经济学家巴曙松建议建立城市基础设施建设市场化融资体系

　　北京新八里桥工地，工人们正在筑桥。为迎奥运，北京掀起城市基础设施建设高潮。资金来源于何处，采用什么样的模式融资，以满足民众的出行及其他公用事业需要，成为人们十分关心的一个话题。

　　■对话动机

　　今年8月，首都高速公路发展有限公司党组书记、董事长毕玉玺被捕。毕玉玺案件的一个背景是今年年初五环路停止收费。首发公司企业模式是由政府支持公司借款修路，通过收费还贷来建设城市基础设施，目前这种模式在全国流行。正如此前报道所揭示的，五环路停止收费和毕玉玺被捕，使这种模式的固有缺陷暴露无遗。

　　9月15日，适逢2004年中国城市论坛北京峰会召开，学者巴曙松到会作了题为《构建多元化的城市基础设施融资框架》的报告。会后记者与巴曙松进行了对话。

　　首都交通堵塞缘于原始投资体制

　　新京报：目前北京的基础设施建设包括路桥建设发展很快，但仍不尽如人意，最明显的表现莫过于出门堵车。路桥建设速度不能满足交通需要，原因何在？

　　巴曙松(以下简称巴)：北京基础设施现状及建设速度与交通需求之间存在极大差距。从建设方面说，主要原因在于投资不足，投资来源单一，是一个原始的、低效率的、计划色彩浓厚的融资体系，主要依靠政府，缺乏有效的金融支持，没有形成一个市场化的、民营主导的融资框架。比如地铁一号线、二号线，就是由中央财政投资的。仅靠中央财政，财力有限，基础建设发展的速度就很慢。如果延续中央全额拨款的方式，再过10年，地铁线也只能有限加长，难以满足快速增长的交通需求。

　　新京报：我国财政对基础设施建设的投入比率是高还是低？有无可能通过继续加大财政投入的方式来加快基础设施建设？

　　巴：基础设施建设投入占我国财政收入的比重呈现不断提高的趋势，从上世纪80年代的4%左右，提高到当前的13%左右。这些资金有一部分是预算内的，也有不少预算外的，包括国债、配套银行贷款以及国内银行贷款。到今年，中央和地方投资累计达1.2万亿元，而民间的、市场化的投资如信托、特许经营比重很小。

　　新京报：北京五环路、六环路等项目，不是由北京市财政直接投资，而是通过首都高速公路发展公司向银行贷款来完成的。这能不能算是市场化的融资？

　　巴：首都高速公路发展公司这类企业是由政府支持的，他们的权益资金可能是通过卖地、收费或者国有股权转让获得的。它们也向银行贷款，这与政府的支持有直接关系。贷款的隐含担保人实际上是政府，只不过回避了预算法对于地方政府举债的限制，反映出地方政府确实有举债的客观要求。如果这类政府性质的公司无法偿还债务，债务最终会落到政府头上。从不少城市的实践看，一些政府背景的企业投资效率低下，让政府背上了沉重的包袱，也给银行造成风险。

　　政府通过公司贷款打法律擦边球

　　新京报：北京五环路建成后的收益和首发公司的预期有很大差距，最终导致五环路停止收费，100多亿的贷款实际上甩给了政府。这可以作为你说的投资效率低下的一个典型例子。相比其他贷款项目，为什么基础设施贷款给银行带来的风险特别突出呢？

　　巴：这是基础设施建设的特性造成的。基础设施建设和经营的长期性导致了收益的长期性，它的还款期限长达十几年到20年，而商业银行的贷款期限一般不超过10年，两者是错位的，因此靠银行贷款为主力投资基础设施建设并不合适。但地方商业银行被政府控制，相当集中地为基础设施建设融资。除了收益周期的错位外，集中的项目贷款对银行来说也是一种高风险，银行发放贷款的原则应该是尽可能分散，不把鸡蛋装在一个篮子里。基础建设需要的资金额很大，贷款数目就很大，这同样加大了银行的风险。

　　新京报：对贷款监督不力是否也是银行风险的一个来源？

　　巴：政府是不能负债的，但是通过与其有关联的公司举债，政府就打了法律的擦边球。实际上，更合理的办法是让地方政府利用自己的信用发行市政债券，这样市场化程度更高。由于有债权人、中介机构等监督，资金使用会更透明。

　　新京报：近年来出现了一系列交通厅局长落马案，包括最近的北京市交通局前副局长、首发公司前董事长毕玉玺案。这类案件是否和相关企业体制以及基础设施建设的融资机制有关？在“首发模式”下，这些企业的钱来得太容易，花得也太轻松。五环路停止收费后就有人说：“不要紧，有国家呢”

　　巴：当然有关。这些企业有着国有工商企业的一切问题，同时由于其扮演角色的重要性，它们的问题也就更复杂，比如缺乏监督，没有降低成本和保证质量的动力等。实质问题就在于政府作为市场的裁判自己又进了市场。

　　政府应该充当裁判而不是运动员

　　新京报：有一个问题，一方面，我国财政投入基础设施建设的比重已经相当高，另一方面，国家投资的使用效率不高，有相当部分的资金被贪污、浪费或因决策失误被损耗掉。然而单纯地讲降低国家投资比例，百姓会有意见，认为国家把投资责任转嫁给了市场，实际上是转嫁给了百姓。人们对过路过桥费太高普遍有意见。

　　巴：这个问题提得好。然而，仅靠政府税收投资，速度太慢；如果要加快速度，还得向民众征税。希腊的奥运设施建设主要靠政府，希腊民众从此就背上了沉重的税负。希望北京的奥运场馆建设能避免这种情况。

　　同时，国家投资的效率不如民间投资，贪污、浪费、决策失误造成的损耗实际上都加重了民众负担建立市场化融资体系，让民企获得特许经营权，政府可以从中增加税收，用于公共事业包括基础设施建设。这比政府直接经营基础设施的效果肯定要好，最终不是加重而是减轻了民众的负担

　　新京报：基础设施、市政事业具有公用性，让市场主体、民营企业投资和经营后，由于企业以追求利益最大化为目的，必然发生作为消费者的民众和经营企业之间的博弈，政府此时应该承担什么角色呢？

　　巴：目前对垄断行业以及基础设施的经营已经有比较成熟的定价、规范机制，比如听证制度、利润绩效考核、定价机制等等，政府在其中正好发挥它本来应该发挥的作用———充当裁判而不是运动员，维护好的环境，培育好的市场。这是政府角色应有的回归。

　　新京报：你是主张政府能退就退的，那么你认为政府退到哪一步合适？底线在哪里？

　　巴：政府大规模退出公用事业，在某些方面并不合适，比如教育，还有一些社会效益巨大但是明显会亏损的行业。在基础设施建设上，政府也不是完全退出。有一些项目很难产生利润甚至亏损，但是社会确实需要，这些项目就应当由政府经营，因为它对市场投资者没有吸引力。

　　新京报：这样的项目有哪些？

　　巴：包括公益性、低收费项目，以及一些一般性收费项目。经济学上常举的一个例子是灯塔，再如地铁。但也没有一个绝对的标准。有时一个项目在市场不成熟时是无利可图的，但市场成熟后却是有利润的。政府应该培育市场，在市场成熟时退出。

　　另外也有一个怎么操作的问题，比如北京地铁，也许在目前阶段、目前的操作方式下难有利润，但地铁建设带来周边土地升值，这部分利润应该部分用到地铁建设上，香港就采用这样的做法。

　　新京报：凡是有利可图的项目就让给市场，也许有人会认为这样做对民众利益照顾不够。实际上就有人提出基础设施项目更应该由政府投资，因为政府有建设公用事业的责任。

　　巴：这并不矛盾。一方面政府应该投资一些没有利润的公益性事业；另一方面，对于一些能产生经济效益的基础设施建设，也可以由政府投资，有偿出让给企业经营，上海就是这样一个典型。这要看当地的条件怎么样，有没有实力雄厚的企业接盘；还要看政府的控制力和资源动员能力。政府的主要任务还是提供清晰的城市规划，提供政策支持和服务，创造一个守信用的基础设施建设环境。长期建设最忌朝令夕改，这是最大的风险之一。

　　吸引社保基金投资基础设施建设

　　新京报：目前我国的基础建设融资体系包括哪些资金来源？

　　巴：这个体系主要由国家财政、银行贷款支撑，也有一些政府背景的公司上市募集资金和长期企业债券，还有一小部分民营资本和信托资金。民营资本进入基础设施建设往往面临不公平竞争。政府越位和缺位、不讲信用的事情大量存在。

　　新京报：河南一个地方招商引资建了一个广场，给予投资者特许经营权，建成后政府却又取消了投资者的经营权。

　　巴：这样的例子很多。著名的如福建泉州，民营企业欲修建一座大桥，因为当地政府在路桥收费上原有很高的收益，就在立项审批、规划修改等问题上给民企穿小鞋，结果审批长达8个月，发了55份批文。让一个民营企业和有政府背景的企业竞争，它肯定面临不利局面。这和长期以来在基础设施建设上的垄断意识和眼下市场的不成熟有关。

　　宁波有一条出港高速路，是政府和民企共同投资的，通车后政府为培养港口人气，要降低集装箱车辆通行费，民企不答应，政府通过测算，最终调低了通行费，但同时向企业支付违约金。这是一个政府讲信用、守规则的好例子。

　　新京报：一个市场化的、多元的融资体制，应该吸纳哪些投资主体？

　　巴：一方面要通过出让特许经营权吸引民营资本，就是说由民营企业出资修建，国家拥有基础设施所有权，企业拥有一定时限的经营权；另外一方面就是吸引长期收益的资金投入，比如眼下积累得越来越庞大的养老金和人寿保险金；此外，还有一些基金可以投入。

　　新京报：养老保险、人寿保险这些资金比商业银行贷款更适合投资基础建设吗？

　　巴：它们由于本身的收益和给付周期的长期性，同时要求收益的稳定性，自然适合投资收益长期而又稳定的基础设施项目。这比它们目前的投资方向好得多。由于缺乏有力的引导机制，现在这些庞大的资金被迫购买国债或在股票市场寻求收益，这些收益的短期性对它们并不适合，同时股票市场的短期收益也包含着高风险。

　　新京报：在中国，各类基金的市场状况不太好，人们认为它们热衷于投机。前不久，你曾因为基金“正名”与他人发生争论。投机性基金能够被吸引来投资收益缓慢而稳定的基础设施建设吗？

　　巴：基金只是一种资产管理方式，同时也是一个化短期资金为长期资金的重要金融形式。在基础设施的建设上，产业基金值得尝试。只要把市场培育好了，能保证它们的收益，基金是可以被吸引来投资基础设施建设的。（时间：2004-9-17  来源：新京报）