（在“收入分配与相关领域改革”座谈会上的发言）

收入分配现在成了全社会关注的焦点，大家都在谈收入分配，都觉得要改收入分配，但是怎么改，并没有形成共识。现在一个比较流行的说法叫做“提低、扩中、控高”，我不太赞成这个提法。为什么？首先，收入分配突出的问题究竟在什么地方？是腐败和不公平分配的问题。这个问题不是靠调工资或者调所得税能解决的，首先是制度改革的问题。我们的经济体制改革搞了三十年，但是政治体制改革严重滞后。政府管理体制很多方面没有改，也有一些变化，但是不符合现代市场经济的需要，这些方面的体制如果不改，收入分配问题、腐败和不公平分配问题、差距过大的问题都解决不了。

如果我们注意力都在提工资或者限制高收入上，可能会走到歧路上去。首先，工资水平到底是该由市场决定还是该由政府决定？我认为在市场经济中，主要应该由市场决定，政府可以通过政策调整来影响工资水平，比如说在适当的时候、适当的范围内调整最低工资标准来影响工资水平，但是不能代替市场来做决定，不能代替市场去全面提高工资水平。假定说政府能够做到明年给所有企业下个命令，都提高20%工资，后年再提高20%，一年一年提下去，行不行？结果可能很多企业会承受不了，成本太高了，没有利润，最后亏损、破产倒闭。结果是造成大量失业，反而会对收入分配产生不良的影响。所以市场上的工资水平不是政府想提就能提的。

高收入要不要限制？我就想，合理合法的高收入为什么要限制？没有必要限制。限制了就是限制市场，就是影响市场运行，就是影响效率。我们现在要限制的是什么？关键要限制的是非法收入，是不合理的收入分配，是腐败，是公共资金的流失和不正当的使用。当然也要限制垄断行业不合理的高收入。

一般地讲“限高”或者“控高”，很容易造成误解、产生歧义。所谓“收入分配改革”，实际应该是方方面面的制度改革。有没有一个收入分配制度？严格来讲，我认为没有一个单独的收入分配制度。所谓收入分配制度就是整个经济制度。我们现在的收入分配格局是怎么形成的？它是和整个经济制度有关，而且不仅限于经济制度，还包括政治制度，包括政府管理体制、社会管理体制等等。如果这些方面的问题没有解决，你想要形成一个合理的收入分配从何而来？我觉得是做不到的。

所以，本来说很快要出收入分配改革方案，我一直持怀疑态度。现在听说可能短时间不出了，我觉得这也是正常的。为什么？因为在还没有把关键领域的体制改革推上轨道这样一个前提条件的时候，先去谈收入分配改革，可能解决不了根本问题。即便有些问题提出来了，可能因为没有一个整体、综合改革的大的布局、大的方向，涉及具体收入分配问题的改革，可能会在部门之间造成互相意见不一致，互相扯皮，最后很多事情会不了了之。

所以我觉得要解决收入分配问题，首先是推进体制改革的问题。那么主要是哪些方面的改革问题？我谈几点个人的想法：

第一、财税体制改革。这也涉及到政府管理体制改革。我们现在所说的收入分配不公平、腐败等等问题，在很大程度上与公共资金的流失和不合理的使用有关。我们一年40多万亿元的GDP，政府财政预算收入超过10万亿，如果再加上土地出让收入、加上其他没有包括在常规预算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。这么大量的公共资源都用到什么地方去了，用得怎么样？有多少是正常使用的，有多少是因为腐败流失掉了、或者是不正常的使用？这有没有一个数？如果与国际通常水平相比，我们国家仅行政管理费支出高于通常水平的部分，粗略推算一年要多花掉一万多亿元。如果加上其他类别政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投资中的大量资金流失，我个人判断每年公共资源流失的规模可能成倍于这个数。这么大的数，对收入分配是什么影响？如果不把这个问题搞清楚，不把这一部分收入分配纳入到正常轨道上来，就不可能解决现在收入分配面临的问题。所以我觉得，政府财税体制改革和政府管理体制的相应改革，应该是当前的重中之重。

怎么改？首先是财政公开，需要各级政府全口径的财政细账的公开。不光是预算内收入，还包括土地收入，还包括其他的所谓政府性基金收入。怎么收的，怎么花的，能不能通过制度改革，使得它的全部细项能够在网上公开出来？具体到每一个项目，接受社会的监督，让老百姓能够看到你每年的公共支出花在什么地方。此外每年人大开会之前，各级政府要把详细到具体项目的全口径公共预算和决算提交给人大专门委员会审查，人大要进行辩论，可以通过，也可以不通过，审议过程也要公开，最好现场直播。把人大走过场变成实质性的审查。我觉得这些方面的改革可能应该走在前面，就是怎么提高公共资金管理的透明度。当然人大也要改革，才能代表民意，对政府进行监督。

第二，接下来还有一系列的事情要做。比如现在的土地出让收入仍然是单独一块，没有列在财政预算里，现在是叫政府性基金预算，但是管理很粗放，透明度很低，也非常混乱，流失非常多。而且这样一种土地出让金的收法本身就有很多问题，现行的土地征用和出让制度恐怕需要相应的改革。土地收益怎么收法？农民应该在这中间拿多少？政府应该拿多少？政府拿到的钱应该怎么分配？这些需要建立一套制度。

现在的土地征用和出让制度问题太大了。一方面是低价征地，高价拍卖出让，多数失地农民难以得到合理补偿。另一方面，未来70年的土地使用权收益，政府一次收取，一次花掉，实际上是寅吃卯粮，不可持续。能不能开放土地市场，让市场来调节？政府可以对巨额的土地收益征收所得税或者增值税，用于公共服务，和补偿边远落后地区难以享受城市化带来的好处的贫困农民。加上房产税，用于调节财产收入、控制房价，补充地方政府的常规财政收入。

土地征用和出让制度如果要改，相应的就会对整个财政体制提出改革的要求。因为现在地方政府常规预算不足，依赖土地财政，靠卖地来维持支出。如果没有了卖地收入，或者卖地收入大幅度减少了，地方财政难以为继怎么办？我觉得，中央和地方之间的财政关系是不是要重新调整？财权和事权相统一的问题是不是要提到日程上来？怎么一步一步实施，把这个财权和事权的统一变成一套制度界定下来？可能需要重新规划、界定中央和地方之间、各级地方政府之间、不同地区之间的财政分配关系。现在中央政府对地方有大量转移支付，但一半是专项转移，一事一议，没有统一标准，导致地方政府“跑部钱进”，“会哭的孩子有奶吃”。败坏了风气，造成了腐败和不公平分配。不如把专项支付的大部分用于充实地方常规预算，满足其公共服务职能的需要。但是前提首先是要实现财政公开透明，使各级政府不乱花钱。因此我觉得财政体制改革，也包括税收制度改革，有一系列事情要做。

第三，在税收方面突出的一点是对垄断性收益怎么征税。目前收入分配方面的问题，有很大一块出在垄断部门。这是大家都关注的一个问题。这又涉及到资源性收入和垄断性收入是怎么管理的。前些时候资源税改革，对石油、天然气收5%的资源税，这是一个进步，因为石油部门的成本利润率比别的竞争性部门要高七八倍，如果这部分资源收益都交给企业自己去支配，给自己的管理层买房子、搞福利，那是不合理的，因为你花的钱不是你经营所得，而是自然资源所得。这部分资源所得应该全社会共享，应该拿到公共财政，而且用于公共服务。百分之五的资源税在我看来力度太小，远远不够。

澳大利亚前些时候搞资源税改革，对资源部门的利润征收30%的资源税，这还是退了一步，原来的方案是40%。它对利润的30%税率和我们的从价5%税率是什么关系？我粗略算了一下，我们的资源税改革力度不到澳大利亚的一半，折合成利润算的话，不到15%。剩下的绝大部分利润还是该怎么花怎么花，没有根本解决资源收益分配问题。而且这没有包括煤炭和其他资源性行业。因此，资源税改革，其一是面要拓宽，不光是石油天然气，还要包括煤炭和其他矿产资源部门。其二，力度要加大。其三，要有级差税，把不同级差收益区分开来。其四，针对销售收入或者销售价格征税，不如针对利润征税，因为从价税是可以转移的，你收我5%，我把价格提高5%，结果都转移给下游了。最后是消费者负担，等于没征它的税。改成针对利润征税，是没办法转移的。

除了资源以外，其他的垄断收益也涉及类似情况。首先是要在税收上解决问题。今天我们在农商行开会，但是我要提到金融部门，我们国家的金融部门第一是大银行垄断，第二是利润过高，而且这个利润基本是靠行政手段来保持的。我们的央行规定了存贷款基准利率，中间的利差现在大概是3个百分点，是国际水平的几倍。

陈剑：大概是3.2左右。

王小鲁：我们3.2个百分点的利差，显著高于国外一般水平，给银行业带来了1万多亿元的净利润。这1万多亿主要是靠政策给你的，而不是靠市场，不是靠你自己的努力。这就是垄断收入，导致行业之间严重苦乐不均。这个垄断收入怎么办？我觉得要改革，无论是银行还是其他部门，和竞争性生产部门应该站在同一个起跑线上，不要用行政手段给某些部门特殊优惠和特殊保护。要减少行政垄断，还可以征收垄断利润调节税。这里既涉及税收问题，也涉及加强竞争的问题，比如银行业现在还是集中度太高，大银行占的比重太大，中小金融机构太少，特别是小型民间金融机构严重不足。门槛太高，不让人家进，所以发展不起来，要发展就变成地下钱庄，因为你不给人家合法的身份。结果银行业缺乏竞争，人为造成垄断，造成收入分配不公平。在这些部门要降低门槛，促进公平竞争，这是改善收入分配的一个重要方面。

第四，其他涉及收入分配的方面还很多，但是我想再提一点公共服务和社会保障的问题。我们看多数发达的市场经济国家，基尼系数也就是0.3左右，收入差距比我们小得多。只有美国收入差距较大，也比我们低。我们有些人常常有一个错觉，说收入差距大，都是市场经济带来的，但我们看看其他市场经济，不是这样的。我们的收入差距过大，不是市场带来的，而是对市场的限制带来的，是靠权力限制市场、靠权力垄断资源、腐败等等带来的，是改革不到位带来的。

对这个局面怎么办？我觉得首先，一个经济体基本要靠市场，鼓励公平竞争，反对垄断，特别要反对利用权力进行垄断，防止权力和资本结合，形成官僚资本。这些要靠制度改革。同时要把公共服务、社会保障这些体系健全起来，这是发达国家走过的路，它们没有一个例外，都走过这条路。发达国家之间有差别，有美国模式、西欧模式、北欧模式，但在公共服务和社会保障方面只是程度不同和具体做法不同，没有一个例外，而且基本都是成功的，都能在一定程度上减少收入的不平等，实现更公平的分配。

我们也要搞全民的社会保障、为全民提供公共服务。水平不要太高，不要搞过高的保障和福利，但是要全民覆盖。把这套基本的东西建立起来了，收入分配就能够改善。

第一要有一个公平竞争的市场；第二要尽可能减少垄断，特别是行政权力的垄断；第三是政府的公开、透明、公正，受老百姓监督；第四，要有一套覆盖全民的社会保障和福利体系；这样收入分配自然就公平了，差距自然就降下来了。

我们的社会保障体系这几年确实改进很大，但是仍然有一个重大的缺陷，就是1.6亿到两亿的农民工在城市里打工，到底有多少人享受到了社会保障？国家统计局对去年的情况有一个调查，外出农民工中失业保险覆盖率是8%，医疗保险覆盖率是16%，绝大部分人还没有被社会保障覆盖。可是我们的媒体过早的宣布说医疗保障已经全社会覆盖了。

除了农民工的社会保障问题，还有一个更根本的问题就是户籍制度，现在城乡分割的户籍制度是改革以前的体制留下来的，改革初期没有立刻取消掉也有道理，因为那时候城乡差距那么大，财政力量又非常有限，取消了以后，财政负担不起。但是30年过去了，现在财政一年超过10万亿的收入了，还说解决不了农民工的社会保障和公共福利问题吗？我认为完全有能力解决。

中国现在51%的城市化率，这里包括了相当一部分农民工，但是这些人长期以来不能在城市里安家落户，不能真正转变成城市居民。未来城市化要达到发达国家的水平，至少是70%-80%的城镇居民，还要有三、四亿人转移到城市里来。这些人将来都当二等公民吗？还继续保持两种身份，不承认人家是城市居民，不给人家户籍，没有社会保障和福利，孩子不能升学，这是没有道理的。这个制度不改是不行的。

他们20岁到城市打工，40岁的时候干不动了，在城市里又落不了户，只好回家。来的时候孩子老人都留在农村，回去的时候积攒一笔钱带走，回到农村去继续过农村生活。而且很多人都不会种地了，地又少，回去也不能充分就业。这叫城市化吗？这是人为的制度障碍。这些制度如果不改革，解决不了公平分配的问题。

我们现在说进入了刘易斯拐点，劳动力供应紧张了，但这在某种程度上是制度造成的，使刘易斯拐点提前到来。你到农村去看看，40多岁的人在农村还很多，这些人在农村仍然是不充分就业。很多人年纪大了一点，没有那么旺盛的精力，在城市打工一天干十几个小时，住在地下室里十几个人挤一间屋子，这个条件长期下来他干不了了，又没有任何福利和保障，只能回去。

回去的人都是经过十几年在城市工作，有经验、非常熟练的工人，已经是有很高的人力资本积累的一批人。这批人在他最熟练、最有技术水平的时候走了，这边再去找年轻人，重新培训，重新学习，对整个社会来讲是人力资本的重大损失，对收入分配来讲是不公平的分配。而且在劳动力市场上，人为造成了劳动力短缺。50%的城市化率，还有50%的人口在农村，怎么劳动力就短缺了？之所以短缺很大程度上是现在的制度造成的。所以这些制度如果不改革，我认为解决不了收入分配的问题。

最后，解决长期在城市打工的农民工的户籍问题、社会保障问题、住房和子女教育问题，实现社会保障和公共服务全覆盖，钱从哪来？不用增税，不用印票子，如果能够切实改革财税体制改革和政府管理体制，实现政府支出合理化，完全可以解决资金来源问题。其实只要把行政管理费降到国际正常标准，管住三公消费和其他非正常支出，就绰绰有余了。再把不必要的投资压下来，把针对资源和垄断利润的税收征上来，还可以解决更多的问题。