三、区域协调发展的实质，是把握“两个大局”，促进共同发展
（十一）地区经济发展不平衡是大国经济发展的普遍规律。发达国家在发展过程中都有过地区发展不平衡的问题，许多国家现在地区发展也不平衡。中国自古以来发展不平衡，发展的重心是不固定的。古代的地区差距，在很大程度上是由自然条件和区位差异决定的，往往同战争和民族迁徙有关。现在我们面临的，是工业化和现代化进程中的发展差距问题。自19世纪60年代中国工业化启动以来，地区差距总体上呈扩大之势。19世纪末，上海、广州和武汉的工厂占全国工厂总数的64％。抗战前上海、青岛、天津的纱锭占全国纱锭总数的90％左右。新中国成立初期，全国70％以上的工业和交通运输设施集中在占全国面积不到12％的东部沿海地带。1952－1978年，区域政策几经变化，东、中、西部在全国经济总量中所占的比重变化不大。改革开放以来，纵向比较，各个地区都有很大发展；横向比较，地区差距明显拉大。如果以西部地区包括广西、内蒙古计算：
——经济总量：1980－2003年，东部地区在全国经济总量中的比重从50％增加到59％，上升9个百分点，中西部地区所占比重相应下降。这种趋势90年代以来明显加剧。
——人均GDP：1980年东部地区比全国平均数高34％，2002年高53％；同期，中部地区从相当于全国平均水平的88％下降到75％，西部地区从70％下降到59％。
——人均GDP相对差距：1980－2002年，西部和东部由1：1.92扩大为1：2.59，中部和东部由1：1.53扩大为1：2.03；西部和中部由1：1.25扩大为1：1.27.
这既有自然地理条件、原有经济基础、历史文化传统和市场潜力等方面的客观原因，也有经济体制、政策选择和发展战略等方面的主观原因。
（十二）中国的区域发展战略有两个大局。鼓励沿海地区先发展起来并继续发挥优势，这是一个大局。东部沿海地区率先发展，各省、区内部也都有一部分市、县率先发展起来，带动了全国的发展，也是当前和今后相当长时期全国经济增长的重要支撑，这个战略方向要坚持。支持和帮助内地发展，实现地区协调发展和共同富裕，也是一个大局。现在提出区域协调发展，就是突出地提出和解决这个问题。把握“两个大局”是中国现代化战略的重要组成部分。
国家为支持和帮助落后地区发展采取了许多政策措施，包括：实施“八七扶贫攻坚计划”（1994－2000年）；中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）；西部大开发战略；振兴东北等老工业基地战略；加大对中西部地区的投资和财政转移支付力度；等等。国家重点扶持的592个贫困县，80％以上在中西部地区。西部大开发已经取得明显进展，西部地区和全国平均增长速度的差距由1999年的1.6个百分点缩小到2002年的0.6个百分点，基础设施建设迈出实质性步伐。东北等老工业基地的振兴已经起步，有可能形成新的增长极。实现区域协调发展，要加大支持和帮助落后地区发展的政策力度。
（十三）影响今后一段时期地区差距变动趋势的，是两种起相反作用的因素：
一方面，抑制差距进一步扩大的因素正在形成，包括：国家对地区差距扩大问题更加关注，对经济落后地区给予更大的支持，在经济体制、社会经济政策和发展战略方面创造有利于中西部地区发展的环境；中西部具有后发优势，可以借鉴先发展地区的经验，实现跨越式发展；东部地区进一步发展需要加强和中西部地区的衔接和融合，可能给中西部地区带来新的发展机遇；沿海地区生产要素成本的提高有利于某些产业向内地转移；等等。
另一方面，是导致地区差距扩大的因素，例如自然地理条件、经济发展基础、市场发育程度的差异将继续存在，有些因素的影响有可能进一步强化。同时，还要注意到，支持西部快速增长的某些因素，例如利用国债资金进行基础设施建设和退耕还林生态建设，由于国债发行减少而产生不确定性；西部地区产业发展相对滞后于基础设施建设，可能影响下一步的发展；等等。
综合分析90年代以来的发展轨迹和上述两种起相反作用的因素，可以做出两点判断：
第一，东、中、西部地区差距近期总体上是继续扩大的趋势，但东、中、西三大地带内部各省、区、市之间的差距有缩小的趋势。这说明，三大地带内部那些区位条件和资源禀赋类似的地区，发展速度趋于接近。不排除部分地区因迅速增长而后来居上。
第二，随着国家经济实力增强，有可能用更大力量支持落后地区发展，在抑制地区差距扩大趋势方面存在着政策选择空间。现在突出地提出区域协调发展的问题，就是要加大对落后地区扶持的力度，促进共同发展。
（十四）地区差距不仅表现在东部和中西部之间，不仅表现在省、自治区之间，也表现在省、自治区内部。研究统计资料可以得出两点判断：
第一，省、自治区内部不同市、县之间存在比较大的差距，这种差距甚至大于东部和中西部之间，以及省、自治区之间总体上的差距；
第二，经济发达地区的省内市、县之间的差距，一般大于经济落后地区市、县之间的差距。
省、自治区内部不同市、县之间的差距，可以看做全国地区发展差距的缩影。这也是中国经济发展不平衡的表现，是地方政府在经济和社会发展指导上需要关注的问题。
（十五）衡量地区发展差距的指标是值得研究的问题。现在通常用的指标，是人均GDP.GDP是世界通用的综合经济指标，优点是能够反映经济活动总规模，而且简便易行；缺点是难以反映经济增长的质量，以及公众享有的实际福利水平，所以不能单纯追求GDP.就人均GDP而言，由于忽视流动人口而造成比较大的统计误差：经济发达地区因为未计入大量外来人口，人均GDP被高估；相反，经济比较落后的地区，由于未剔除外流人口，人均GDP被低估。考虑到人口流动因素，地区差距比现在统计所反映的数字要小；或者说，实际差距被夸大了。同样道理，如果考虑到大量流动人口，城乡差距也比现在统计所反映的数字小。国家统计机关正在改进统计方法。关注流动人口主要不是人均GDP的计算问题，更重要的是根据实际人口进行城市建设规划和提供政府公共服务。
反映地区发展差距的，还有居民消费水平，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入，以及人类发展指数。不同指标考察结果是不完全一致的，例如，城乡居民人均收入和消费水平，以及人类发展指数的差距，要小于人均GDP的差距。这主要是因为国家实行支持落后地区发展的战略，例如在教育和社会事业方面的投资，以及财政转移支付。逐步使居住在不同地区的人享有大体相当的公共服务，是国家改革和发展追求的目标。
有相对差距和绝对差距之分。相对差距对于考察地区差距发展趋势具有更重要的意义。一定量的绝对差距，其社会经济意义会随着收入基数的扩大而相应下降。
不同省、区、市经济总量具有不可比性，因为人口数量悬殊。
（十六）积极发展跨区域经济交流与合作，对促进地区协调发展有重要作用。社会主义市场经济体制初步建立提供了体制条件，基础设施建设提供了沟通区际联系的通道，多种形式的区域经济交流与合作将在更大范围内展开。综合一些研究机构的报告，未来有可能形成珠江经济带、长江经济带、西陇海－兰新经济带、京津冀－呼包银经济带、大东北经济区和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区，以及其他范围不同的经济区。以重庆－成都、武汉、郑州为中心的城市群有可能发展成为大城市圈。这样划分不一定准确，而且经济区域本来就不像行政区划那样界限分明，往往有重叠和交叉，但经济区和城市群的形成，经济区和城市群之间将会有越来越广泛的交流与合作，是很明显的发展趋势。需要编制跨越行政区划界限的区域发展规划。要重视大的企业集团通过市场扩张和资产重组，推动地区间资源重新配置和分工协作的作用。
形成全国统一市场是完善社会主义市场经济体制的重要目标，也是发展趋势。谋划地区经济发展要立足于全国统一市场，而且要面向世界市场。总的说，妨碍全国统一市场形成和发展的地方保护主义在不断减弱，但仍然在相当程度上存在，受保护的主要是某些高税收和高利润产品，以及个别农产品。
（十七）地区差距的实质是工业化进程快慢和城乡差距的问题。西部地区农业劳动力占其总就业的61％，比全国平均水平高11个百分点；西部地区城乡居民收入差距高于全国平均水平，说明工业化和城市化水平低。一般说来，区域内部城乡之间的差距，大于不同地区城市之间的差距。不同地区乡与乡之间差距的扩大，是地区差距扩大的重要组成部分，这是因为发达地区的农村，工业化和城市化进展快，受城市经济的辐射力强。既然如此，地区差距的问题，归根到底要在工业化、城市化、市场化过程中逐步解决。
老工业基地问题的性质不同，那里的困难主要是资源枯竭、历史包袱、体制转轨和结构调整。老工业基地有比较高的城市化水平，基础设施好，教育程度和科技水平高，处在比较高的发展阶段，潜力是很大的。
四、既是紧迫问题，又是长期问题
（十八）协调发展的实质，就是要协调好改革和发展进程中各方面的利益关系。现在突出地提出城乡协调发展和区域协调发展，就是要解决发展进程中实际存在的城乡关系不够协调和区域关系不够协调的问题。城乡关系和地区关系是现阶段我国社会经济发展中最重要的关系，处理得好，中国人口的绝大多数就安定了。这是社会经济持续健康发展的必要条件，也是国家长治久安的最深厚的基础。
（十九）完善社会主义市场经济体制，要求更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力。政府职能转变的方向，一方面是纠正“越位”现象，把应该通过市场解决的问题放给市场；一方面是“到位”，健全经济调节和市场监管，加强社会管理和公共服务，把精力进一步转到全局性、战略性事务的谋划上来。通过体制创新和完善政策促进“三农”问题的解决，支持中西部地区加快发展，振兴东北等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化——这都是政府应尽的职责。中央政府和地方政府在协调城乡发展和区域发展中的权限和责任，也需要进一步明确。
（二十）全面、协调、可持续的发展观是一种先进的发展观念。理想的实现是一个过程，每个时期实现的程度，受到社会发展阶段和经济发展水平的制约，相关的制度和政策设计不能脱离社会主义初级阶段和全面建设小康社会时期的基本国情。既要有紧迫感，又要看到艰巨性和复杂性。拿城乡差距来说，几个经济发达国家20世纪60年代的情况是：以工业就业者收入为100，农业就业者收入法国为36，西德为44，美国为56，差距都很明显，而这些国家当时已经是现代化了。美国农业有得天独厚的资源禀赋和生产条件，20世纪30年代农民收入为非农业人口的40％，50年代为50％，80年代80％，靠大量优惠和补贴现在才基本持平。我国农业生产条件总体不好，非农业人口占少数，经济效益又差，现在还不可能用很大力量反哺农业，城乡差距会在比较长的时期内存在，特别是绝对差距。
地区差距也是这样。但是，现在就要强调城乡协调发展和区域协调发展，努力抑制差距扩大的趋势，减弱差距扩大的强度，积极为逐步缩小差距创造条件。这需要对发展战略和政策作适当的调整。从差距扩大到开始缩小的“拐点”，在何时，现在还不能做出具体判断。至少，2020年全面建设小康社会的目标，应当有这样的要求。
