内容提要：内蒙古与俄蒙两国接壤，具备引领“中蒙俄经济走廊”能源合作的基础和条件。但也存在定位不准、口岸同质化竞争、自身能源产业基础薄弱等问题。为此，内蒙古应进一步明确定位，当好对俄蒙合作排头兵，对内做好现代能源经济这篇文章，对外联合周边省市共同打造新型开放合作平台，建议做好政策对接、构建良好合作环境、探讨中俄中线油气管道可行性、积极引入多方利益主体以及提升自身能源发展质量等五方面工作。

关键词：内蒙古；中蒙俄经济走廊；能源合作

Abstract: Inner Mongolia has unique advantage in energy cooperation of China-Mongolia-Russia Economic Corridor, as a neighbor of Russia and Mongolia. While also facing obstacles, such as inaccurate orientation, ports are engaged in homogeneous competition, and weak development of energy industry. Therefore, Inner Mongolia should further clear its orientation, take the lead in cooperation with Russia and Mongolia, strengthen the development of energy and economic, and jointly build a open cooperation platform with surrounding provinces. It is suggested that we should promote policy coordination, enhance public support, study the feasibility of the middle oil and gas pipelines between China and Russia, actively introduce multi-stakeholders and improve the quality of energy development.

Key words: Inner Mongolia; China-Mongolia-Russia Economic Corridor; Energy Cooperation

“中蒙俄经济走廊”是“一带一路”倡议重要组成部分，内蒙古在深化与蒙古国、俄罗斯合作中具有独特优势。通过强化能源领域合作，可以将内蒙古打造为“中蒙俄经济走廊”引领者。

一、内蒙古引领“中蒙俄经济走廊”能源合作具备基础和潜力

内蒙古在参与“中蒙俄经济走廊”能源合作中具有独特优势，在强化与蒙古国和俄罗斯能源合作、做好国家向北开放战略的桥头堡等方面具有良好基础。

（一）区位优势明显，基础设施互联互通初具规模

内蒙古自治区横跨我国东北、华北、西北三大地区，内与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏和甘肃8省区毗邻；外与蒙古国、俄罗斯两国接壤，有4261公里的边境线。其中，与蒙古国边境线长3210公里，与俄罗斯边境线长1051公里。内蒙现有满洲里、甘其毛都、策克等18个国家级对外开放口岸，是全国拥有口岸最多的省份。通过2个铁路口岸、4个航空口岸以及12个公路口岸，初步实现了与蒙、俄两国互联互通。2017年，全区口岸进出境货运量8706.8万吨，进出境客运量586.3万人次，进出境交通工具183.4万驾次。同时，在电力合作方面，目前已建成7条经内蒙向蒙古国南部地区供电的电网，年均输送电力超过10亿千瓦时。

（二）民族相同文化相通，深化合作有民心基础

中蒙两国蒙古族同宗同源，语言相通。长期以来，双方求学、就业、就医、通婚等各种民间活动往来密切。每年开展的中蒙官方和企业间互访达1000多人次，平均每天有5000多名蒙古国公民来内蒙古购物消费、观光旅游，在内蒙古长期定居的蒙古国人超过1000多人，在校蒙古国留学生超过1700人。

中国内蒙古同俄罗斯相连接地州的人文交流也十分活跃，每年经满洲里等口岸出入境的俄罗斯公民有200多万人，每年有500余名俄罗斯患者到满洲里中蒙医院接受医疗康复保健服务。良好的民间交往为深化“中蒙俄经济走廊”能源合作奠定了基础和支撑。

（三）资源市场互补性强，内蒙古可以发挥引领作用

中俄蒙三国在资源、市场、资金、技术等方面各有优势，经济互补性强，合作潜力巨大。特别是近几年，全球煤炭、石油等大宗商品价格下跌，俄蒙两国经济下行压力增大，两国加强与我能源贸易的意愿明显增大。近两年多家蒙古国煤炭企业主动对接向我国出口煤炭产品业务，在合作过程中我国煤炭进口企业议价能力也有所增强。以内蒙古为支点深化“中蒙俄经济走廊”能源合作，能充分发挥中蒙俄三国的资源与市场优势，发挥内蒙古区位和能源加工产业优势，提升三国间能源贸易水平。同时，以内蒙古为窗口，向外输出我国在基建及制造业发展方面积累的经验和优势产能，促进俄蒙两国的交通、电力、管道等基础设施建设，提升区域能源开发利用水平，推动形成三国能源命运共同体。

此外，近些年，国家陆续发布了多份关于西部大开发、东北振兴、向北开放、建设中蒙俄经济走廊的文件，对内蒙古参与向北开放、“中蒙俄经济走廊”提出了较高要求，也提供了较大政策支持。以上有利条件和前期工作为内蒙古引领“中蒙俄经济走廊”能源合作奠定了良好基础。

二、内蒙古引领“中蒙俄经济走廊”能源合作仍存在困难和不足

内蒙古在引领“中蒙俄经济走廊”能源合作仍面临着一定的困难和障碍。综合起来有如下几个方面。

（一）未能做到全国“一盘棋”，同质化竞争严重

地方政府更注重通过合作促进本地区经济发展、做大本地区能源产业，对如何发挥内蒙古在“中蒙俄经济走廊”中的引领作用思考较少。未树立全国、全区一盘棋思想，在具体工作中存在盲目追求开放程度，对口岸缺乏统一规划。如，策克和甘其毛都两个口岸都以煤炭贸易为主，且相距仅300公里，但两个口岸都在积极与蒙古国对接建设通往南部煤矿区的铁路。两个口岸煤炭进口量均为2000万吨左右，目前尚未形成直接竞争态势。未来随着口岸的扩建，两个口岸煤炭进口能力都将翻番，同质化竞争问题将凸显。

（二）发展基础薄弱，“通道经济”明显

内蒙古三分之二沿边旗市属于国家重点生态功能区管控范围，可再生能源、煤化工等产业发展受限，当地能源企业普遍规模较小、综合实力较低，不具备规模化开展能源合作的能力。虽然地方政府也认识到了能源转型以及对外合作的重要性，但是由于能力和理念的欠缺，在具体工作推进中存在无从下手、生搬硬套等问题。如在为了响应国家推广电动汽车的号召，内蒙古也在积极推广电动公交车。但由于当地冬季温度较低，电池损耗大，运营中存在很多问题。内蒙古各级地方政府都在探索通过推动新产业和新模式深化与俄、蒙能源合作，但是一直没能找到突破口。因此，口岸现有能源合作项目，更多的发挥了能源产品存储、转运功能，涉及能源产品深加工、可再生能源开发、能效提升等领域合作较少。

（三）政策沟通有待深化，“门槛”、“玻璃门”、“天花板”大量存在

虽然中蒙俄三国就共建“中蒙俄经济走廊”达成共识，但俄蒙两国在具体合作中仍存在诸多限制条件。特别是蒙古国在用工制度中明确提出当地工人在企业中占比不能低于70%。同时资源民族主义思想在蒙俄两国普遍存在，两国政府都希望由本国企业掌控能源开发，对中方企业，特别是中方国有企业参与上游能源勘探开发十分警惕。如，蒙古国严格控制中资企业矿产许可证数量，并对中资在当地煤矿中股份占比有明确规定。此外，由于民心相通做得不到位，地方民众对我合作存在疑虑，蒙古国在野党经常“拿与我国开展能源合作说事”，甚至希望通过引入日本、韩国、澳大利亚等国能源企业参与本国煤炭开发来削弱我国在当地影响力。

（四）外方“一届政府一套政策”，能源合作长久性受影响

当前，中蒙俄三国间能源合作呈现明显的政府主导、顶层推动特点。一旦政策出现变动，已有合作都将受到影响。蒙古国实行多党制，总统、总理、议会（大呼拉尔）委员均为四年一任，但选举（或任命）年份不同，因此政府人员更迭频繁，政策极不稳定，甚至经常是朝令夕改。蒙古国《矿产法》更是几乎“逢选必改”，很难稳定合作。此外，6年后俄罗斯将面临领导人更替，继任者能否延续普京的执政思路，能否有足够的影响力带动俄罗斯持续稳定发展存在较大疑问。蒙俄两国政策不稳，将给“中蒙俄经济走廊”能源领域合作带来较大风险。

（五）三国发展阶段不同，“车同轨、行同伦”面临较大挑战

俄蒙两国公路、铁路以及口岸等基础设施建设方面与我国有明显差距。俄蒙两国与我国接壤地区均属于其边缘地区，中央政府对此地区投入较少，导致两国运输设备和设施相比中方的内蒙地区严重落后。在铁路运输方面，俄蒙两国存在不同程度的铁路运输及换装设备老化、车皮数量不足的问题，难以满足大量货运和客运的运输需要；在公路运输方面，俄蒙两国公路发展也较为滞后，边境地区多数公路仍为砂石路甚至自然路。此外，在口岸建设方面，中方口岸基础设施较为完善，基本实现了监控全覆盖和电子通关；俄、蒙两国在口岸规模、通道数量、设备技术等方面相对落后，人员和货物往往卡在外方边检部门难以高效通关。

三、思考及建议

（一）初步思考

内蒙古地处祖国正北方，是连接我国内地与蒙古国、俄罗斯以及欧洲市场的战略通道。融入和服务国家“一带一路”倡议，是中央赋予内蒙古的重要使命。内蒙古要以服务国家整体对外战略为核心，以能源合作为抓手，更好在“中蒙俄经济走廊”建设中发挥先导性、引领性作用，加快建设我国向北开放重要桥头堡，推进与俄蒙等周边国家睦邻友好，实现边疆和谐繁荣稳定。

1、明确定位，将能源合作作为营造与俄蒙睦邻友好的抓手。当前，全球地缘政治博弈激化，贸易保护主义抬头，全球发展不稳定因素增多。特别是中美经贸摩擦不断升级，存在陷入“修昔底德陷阱”的风险，未来我国或将面临更大的外部压力。内蒙古应以能源合作为抓手，秉持“共商、共建、共享”的原则，践行“亲诚惠容”的周边外交理念，在开展能源资源和产业合作中，提升与俄蒙的睦邻友好关系，消除政府和民众对与我合作的疑虑，构筑我国北方稳定的能源运输通道。

2、当好排头兵，上下联动推动战略实施。一是要求内蒙古从国家利益整体利益出发，打破省区一亩三分地思想，走出一味追求做大做强的怪圈，着眼于自身优势，努力将“向北开放战略”融入到“中蒙俄经济走廊”建设合作之中，带动周边省份共同参与到“中蒙俄经济走廊”建设中。二是中央要根据地方实际发展现状、发展需求，为地方提供有力支持。当前内蒙古脱贫任务艰巨，电力、交通等基础设施建设尚存较大缺口，能源产业转型也遇到瓶颈。中央可考虑在转移支付、电网和交通基础设施等重大项目审批以及可再生能源开发、煤炭清洁利用等项目推进过程中给予一定政策倾斜。

3、打铁还需自身硬，做好现代能源经济这篇文章。内蒙古要深入贯彻能源生产和消费革命思想，结合内蒙古区内不同盟市的特点，明确各自的分工，主动提升产业转型、发展规划以及对外合作中的思想认识与能力素质，积极补齐在能源领域“引进来”、“走出去”、双向投资等方面的短板，力争在能源装备、技术、投资、工程承包等方面有所突破，做好现代能源经济这篇文章，实现从“羊煤土气”到“扬眉吐气”的转变，更好的在对俄蒙合作中发挥纽带和窗口作用，引领“中蒙俄经济走廊”能源合作。

4、做大蛋糕，打造新型开放合作平台。在能源转型背景下，我国对煤炭的进口需求有限，对石油需求增速也有所放缓，因此在推进“中蒙俄经济走廊”能源合作中可以考虑引入日本、韩国等国企业参与合作，利用日韩相关技术、设备、资本，共同扩大俄蒙两国能源开发和出口能力，同时也有助于分摊项目合作风险。此外，中俄油气管道项目可以考虑途经蒙古国的方案，并根据蒙方需求向其输送部分油气，不仅可以增强项目的经济性，也可增强三国间互信，提升能源互联互通水平。

（二）相关建议

1、加强政策沟通，发挥叠加共振作用。建立三国政府间“中蒙俄经济走廊专门委员会”，沟通各自能源发展战略、能源产业规划，对接海关、税收、环保、用工签证等方面制度和标准，消除影响区域能源合作的制度性障碍，推动口岸、交通基础设施等配套建设。同时，依托“中蒙俄智库合作联盟”，加强与三国能源主管部门和能源企业的联系，结合各国能源资源禀赋特点以及能源发展诉求，研究制定深化能源合作的思路和举措，为政策决策提供支撑。

2、践行“合作共赢”理念，构建良好合作环境。俄蒙两国资源和市场规模有限，合作中要稳步推进，切勿一味求大。要引导企业规范经营，兼顾企业利益与社会利益。要发挥大型能源项目及能源基础设施建设投资规模大、建设周期长、牵动部门和企业多的特点，做好一个项目，赢得一片好声音。此外，在走出去同时，也要欢迎俄蒙两国企业参与我国煤炭深加工、炼油炼化产业，深化能源产业链合作，构建更为紧密的能源合作关系。

3、探讨中俄中线油气管道可行性，形成区域能源命运共同体。早在中俄油气管线设计之初便提出东中西三条线路，其中中线距离最短，经济性最好。当时考虑到涉及三个国家，协调推进存在困难，因此暂时搁置，优先启动东西两线管道。在深化“中蒙俄经济走廊”能源合作大背景下，有必要深入探讨中线油气管道的经济技术可行性，并与俄蒙两国共同研究具体实施方案。在降低能源运输成本的同时，也能形成更紧密的能源合作关系，构筑区域能源命运共同体。

4、积极引入多方利益主体，多边合作稀释战略猜疑。借助日韩等国愿同我国在第三方市场开展合作的契机，在与俄、蒙两国煤炭、油气以及可再生能源开发利用项目合作中，引入日韩等国企业的资金、技术、设备以及管理经验，降低合作风险、稀释战略猜疑。同时与日、韩、俄、蒙等国一起，共同推动东北亚超级电网的研究以及项目落地，提升东北亚地区能源互联互通水平。

5、提升能源发展质量，打造向北开放窗口和纽带。一是提升传统化石能源开发利用能力，提高煤炭清洁化利用水平。二是加快风电、光伏等可再生能源开发，解决弃风弃光问题，积极推进能源转型。三是将内蒙古建设成北方大数据中心，并以此为契机驱动着内蒙古生产方式和管理模式的变革，推动着制造业向网络化、数字化和智能化方向发展，加快构建能源互联网。四是推动构建中蒙俄大数据平台，形成集物流管理、物联网、电子商务于一体的信息中心，提高三国间能源运输、能源贸易便利化水平。

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