制镇的规模不断扩大，如浙江省温州市下属的龙岗镇、鳌江镇，江苏省的同里镇、周庄镇等，其规模已相当于中小城市，城镇建设用地属于集体性质，要不要办理土地转用手续？使用城市土地的单位和个人，要不要缴纳土地出让金？遍布全国各个城市的城中村问题之所以难以解决，就是因为牵涉到土地“变性”问题。土地不变性，政府难以进行基础设施投资，而要变性，谁来支付土地补偿费？土地变性后，谁来支付土地出让金？城市中集体土地变性，成为一个谁也解不开的结。而打这个结的人就是我们自己，因为土地本无性，是我们给强加上去的。

4.土地粗放利用的问题越来越严重

土地二元制度的不合理性决定了其不可持续性，也注定了其必然改变的结果。很多人尤其是投资者和企业家不仅把土地当作生产资料，也把其当成投资的工具，在兴办实业时，尽可能多地占用土地。农民宅基地的占用也是越大越好，有的一户占用几份宅基地。这是他们最理性的选择。

二、土地私有化思潮辨析

世界上有三种土地所有制度：国有制、私有制和集体所有制。集体所有制有很多弊端，故改革之声不绝于耳。有人主张国有化，另有一些人虽然没有公开自己的观点，但主张私有化的大有人在，甚至存在一种私有化思潮。很多人认为，这个问题很复杂，可以存而不论，但此问题又是土地管理制度的前提，是绕不开躲不过的问题。不理清楚这一问题，土地管理制度便找不到方向和基础。

（一）资本主义国家土地私有化的教训

目前世界多数国家实行的都是土地私有制，中国几千年的封建社会实行的也是私有制（是没有得到法律保障的土地制度）。按照西方经济学理论，私有产权的边界清晰，权益得到国家法律的有效保护，可有效防止外部性所带来的效率损失，故私有制的效率高于公有制。

资本主义国家无一例外实行的是土地私有制度。多数资本主义国家经济比较发达，但不能得出这样的结论：即因为其实行土地私有制，才导致今天如此发达。应该看到实行土地私有制的国家有很多还非常贫穷。因此，也不能认为只要实行了土地私有制，经济就会发达起来。相反，实行土地私有制的国家，在工业化、城市化过程中有许多教训。

上世纪60至80年代，日本的工业化、城市化过程加快，对土地产生了巨大需求。但持有土地的农民不愿意转让手中的土地，政府和工商业者不得不出高价购买，由此提高了政府和企业的投资成本。国家基础设施建设付出了高昂的代价，如在道路建设中，用地费占总投资的比重曾达到90%。农民通过转让土地获得了巨大收益，并用于购买房产和企业的股票，推动了房地产市场和股票市场的上扬，形成了巨大的经济泡沫。在房地产市场和股票市场不断上扬的同时，企业的成本也在节节上升，国际竞争力下降。上世纪80年代后期，日本经济泡沫破裂，许多银行和企业破产倒闭，导致日本经济不景气长达十几年时间。

韩国也实行土地私有制。在工业化和城镇化过程中，土地问题成为一大制约因素。其首要问题是土地的集中。根据韩国土地公概念研究委员会1989年发表的研究报告，前5%的大土地所有者拥有的土地，占全国个人所有土地的 65.2%。韩国土地所有制构成是：私有地为66.1%，国有地为24.3%，法人所有地为4.1%，其他5.5%。土地问题还集中表现在1960年以后持续的周期性土地投机和不断升高的地价上。在地价急速上升的状况下，个人和企业的很多资金都投入到不动产投机中，形成了地价持续上升的恶性循环，从而使韩国的土地问题日益严重。地价上升、土地集中、不动产投机构成恶性循环的三个环节，并使土地问题引发出诸多社会政治问题。第一，土地价格的上涨直接引起住宅价格的上涨，使普通公民的住宅购买力日益减弱。在大城市居民中，无私人住宅或土地而租房的家庭数达到总数的70%。第二，地价上升增加了道路、供电等基础设施建设的用地补偿费，增加了建设成本，阻碍了基础设施建设的进度。在道路建设中，用地费所占比重的平均值由1979年的6% 上升到1987年的35%，甚至达到55.4%以上。第三，土地集中把地价持续上升所带来的利润以大量的非劳动所得的形态集中在大土地所有者手中。非农民的农村土地所有问题成了阻碍农村经济自立发展的最大制约因素。针对土地方面存在的突出问题，上世纪80年代末期，韩国提出了“土地公概念”理论，出台了一系列限制土地所有权的法律，如：《有关宅基地所有上限的法律》、《国土利用管理法》、《城市规划法》、《土地区划整理事业法》等等，对土地私有权进行直接限制和间接限制。

（二）中国实行土地私有化将带来的后果

总结历史的经验，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”是难以做到的。因为兼并者在虎视眈眈，时刻准备将农民的土地收归囊中。建国初期，实行合作制的初衷就是防止土地兼并，防止农民的土地得而复失，事实上，当时已有土地兼并的苗头。

实行土地承包制后，土地转让仍然受到严格限制，尤其是不允许村民以外的人购买土地。如实行土地私有制，自由转让或曰自由买卖当属应有之义。城市中一批完成资本原始积累的人正在到处寻找投资机会，他们不会看不到土地种植虽然价值不高，但一旦改变用途，其增长潜力将是“无限”的。农村的土地将是他们下一轮投资的“富矿”。中国农民虽然有“恋土”情结，但种粮比较效益低，进城打工的吸引力远远大于耕种土地的拉力，一旦投资者给出合适的价格，他们会毫不犹豫地将土地转让出去。为了治疗疾病，子女求学，进城创业等原因也会迫使他们出卖土地。在没有解决社会保障之前，失地农民一旦不能顺利在城市就业，势将沦落为流民，这是我们所不愿意看到的。

毫无疑问，在我国目前的生产力水平下，一旦恢复土地私有和自由买卖势必会造成土地的大量兼并。尽管兼并和集中是土地规模经营的基础，但是，落后的农村生产力状况以及大量廉价农村劳动力的存在，会使劳动力对资本进行大量替代，从而土地集中经营成本可能会高于分散经营的成本。土地兼并的结果不是大农场的出现，而是佃农的出现。土地所有者收取地租，并寄希望于土地价值的自然增值。另一方面，即便能形成一部分土地的适度规模经营，但将有大量的农业劳动力被挤出。从土地上脱离出来的农民，由于自身技能和其他外在

因素的影响，不可能在短期内全部被非农产业吸纳，加之农村社会保障制度的缺失，将会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生，从而引发社会混乱。如此一来，非但不能解决三农问题，反而会使问题进一步恶化。

我国正处在工业化和城镇化的过程中，无论采取何种土地管理方式，占用土地进行工业和城市建设都是不可避免的。如果实行土地私有制，在土地需求不断扩大的情况下，持有土地的农民会和日本的农民一样对土地待价而沽。对土地的投机也会乘势而起，使真正的土地需求者难以购得土地。工业化和城镇化的成本将加倍上升，不仅会延误工业化和城镇化的进程，我国实现现代化的目标也将成为泡影。

三、化土地二元产权制度为一元产权制度

（一）土地国有化是土地产权制度改革的必然

从最新颁布的《中华人民共和国土地承包法》来看，农村集体的权利已剥夺殆尽。农村集体除按照《土地承包法》将土地如数承包给集体组织成员以外，看不到集体所有权的任何权能。法律本身也出现了矛盾。城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。但城市和农村并没有天然的界限，尤其是城市郊区的农村很多已经变为城市。随着城市化速度的加快，今天的农村在不久的将来可能变为城市。乡镇企业的兴起，农民们在集体的土地上建起了工厂和公寓，就地实现了城市化。全国有19000多个建制镇，已经或正在成为城市或城市的一部分，但他们用于城镇建设的土地基本上都属于集体土地，如果不转化为国有土地，将明显违反宪法。如果转化为国有土地，由谁来支付这笔数额巨大的“变性”资金？不仅如此，“城中村”的集体土地如何“变性”为国有土地？现实一再使神圣的法律陷入困境。在浙江温州等地，广东南海、顺德、东莞等地，凡是私营企业发达的地方，集体出租土地现象就较为普遍。因此，土地制度并轨势在必行。土地制度并轨的方向理所当然是国有化而不是集体化，更不是私有化。因此，我们建议：改革土地二元所有制度为一元所有制度，即废除土地集体所有制，代之以土地国有制。在此基础上，根据土地用途，确定土地使用权等不同土地权能，在合适的时机修改宪法，并相应修改有关法律。

（二）土地使用权长期化

土地使用权是土地产权的一种权能。产权是在既定的生产关系内部，由所有制实现形式所决定并反映生产关系，以财产所有权为基础形成的，反映不同经济主体对一定财产的不同方面、不同内容的权利及相应义务的法律形式。使用权是所有权派生的，是受到所有权制约的一种权利。但使用权也是一种物权，是受到保护的民事权利。

当国家掌握了土地所有权以后，就可以通过法律或授权政府将土地使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承。既不受村委会的非法干预，也不受县乡政府的非法干预。农民的土地使用权就可以得到有效保护，同时，农业用地尤其是基本农田才能够有效保护。当农民需要改变土地用途时，必须得到政府的许可，当农民进行土地转让而又不符合国家对农地转让的条件时，村委会和乡县政府就可以依法进行干预。无论是公共利益或是一般城市建设用地，都应按照土地使用权交易市场的价格标准对农民进行补偿，村委会或乡县政府无权对农民转让土地的资金进行分割，但对因转让土地而失去土地的农民应强制缴纳各种社会保障资金，将其纳入城市社会保障体系。

在集体土地统一并轨为国有土地时，并将土地使用权授予农民时，国家不需支付也不应向农民收取任何费用；以往的土地收益，仍然谁使用、谁出租，为谁所有。国家在道路交通设施、水利等建设、城市规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地要根据土地使用权交易市场价格给予补偿。

取得耕地使用权的农户如举家迁往城市和城镇（户口已迁入城市或在城市有住房、有固定工作，已建立社会保障基金账户者）可允许土地使用权转让，也可不转让土地使用权，但不得将土地撂荒（土地一年以上元人耕种）。国家对撂荒土地将无偿收回并对其拍卖。

举家去城市务工或家中无劳动力的农户，可允许将土地出租，租赁期限和租金由租赁双方确定；出租方若需自行耕种，承租方应予同意。

土地使用权应允许继承。全家俱已亡故的农户可由指定继承人继承，没有指定的可由法定继承人继承。继承人不愿继承的可由国家收回并拍卖。

家庭分裂允许通过协商对土地使用权进行分割，土地管理部门应重新核发土地使用权证书。夫妇离婚如一方放弃耕种可将土地使用权折价。如双方难以达成协议，可诉诸法律。

土地使用权可设定抵押，但以不影响抵押者基本生活为前提。

宅基地和耕地一样由土地管理部门核发使用权证书，享有和耕地同样的权利，但有遵守城市规划、城镇规划和新农村规划的义务。

（三）土地产权制度并轨的重大意义

土地产权制度并轨，即农村土地国有化，赋予农户土地使用权，同时也取消城市土地使用权的期限，对正在处于工业化和城镇化过程中的我国来说，具有革命性的意义。

l.土地国有化是我国实行社会主义制度的重要特征，是实现“耕者有其田”的基础和条件

历朝历代的统治者都以“均田”作为施政纲领，但都有始无终，因其不代表广大农民的利益，且没有抑制土地兼并的手段。中国共产党代表最大多数人民的利益，实现共同富裕是经济发展的目标，不允许损害农民利益的现象发生。国家掌握了土地所有权，就能从根本上抑制对土地的兼并和垄断，制约个人或利益集团利用土地牟取暴利的情况发生。国家通过所有权可对土地利用、土地市场、土地收益进行掌控，使之成为促进经济社会发展的载体和手段。

2.土地使用权长期化可为建立完善的社会主义市场经济体制奠定基础

土地具有天然性和不可转移性，因此，它不是一般的商品。但土地具有排他性和有用性，因此，又具有商品的特性。为了有效地利用土地，使其优化合理地配置，按照市场原则，通过市场交易决定土地利用，较之于通过行政手段进行配置，实践证明是更为正确的选择。赋予利用者长期使用权，便使根据价值规律进行流转成为可能，有利于提高土地的利用效率，使单位土地有更大的产出。由于通过土地使用权对利用者的权益给予法律上的有效保护，可以鼓励利用者增加对土地的投入，从而改善土地的质量和环境。

中国在计划经济时期，土地通过行政手段配置。一旦项目获得批准，就可以通过无偿划拨方式取得土地。一方面，虽具有降低投资成本继而降低产品成本的作用，但土地价值却没有在产品价值中得到体现。另一方面，由于土地无偿取得，土地占用最大化便成为理性的选择，土地的粗放利用便不可避免。土地不可思转让或只允许无偿转让，使大量土地占而不用，造成极大浪费，城市土地国有制演变成单位所有制。改革开放后，虽允许土地使用权有偿转让，但由于法律设定了最长70年的期限，致使土地的未来收益与成本的不确定性增加，不同程度地抑制了土地的流转和使用权价格的形成。实行土地使用权永久化，可消除未来土地成本的不确定性，土地市场就能够很快形成，其使用权价格将趋向合理化。

3. 赋予农户长期土地使用权将对农民利益起到 根本保护作用

农户取得长期土地使用权不仅使用地农民的用地权受到法律的保护，使农民吃了一颗定心丸，也使土地使用权成为农户既可以使用卫转让，又可以继承和抵押的资产，并可有效地制约地方政府和村级组织及村干部滥用权力。土地管理部门和地方政府只能依法对土地利用行使监督的权力，而不再有配置的权力。地方政府及村级组织再无资格参与对土地收益的分割，土地被征用后的补偿也将全额归农民所有。

注释：

①现行集体所有制实质上是共有制。土地共有制的含义是：土地为本区域全体居民所共有，每个居民都有他那一部分所有权，并且每个居民都可以使用它，外来的人没有享受这个共有地的权利。如果没有得到大家的同意，就不能够把它用来换取别的东西。私有财产意味着私人控制着一种经济财货的专有权利。公有财产意味着一个政治单位（市、洲或国家）控制着一种经济财货的专有权利。共有财产意味着某种集体控制着一种经济财货的专有权利。（伊利莫尔豪斯：《土地经济学原理》，1982年