一、引言:中国正在经历着快速的城市化进程，无论从规模上还是从速度上，这一进程都是人类历史上前所未有的。城市发展史表明，每个城市的可持续性在他发展的初期就已经决定了。因此，城市成长初期的规模模式选择，对城市的未来具有至关重要的意义。城市在这一阶段犯下的规划错误，很大程度上是无法更改的。
对于快速发展的中国城市来讲，城市发展的可持续性主要体现在对最短缺的经济要素的利用效率上。在当前，土地和能源是制约中国城市发展两个最大的资源瓶颈。同时，可持续的土地规划不仅仅是传统意义上的空间布局，而是必须包括配套经济政策的导向。城市在财务上的可持续性和城市物质环境的可持续性，是可持续土地规划的两个主要目标。
二、 耕地资源约束与可持续规划
城市土地利用模式的选择，不是像许多规划师认为的那样，是一个个孤立的技术选择。这种选择必定是更大的经济背景下，国家发展战略选择的一部分。城市的空间结构——空间形态、空间密度、空间分工和增长模式——无不受到更大的国家战略和资源供给的约束。那么未来中国城市面临的最大约束是什么？
第一是土地的供给。平原和耕地资源是无法通过贸易途径获得弥补的战略性资源。根据中国宏观经济学会完成的国家发改委十一五重点课题《中国空间结构问题研究》，1996年—2003年，中国耕地净减少1亿亩。其中建设占地高达2240万亩。粮食从1985年的高峰5.1亿吨，下降到2003年4.3亿吨，耕地的大规模减少时其中一个重要原。
按照中国宏观经济学会的估计，到2030年中国将达到16亿的人口高峰。按照人均500公斤的粮食需求来算（西方发达国家在1000公斤左右），16亿人就需要7.2亿吨粮食。目前，世界谷物贸易量在每年2亿吨上下，若中国可以获得1/4即5000万吨（只是许多人认为不可能的上限），中国自产的粮食也必须达到6.7亿吨。假设中国的平均亩产可以超过目前世界产量最高的荷兰（512公斤）达到525公斤，2030年中国耕地面积的保有量就必须达到17亿亩（设耕地的30%须用来生产其他经济作物）。也就是说，中国在未来占用耕地的极限是1.5亿亩。
按照这约束的要求，目前我国城市的土地利用方式和强度显然是无法持续的。2003年，中国已有3.5亿非农人口，还有1亿左右农民工在城市活动。当年的城市建成区的面积达2.8万平方公里。目前，城市与交通占地合计约为146平方米（其中人均城市占地80平方米，城市外交通占地66平方米）。按照2030年中国人口16亿人城市化率75%计，未来至少需要占用耕地1.86亿亩。这个数字超过了前面提到的耕地损失的极限规模。如果按照1996年以来实际的发展情况来看，情况就更为严峻。这段时间内，每个新增城市人口城市实际占地面积为146平方米，道路占地354平方米，道路按一半占用耕地计，每个新增城市人口人均占地高达322平方米，2030年达到12亿城市人口，需要占地4亿亩！
因此，中国未来的城市如果要实现可持续发展，首先必须过土地约束这一关。中国城市化的土地占用主要是交通和城市建设两大块。克服土地约束也必须从这两个方面入手。具体的对策是：1）通过发展都市圈战略，大幅度减少城市间的交通需求，进而减少区域性交通基础设施的占地规模；2）提高现有城市土地利用的强度，尽量在有限的空间里容纳尽可能多的城市人口。
我们先看第一个对策。中国目前的产业空间布局采用的是全国分工的模式，结果流通占GDP的比例高达22%（西方国家大约占10%）。我国用世界铁路总长度的6%，完成了世界24%的铁路运输量。但效率却极低。例如，在GDP规模都是1.4万亿美元的时候，美国的货运周转总量为1.4万吨公里，日本只有5000万吨公里，而我国却高达54万吨公里。因此，我国应当尽快将这种“全国分工”的产业布局模式，转变为在相对独立的都市圈“内部分工”的产业模式。由于我国经济发展中极高的外向度（目前接近70%）和环境容量的限制，这些都市圈主要应布置在沿海地区。并且必须具有足够的规模（日本70年代1.2亿城市人口中，9千万人集中在东京、名古屋和阪神散大都市圈内。每个都市圈约3千万人，100—120公里半径，4万平方公里，产出1千亿美元左右）。
克服土地约束的第二个对策，就是城市土地利用强度的问题。长期以来，中国采取了一种要工业化不要城市化的发展道路，试图避开约束资源的限制。从国际比较看，人均1000美元GDP的国家，城市人口一般都在50%左右，韩国和日本，这一阶段人口都超过了70%。而中国的城市化水平还不到40%。其中一个重要原因，就是中国采取限制大城市发展的策略。
研究表明，城市分工水平和要素（其中特别是人口）的空间密度密切相关。在我国类似发展水平，一般国家每一个工业就业人口大约可带动3个服务业人口，而我国一个工业就业人口，只对应不到2个服务业就业人口。消费为主的内需不足，一直是制约我国经济平稳发展的主要问题。这同人口在空间上的离散分布，导致消费效率低下密切相关。同生产不同，消费效率的高低几乎完全是空间人口密度的函数。交易半径（交通支出占可支配收入比重）的大小，决定了消费效率的高低，也决定了服务业就业的总体规模。
十一五计划的一个重点，就是扩大内需，使经济发展主要建立在自主增长的基础上，从而将经济主权尽可能多地控制在自己手中。这也是未来国际政治经济大环境所决定的。因此，强调大城市或以大城市为核心的都市密集地区在空间发展中的主导作用，应当是我国未来可持续的土地规划的国家战略。
而在城市内部土地利强度上，大城市的效率也远远高于中小城市。根据2001年的数据，中国20万人口以下的小城市人均占地平均在160平方米左右，而100万人口以上的特大城市，人均占地只有53平方米。一些300万人口以上的大城市，甚至可以提高到40平方米左右。在可以转换的耕地总量制约的条件下，不断增加土地使用强度，应当时未来城市可持续土地规划的核心目标。国家的技术标准和土地供给指标，都应当向高密度使用土地的城市倾斜。
即使在土地利用效率较高的大城市，通过交通等基础设施和城市结构的改进，土地的集约化程度仍然可以得到进一步的提高。根据宏观经济学会的数据，2002年，中国城市的平均容积率（FAR）为0.5，上海为0.78。而台北市1.2，香港是1.6，东京则接近2。如果这组数据是可信的话，表明即使是中国的大城市，用地效率的提高也是具有很大的潜力的。
三、 能源约束与可持续规划
制约中国经济增长另一个主要因素是能源。进入重工业化阶段以后，特别是小轿车进入家庭后，中国石油能源的消耗急剧增加。尽管石油占能源总消费的比重有所下降，但总规模却在迅速上升。2000年以来，原油进口量已每年24.6%的速度递增，2004年已经超过1.5亿吨。世界新增原油的40%流入中国，一些人甚至将今年以来国际原油价格暴涨的原因，主要归咎于中国。
按目前石油储量估计，中国未来石油的最大年产量只能在2亿吨左右。根据国际比较，工业化完成阶段，美国人均消费石油28桶，日本和韩国是17桶，而中国目前只有17桶。日本、韩国是工业化国家中能源利用效率最高的国家。如果按日韩的消费水平，到2030年中国基本完成工业化时，每年的石油总消费量就要增加到36亿吨。这意味着，将有34亿吨石油需要依赖国际市场来平衡。目前，世界上全部石油的总产量不过45亿吨，其中可贸易的数量约为22—23亿吨。“即使今后世界石油产量和贸易量还会增长，相对于中国的巨大需求，仍然是远远不够的。”（王建，2005）
石油是现代工业的基础，控制了石油就控制的一个国家的经济。2004年，美国的石油进口量为6.4亿吨，欧盟为6.2亿吨，日本超过2亿吨。中国的石油进口增长，在总量供给没有相应增加的情况下，必然会侵占到原来发达国家原来的份额，从而在国家实力较弱的阶段，提前引发同发达国家的利益冲突。显然，这是不符合国家和平崛起的总体战略的。
因此，中国城市可持续的土地利用规划，比须放到国家战略的大战略中进行考虑。在未来的石油消耗中，汽车占了主要部分。节省能源，对于城市来讲，主要是交通成本的节省。而城市采用怎样的交通模式，对于土地和能源的消耗可以具有完全的不同的效果。
根据比较，私人轿车、公共汽车运输效率分别为0.5万人次/小时、1.0万人次/小时和3万人次/小时（1：2：6）；而能耗则分别为776卡/人●公里、198卡/人●公里、86卡/人●公里（9：2：1）；动态占地分别为32平方米/人、1.0平方米/人和0.2平方米/人（160：5：1）；人均二氧化碳排放比率为7.7:2.0:1.0。
显然，中国土地和能源的约束，决定了轨道交通和公共交通应当成为中国未来城市主流的交通方式。而选择了交通的同时，实际上也就选择了城市的基本空间形态。城市形态的不同，不同交通模式的效率也不同。一般来讲，公共交通对交通需求规模的要求很高，特别是轨道交通，如果没有足够的运量维持足够的服务，就很难与私人交通竞争。公共交通服务水平关键是两点：第一，足够的高的发车频率；第二，尽量少的换乘次数。这就要求城市1）密度必须足够高以及2）形状最好呈线状分布。
做到这两点，土地规划设计的城市空间形态至关重要。在私人交通（步行、自行车或小轿车）基础上自发成长起来的城市，大多不具备这样的城市形态。因此，对以私人交通为基础的“点对点”运输方式，最佳的城市形态是四面均衡散布的“摊大饼”（sprawl）模式。而且，随着交通手段的改进，“大饼”会“摊”越“薄”，密度越来越稀，占地随着越来越大。城市不会自动转向以有利于公交的城市空间形态。而一旦蔓延式的开发形成，城市主流的交通同时，就会被“锁定”在低效率的私人交通模式里。
因此，在交通方式转变的阶段，必须借助土地利用规划的手段，在城市成长的初期阶段，引导城市空间按照与公共交通相匹配的城市形态进行布置。这时，城市规划扮演着一个至关重要的角色：选择最佳的发展方向和路径；规划线形的路网和交通走廊；在交通走廊两侧特别是节点附近大幅度提高容积率，并且限制其他非走廊地区的开发强度；在主要路段实行公交优先等管理措施……。
四、 结论与建议
这样，我们就可以把土地资源和能源约束条件下的可持续土地利用原则，从宏观布局到微观设计统一到一个相互关联的规划系统中：1）在宏观层次，产业分工要从“全国一盘棋”，转变为相对独立的都市圈内部分工；人口和国家资源应当向几个巨大的都市圈聚集；最主要的都市圈应当尽量靠近，便于利用国际市场和资源的沿海地区；优先发展土地使用效率高的大城市；2）在微观层次，城市的开发强度，在可能的情况下，要尽可能高；开发要集中在沿主要交通走廊的线状空间里，避免像各个方向的无序蔓延；优先发展公交，特别是大运量的轨道交通。
由于资源约束和土地约束是多数中国城市未来发展普遍存在的条件，因此，上述规划原则的实施，也应当是国家各个层面质地土地利用规划时普遍遵循的原则。实现以上目标，意味着国家城市发展思路的重大改变，仅靠改变土地利用空间规划时远远不够的，相关的产业政策（如，汽车工业）、土地利用政策、各种国家规范和技术标准都必须随之进行调整。必要时还必须辅之以税收和财政鼓励（惩罚）措施。城市可持续的土地利用规划是一个系统工程，只有相关措施配套一致，上述规划原则才能在实践中被执行。
这些配套措施中，比较重要的有两个：第一是应当尽快开征财产税。这不仅是为了防止当届政府为了获得财源过度供给土地，为政府的服务寻求长期稳定的收入，同时，也可以防止土地的限制和低强度利用，使土地的价值，与其在经济要素中的稀缺程度相一致。通过市场信号的引导，使市场有动机自动提高土地使用强度，并激励厂商开发各种可以提高土地使用效率的工具（如垂直交通技术、建筑施工技术和环保消防技术等）。
第二是在国家层次，对耕地转变“抽税”。具体的建议是，成立国家土地基金，给不同等级的耕地定价。需要耕地转变的开发，必须购买指标。国家可以根据经济发展需要，改变耕地转化的“税率”，调节经济增长的速度。这样，不仅可以并免“一刀切”，将有效率和无效率的耕地利用分开——鼓励土地使用效率高的地区发展，限制土地使效率低的地方发展。同时，也可以抑制地方政府低成本滥占耕地的冲动。
为了避免不同土地使用效率地区发展差距加大，土地基金的收入可以通过转移支付等手段，补助给不发达地区，作为人才培养的投资（如转化为教育券，直接发给农民）。这样，发达地区发展越快，占地越多，上缴给土地基金的“税”就越多，不发达地区教育水平就越高，人口转移的规模就越大，对耕地的压力就越小。通过异地移民，离土离乡，发达地区和落后地区的人民生活水平可以获得同步提高。
