《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出，要建设资源节约型、环境友好型社会。这是紧密结合我国国情、借鉴国际先进的发展理念，按照落实科学发展观、构建和谐社会和全面转变经济增长方式的要求所作出的一项重大决策。在这项重大决策的实施过程中，如何正确处理中央与地方关系问题，是一个具有全局意义的关键性问题，值得认真加以探讨。

一、建设资源节约型、环境友好型社会过程中中央与地方关系方面存在的突出问题及其原因分析

从近年来的情况来看，在建设资源节约型、环境友好型社会过程中所遇到的阻力和问题中，可以从中央地方关系方面找到根源的主要有以下几个方面。

一是偏重于经济发展的政绩考核体系导致了惟GDP论英雄的地方政府行为取向。在现行的干部任用选拔机制之下，上级政府对下级政府的政绩考核对于下级政府的行为取向具有决定性的导向作用。在节约资源和环境保护等方面的指标未被纳入政绩考核体系的时候，对于地方政府而言千方百计加快经济发展速度以有效地获取政绩，就成为一种当然的选择。

二是事权与财力的失衡迫使地方政府千方百计扩大自身财政收入。我国目前各级政府间事权、财权不明晰，存在着中央与地方事权错位、省级以下各级地方政府之间事权错位、事权层层下移、财力层层集中等方面的问题。在垂直体制下，上级政府的法定事权往往成为下级政府的当然事权，现实中上级通过考核、“一票否决”等手段将本级责任分解成了下级的责任，出现所谓“上级请客，下级买单”的状况。一些含糊不清的支出多数都被分配给下级政府。实际运行的结果，是各级政府的事权与财力不相匹配，省以下地方政府，特别是县乡两级政府支出责任较重而财力不足。地方财政赤字增多、负债面大。在这种状况下，地方政府必然的选择就是“八仙过海，各显神通”，用一切可能的办法来增大自有财力，大量矿产资源的掠夺性开发和圈地卖地现象就是在这种背景下产生的。

三是资源的所有权主体虚位，造成资源开发和利用中的“公地悲剧”。虽然我国宪法及其它相关规定了矿产资源和城市土地的国家所有权，但实际运行中究竟由哪一级政府代表国家来行使所有权和享受所有权收益往往是模糊不清的，不同层级的政府、政府的不同部门往往都会主张对资源的所有权和收益权。这是我国资源开发管理上出现无序状态的重要原因之一。

四是资源开发中的收益分配关系没有理顺，使地方政府缺乏保护资源的积极性。如在石油和天然气开发领域，大型石油企业均直接隶属中央，资源开发的收益绝大多数归属中央财政和企业自身，归属地方的资源税由于税率偏低，当地政府和居民收益很少，还要承担环境方面的负效应。再如在煤炭领域，由于大型国有煤炭企业所产生的收益主要归中央所有，塌陷区治理工作却往往得不到企业的主动承担和支持，使得地方政府对于当地小企业和居民滥挖滥采煤炭资源的行为缺乏严格监管的积极性。

五是司法权力的地方化。司法权力的地方化已经成为带有普遍性的弊端。在现行体制下，从人民法院的产生、院长和法官的任免到法院的财政供应，都直接受地方政府控制，因而，地方法院在不同程度上变成了“地方的法院”。这种制度设计的后果是， “地方的法院”难以依据法律和事实进行独立的审判，法官难以避免行政指令的消极干扰，当旨在保护资源和环境的法律法规和地方利益产生冲突时，法院很难突破地方保护主义，维护法律的尊严。

六是对于生态环境保护的利益补偿机制尚不健全。河流上游地区、大江大河源头地区等在生态环境保护方面具有重要意义的区域，一般都是经济发展相对落后的地区，当地干部和民众脱贫致富的愿望十分强烈。而对于生态环境的保护要求意味着对发展权的某种限制，如果不能通过有效的利益补偿机制使当地居民从保护生态环境中获益，既有悖于公平原则，也会使保护生态环境的目标落空。我国虽然已经在这方面进行了一些尝试和制度设计，但从总体上而言还没有形成完整而有效的制度，存在着补偿标准偏低、补偿期限过短、补偿标准未能因地制宜、补偿政策加重了地方的财政负担等方面的问题。一些地方牺牲环境追求经济发展的现象仍然比较普遍。

二、从建设资源节约型、环境友好型社会的角度出发对改进中央地方关系的建议

    根据以上分析，从促进建设资源节约型、环境友好型社会的角度出发，需要对中央地方关系进行如下的改进。

一是按照树立科学发展观和政绩观的要求，改革现行的干部政绩考核体系，使政绩考核体系能够体现全面、协调、可持续发展的要求，体现以人为本的科学发展观，纠正过去那种单纯以GDP论英雄的倾向。与此同时，需要建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在实施区域可持续发展战略、保护资源和环境方面失职的责任。

二是对中央与地方之间和地方各级政府之间的权责划分进行调整和明确。主要包括：（1）下放该由下级政府承担责任的事权，以解决上级政府管理成本高、无法到位，下级政府管理缺手段、权小责大的问题。（2）上收该由上级政府负责的事权，以解决下级政府责任能力不足、负不起责的问题。（3）明确上下级政府共管的事权边界和主次责任，以解决责任互相推诿的问题，既保障中央政令的畅通，又有利于调动地方的积极性。（4）切实解决上级政府向下级政府转移义务的问题，实现责任与支出义务和财力的一致。（5）建立健全与事权相匹配的财税体制，明确界定各级政府的支出责任，合理调整政府间财政收入划分，完善中央和省级政府财政转移支付制度。（6）明确上下级政府信息通报和报告义务。如乡镇政府有义务向上级政府报告本地区的非法开矿等情况。上级政府有责任向下级政府通报情况，如在当地批准了什么煤矿、以及其他行政许可事项等情况。

三是要明确各类资源的所有权行使主体，解决所有权主体虚位的问题。在这方面，国外的一些做法可以借鉴。以澳大利亚为例，其政府体系分为联邦政府、州或领地政府、地方（市、镇和郡）政府三个层次。在矿产资源管理上，联邦和州/领地政府的共同职责、联邦政府职责、州/领地政府职责、地方政府职责都有非常明确的规定。矿产资源的日常管理责任主要由州一级政府承担，联邦政府除制订全国性经济政策外，只负责离岸三海里以外的海上矿产资源的日常管理，地方政府只负责审批与采矿项目有关的基础设施建设计划。

    四是理顺资源开发中的利益分配关系。要改革资源税体系，调高资源税税率，改从量计征为从价计征，一方面使地方政府在矿产资源开发中得到更多的利益，另一方面可以抑制滥采滥挖和采富弃贫现象的发生。要建立矿山开发环境治理保证金制度，使包括中央企业在内的所有矿业企业对于所属矿区的环境综合整治、采空区治理和复垦都担负起其本来就不可推卸的责任。

    五是改革地方司法部门的人财物管理体制（十六大报告已将其单独作为司法体制改革的一项内容），建立法院财政经费保障机制，避免地方对法院人事任免的不当影响，切实保障审判独立，并逐步推进司法独立的进程。

    六是建立健全对于生态环境保护的利益补偿机制。要结合全国主体功能区划分，对禁止开发区和限制开发区实施有效的生态环境补偿政策。通过建立和完善有关财政支持政策，加强这些区域的生态建设，实现基本公共服务的均等化。借鉴国际经验，建立水源地保护基金、森林保护基金、自然遗产保护基金等机制，实现中央政府协调之下的地区间横向补偿机制。通过这样的制度设计，使生态环境脆弱和敏感地区的居民能够通过保护生态环境获得经济上的收益，从而自觉自愿地维护好当地的生态环境。