所谓旧城更新，主要是指近年来风生水起的城中村改造和老旧小区改造。在很多城市看来，改造这些建筑破旧、设施不全、影响风貌的地区，是城市走向“高质量”的最好标签。但在旧城更新中，问题不在于旧城是否应当更新，而是更新所采用的方法。

一、旧城改造与资本耗散

旧城改造的问题出在其融资模式。改造需要资本，钱从哪里来？就我知道的大部分旧城改造项目，大部分资本都来自于土地金融。典型的做法，就是在原来的老旧小区基础上增容，通过在房地产市场出售增容土地，获得老旧小区和城中村改造的资本。其简单的路径就是拆除—增容—返迁—出售增容部分，实现项目财务平衡。

按照这个模式，只要增加的容积率足够的高，任何旧改项目都可以得到平衡。表面上看，这是一个不用增加财政支出，就可以拉动固投的聪明办法。但事实上，这一模式里面埋藏着巨大的财务陷阱！

首先，靠增容实现财务平衡是假平衡。增容实际上就是在房地产市场上融资，获得的是资本性收益。和财政收益不同，增容收益是资本性收益，只能用于能带来持续收益的资本性投资，比如道路、管线等能服务本地产业，增加本地税收的项目。住宅增容则相反，由于没有财产税，新增居民不仅不会贡献新的税收，反而会给未来的财政带来更大缺口。比如原来的小学和服务的居民大体上是平衡的，但居民增加后，这个平衡就被打破。这就意味着现在政府的老旧小区改造不仅不会给未来的政府创造新税源，反而会增加未来政府的财政负担。不仅学校如此，从交通、治安、消防到给排水，所有公共服务都会带来更大的支出压力，这些支出只能来自财政，而不能来自卖地。因此，使用这种方式的旧城改造，财务上已经是假平衡。

更为严重的问题是，这一改造会严重侵蚀城市的资本市场。房地产是城市最主要的融资工具，是一个城市极为宝贵的资源。中国的旧城改造看似财政没有出钱，实际上利用的却是自己宝贵的资本潜力。同企业上市一样，卖地就是出售城市的股票。融资后如果投入的是没有效益的项目，将会给企业带来长期的财务后果。旧城改造项目，就是这种不仅不能带来新增现金流的项目，改造完反而会消耗更多的现金流。一个城市资本市场的深度是有限的。假设一个城市一年最多销售10万套住房，旧城改造向市场推出了8万套住房，留下来城市其他投资融资的空间就只剩下2万套。如果向市场供给超过10万套，房地产市场就可能崩盘，不仅城市无法融资，所有不动产定价存量资本都会缩水。政府、企业乃至家庭的资本能力都会全面下降。因此，房地产市场绝不是取之不尽的资本之源。

二、昆明与厦门：实践对比

在资本市场竭泽而渔导致城市大溃败的例子并不罕见。最典型的，就是仇和执政时期的昆明旧改。2008年，仇和主政昆明，开始进行大规模城中村改造。把336个城中村纳入了改造范围。改造的方法就是通过给每个村庄“足够”的容积率，实现征地拆迁建设成本的平衡。到2015年3月18日为止，昆明纳入规划改造范围的城中村增加到了382个，实际批准的257个城中村的改造，批准建筑面积高达9618.19万平方米。到2015年3月24日昆明市叫停城中村改造时，已经启动改造229个。市场供应总建筑面积高达7477万平方米，相当于昆明主城区近10年的商品房建筑面积。昆明房地产市场基本丧失融资功能，教训不可谓不深刻。

与此形成对照的，是何立峰主政厦门时的做法。他一到厦门，在第一时间就停止了依靠土地开发进行旧村改造的做法。除了两个以前留下的城中村改造，其余全部停止。即使新城建设涉及的村庄，也大都采用“金包银”的办法，围而不拆。此举最大可能地节省了土地金融创造资本，造就了厦门城市基础设施“狂飙突进”式的增长。厦门以房地产为核心的不动产价值，甚至上升到与一线城市比肩的水平。厦门的税收也持续高于省内其它GDP更高的城市，为城市向高质量提升提供了物质基础，被习近平总书记誉为“高颜值”的城市。

现在很多城市旧城改造，走的就是昆明的老路，一旦启动，就会带来一系列的连锁反应。其中一个就是历史街区的破坏和城市天际线的突破。由于增容式改造必须通过卖地融资，进行整片拆除、加高。在拆除和建安成本一定的条件下，地价越低，增容就需要越高。昆明的实践表明，大规模的高层成片居住区会极大地改变城市原有的天际线，给城市景观带来不可修复的伤害。因此，对于像北京故宫、杭州西湖、厦门本岛这样对“颜值”敏感的地区，这一模式尤其不可行。而那些地价和拆迁建安成本接近的三四线城市，这一模式同样意味着极高的容积率。同时受制于消防能力，增容式改造会留下大量城市安全隐患。

三、正确的旧改：激活自我修复

旧城不是不能改造，而是必须选择正确的方法。厦门曾厝垵本来是个准备拆除的小渔村，项目被叫停后，村民自主改造，现在已经成为厦门著名的网红景点，吸引的游客堪比鼓浪屿、南普陀。为了减少财政平衡的压力导致的破坏，厦门撤除了鼓浪屿区的行政单位，直接纳入思明区财政和市级财政，为后来的申遗成功奠定了基础。各地其它旧城改造也有很多类似的成功案例。其共同特点，就是基于原来的产权单位，通过微增容、微改造、微调整实现城市的渐进式改造。这一过程基本不依赖或少依赖土地融资，而是居民自主负担改造成本、政府负责改进周边环境和服务配套。

同大拆大建，增容融资的模式相比，渐进式旧城改造规划需要的更多是公共政策、审批制度的改进。为这类自主改造提供从设计、审批到产权更新一套完整的审批服务程序。通过微增容，解决居民生活改善需求（电梯、煤气等），又不会导致户数增加带来新增公共服务的压力（比如学位不足）。老旧小区每套住房一般在50~60平方米左右，多层改造的建安成本不含地价大约在2000~4000元之间。自我改造大约20万元，每家给予一定增容，家庭通过一定金融支持（例如，厦门住房市场价每平方米大约5万元，增容5平方米就是25万元左右，足以用于抵押贷款），基本都可以负担。厦门曾经出台了一套完整的老旧小区改造审批政策，证明这一思路是完全可行。

旧城更新从不缺少市场动力，屡禁不止的违章恰恰证明了城市真正缺少正常的更新机制。历史上，城市的自我更新，都是业主主导，为何到了今天却要依靠政府？现有土地和规划管理要做的，是恢复城市的自我机制。用大规模拆迁代替机制修复，代替激活业主自主改造，其实是一种变相的懒政！

四、资本正确的投向：创造现金流

政府从旧城更新中节省下来的融资（卖地收入）投向何方？一个基本原则，就是未来能为城市带来最大的现金流（比如税收）和就业。现在不少城市为了“拉动固投”，把宝贵的资本投入到音乐厅、体育场馆这类不产生现金流反而带来更大财政负担的项目，以为有了这些设施，城市就是“高质量”了，这其实是对“高质量”的误解。“高质量”的唯一标准，就是是否有充沛的现金流（对城市而言就是一般性税费收入），那些高大上的项目是“高质量”的结果，而不是高质量本身。

过去三十年，政府投入的基础公共服务设施，道路、管线、机场、学校……使城市的企业和家庭得以轻资产运行。对于已经完成基础设施的城市，重复投入“铁公基”这些老基建会导致边际效益递减。这时，城市就要把这些资本进一步投向对城市发展具有战略意义的产业。在这方面最成功的城市，就是合肥。

合肥政府引入京东方第6代TFT-LCD液晶面板线，就是一个经典案例。按照当时投资方案，合肥市政府投入60亿，战略投资者投入30亿，如未能引入战略投资，剩下的85亿在合肥政府的支持下贷款解决。这一投资大获成功。投资引领培育产业实现“筹集-投入-退出”后，京东方8.5代液晶面板生产线、全球最高世代线的10.5代线也先后在合肥建成投产。现在，合肥市政府平台所持有的京东方股票，巅峰时期的浮盈就有上百亿。当年，合肥市财政收入仅300亿，没有土地，根本不可能靠财政支持如此规模的投资。

另一个项目合肥长鑫也是如此。面对每年高达百亿启动资金，合肥市出资75%，兆易出资25%，成立合资公司合肥长鑫，专攻DRAM芯片研发生产。采用这种方式，合肥孵化了一个又一个“高新尖”千亿产业集群，带动的是数以十万计的“蓝领”就业。2019年，合肥市GDP9409亿元，是2000年的三十倍。合肥政府也因此被誉为“中国最牛的风险投资机构”。类似的例子还有福建的晋华、武汉的长江存储\弘芯半导体（HSMC）、大庆沃尔沃…… 在产业升级的竞争中，地方政府的影子无处不在，没有土地做资本或抵押，仅靠财政收入根本不可能获得如此规模的巨额融资。可以预见，只要一个城市错用其宝贵的资本，即使在高速度增长阶段曾经具有巨大优势的城市，也有可能在高质量发展阶段被无情淘汰。

五、全球竞争下的地方政府

很多人会用无锡政府曾经资不抵债的例子，批评中国地方政府“亲自下场干预经济”，这些想法是缘于对政府的市场角色以及全球资本市场比较优势的无知。中国的房地产市场、美国的股票市场、日本的债券市场，是世界上最强大的三个资本市场，这也决定了谁是未来世界经济最主要的玩家。谁能利用好自己的资本市场，谁就能在未来的市场上胜出。美国依靠股票市场，支撑起强大的美国企业；日本依靠债券市场，使得央行成为上市企业最大的投资者；中国地方政府依靠房地产市场，让中国城市成为企业资本的主要来源。中国参与国际竞争的主角，不是企业，而是城市，是地方政府。如果中国的土地资本不能带来比美国股市日本债市更高的收益，中国的产业升级就会半途而废。

无锡政府负债本身并没有错。如果能形成资产，负债再多也没问题。真正的问题在于这些债务没有带来预期的现金流。同样，旧城改造如果不能带来增量现金流，一时的GDP增长从长远看都是债务毒药。中国地方政府之所以能独步全球，就是因为房地产为中国地方政府提供了巨大的资本而不是税源（财产税）。这是西方传统服务型的地方政府所不具备的，也是中国最主要的竞争优势。如果错误的旧城改造模式不能及时纠正，就会在不知不觉间毁掉这个优势。