改革开放之后出现过三次圈地热，每一次都是靠强力的行政手段才得以压制下去（标志性的文件有1986年党中央、国务院“关于制止乱占耕地的通知”、1997年党中央、国务院“关于切实保护耕地的通知”、2004年国务院“关于深化改革严格土地管理的决定”）。这说明，圈地热的产生有其制度性的诱因，必须从解决制度性问题入手才能求得根治。

一、        圈地热的制度性诱因

1、  征地制度：为城市政府以地生财创造了机会

在现行征地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。根据现行法律规定，集体非农建设用地不能出租、转让、抵押，集体土地只有变性为国家所有才能进入二级市场。城市政府从农村集体手中以低廉的代价征用土地，然后在二级市场上不论以何种方式出让，一般都能得到征地成本的几倍乃至几十倍的收益。根据有关专家的研究，2001年，各级政府从土地一级市场获得的土地收入为1318亿元，占政府财政预算外收入的38%。另外，一些地方之所以能够“政府一毛不拔，各项事业兴旺发达”，其实只不过是政府的土地收益是以道路等实物形式所体现。如此巨大的收益是圈地热最重要的诱因。

2、财税体制：对城市政府以地生财有逼迫作用

还应当看到的是，地方政府事权与财力严重不匹配的现状，客观上起到了逼迫城市政府以地生财的作用。1994年分税制改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1993年时这个比重为22%，2002年上升为54.9%。但是，这次分税制改革由于种种因素的制约，并没有解决事权与财力不相匹配这个我国财政体制多年来一直存在的缺陷。而且在财力大量向上集中之后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，使得地方政府的财力与事权及支出范围极不相称。同时，快速的城市化发展更加加大了对城市地区基础设施投入的需求。要干的事多而来自税收渠道的收入来源少，必然迫使地方政府千方百计地寻求一切可能的财源。在这种情况下，有地可卖的城市政府自然不会放过以地生财的机会。而那些没有卖地机会的县乡政府则相当普遍地陷入了财政困境，2001年地方一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35.6%。这从另一个侧面说明了这种逼迫机制的存在。

3、土地出让金收取和使用上的吃子孙饭机制

   在现行土地制度之下，土地出让金的收取形式采用的是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，这笔钱进入当年政府的预算外收入，完全归在任政府支配。也就是说，当前的政府把土地的未来收益也收入了囊中，是一种吃子孙饭的机制。有人指出，在卖地的收益和成本分配上，在任地方官员获得的基本上都是收益，接任的地方官员几乎承担的都是成本。这种机制进一步强化了对地方政府圈地卖地的诱导。

二、相应的制度改革建议

   在以上提到的三方面的制度性问题之中，财税体制方面的问题影响更为广泛，有待于在下一轮财税体制改革之中统筹加以解决。在这里，我们仅就直接与土地相关的征地制度和土地出让金制度提出改革的思路和建议。

1、改革征地制度

   现行征地制度的主要弊端，在于不能在国家、集体和农民之间公平有效地分配工业化、城市化带来的巨大收益，农民的土地集体所有权以及相应的收益权不能得到有效的保护。是农民利益的损失，造就了城市政府圈地卖地的巨大收益。因此，有必要对现行征地制度进行彻底的改革，保护农民对土地的所有权，保证农民成为工业化和城市化的受益者。首先，应当严格界定公益性和经营性建设用地。在此基础上，对于经营性建设用地的土地取得，政府在保证土地利用规划的权威的前提下，只起中介、见证和监督的作用，给出让土地的农民集体以谈判权。对于公益性用地，由政府出面征购，但价格应参考市场评估价确定。其次，应尽快建立和完善土地基准价格评估体系，以评估价格作为土地市场交易和政府征购价格的参照物。另外，已经有一些地方进行了突破现有制度藩篱的探索，通过土地股份制、在土地非农开发项目中为农民留出一定份额等形式让农民分享土地非农化的级差收益，这也是一条值得认真加以探讨和借鉴的思路。

   2、改革土地出让金的收取和使用办法

   为了去除土地出让金的收取和使用上的吃子孙饭机制，有两种改革思路可以选择：一种是让土地出让金恢复其地租的经济学本质，土地使用权的购买者在土地的使用期限内按年度分期支付。还有一种是借鉴香港和澳门在回归过渡期的做法，建立土地基金，虽然仍一次性收取土地出让金，但这笔钱必须进入土地基金分年使用。两种做法孰优孰劣，值得做进一步的深入研究。

   总之，要遏制“圈地热”，仅靠加强管理只能是扬汤止沸，只有在制度上加以变革才能釜底抽薪。

“中国物业税改革研究”课题组

课题负责人：谢伏瞻

执笔：林家彬