中国城市百人论坛之2020青年论坛第三场于线上举行，本次论坛的主题为“中国城镇化的未来之路：资源环境约束下的消费，集聚与平衡”。国民经济研究所副所长、研究员王小鲁在论坛上探讨了城镇化亟待解决的几个问题。一是新城镇居民市民化仍然滞后，二是部分地区合村并居严重侵犯农民利益，三是土地制度改革严重滞后。

王小鲁认为，中国城镇化虽然进展很快，但是存在“见物不见人”的问题，就是忽略了推进人的城镇化。“城镇化不仅仅是建城市，盖楼房，征地，更重要的是这些已经进城的新城镇居民，需要解决他们的社会保障，公共服务，安家落户等问题。”

王小鲁表示，目前仍然有2.27亿人长期在城市工作但没有户籍，和2012年没有多大的差别，而当时是2.34亿。经过这七年，没有户籍的城镇常住人口，仅仅减少了几百万，大数没有什么变化。

那么，如何推进人的城镇化？王小鲁提出四个建议，一是放宽大城市对农民工落户条件，推进外来人口在大城市落户方面的进展；二是提高城市政府对户籍改革，普及公共服务、社会保障方面的工作积极性，考虑把党政官员的政绩考核和户籍改革和普及公共服务、社会保障联系起来，作为重要的政绩考核指标来设置；三是改革中央对地方的财政转移支付制度，把财政转移支付和对地方常住人口的服务和社会保障相挂钩；四是压缩非必要的政府行政性支出和政府投资，政府支出从过去围绕GDP这个中心任务转向保障公共服务和改善民生。

以下为讲话全文：

谢谢主持人！我今天想讲的题目是“城镇化亟待解决的几个问题”，有几个观点和大家讨论。

一、新城镇居民市民化仍然滞后

我们的城镇化有个突出的薄弱环节，大约2.3亿新城镇居民，即通常被称为“农民工”的这些人，长期在城市工作但没有户籍，他们很多人缺乏医疗、养老、住房等等方面的保障，子女教育也受到一些条件的限制。所以，在这种情况下，2014年，《国家新型城镇化规划》提出来，要把户籍人口的城镇化率从2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年，户籍人口城镇化率确实在提高，到2019年已经提高到44.4%，提高了9个百分点，但同时发生的问题是，常住人口的城镇化率从52.6%上升到60.6%，提高了8个百分点，也就是说户籍人口城镇化率和常住人口的城镇化率提高是大体同步的，这两者之差，就是没有户籍的常住人口，目前仍然有2.27亿人，和2012年没有多大的差别，而当时是2.34亿。经过这七年，没有户籍的城镇常住人口，仅仅减少了几百万，大数没有什么变化。

这2亿多人在城镇工作，但社会保障的覆盖率很低，根据国家统计局2014年的调查，外出农民工参加当地社会保障的情况，参加工伤保险的不到30%，参加医疗保险的只有18%，参加养老保险只有16%，参加失业保险不到10%，其他一些保险覆盖率更低。2014年以后，国家统计局没有继续公布调查农民工的参保率。根据以前的情况看，这方面的工作进展很慢，目前看来，恐怕农民工大部分没有被社会保障覆盖的情况仍然存在，估计最近几年没有太多的进展。

这就出现了一个问题，我们国家的城镇化虽然进展很快，但是存在“见物不见人”的问题，就是忽略了推进人的城镇化。城镇化不仅仅是建城市，盖楼房，征地，更重要的是这些已经进城的新城镇居民，需要解决他们的社会保障，公共服务，安家落户等等问题。

如何推进人的城镇化？

1、现在一个问题，是大城市对农民工落户条件仍然过严，手续过繁，很多大城市在推进外来人口落户方面的进展非常缓慢。

2、关键是城市政府缺乏积极性。它反映了一个问题，官员的政绩观和激励机制需要改变。因为他们更多关心的是GDP增长速度，更关心的是财政收入扩大，但对户籍改革，普及公共服务、社会保障方面的工作，积极性不高。这是需要改变的事情。所以，我们需要考虑把党政官员的政绩考核和户籍改革和普及公共服务、社会保障联系起来，这些应作为重要的政绩考核指标来设置。

3、改革中央对地方的财政转移支付制度。财政转移的数量很大，但精准性不够，现在需要的是把财政转移支付和对地方常住人口的服务和社会保障相挂钩。你有多少常住人口需要提供服务和保障，这需要财政对各地的转移支付数量与之相匹配、相挂钩。需要尽快建立一套公共服务最低标准，使对各地的财政转移支付更精准，使用更规范。

4、需要压缩非必要的政府行政性支出和政府投资，政府支出从过去围绕GDP这个中心任务转向保障公共服务和改善民生。

二、部分地区合村并居严重侵犯农民利益

当前城镇化存在的第二个问题，在我看来是一部分地区在城镇化过程中合村并居出现了严重侵犯农民利益的情况。有些地方党政机关在城镇化过程中，为了获取土地收入，为了推高GDP，强推合村并居，强拆民居，严重侵犯农民合法权益。这种情况，我认为必须尽快地制止，建议中央介入调查，对于在这个过程中违法渎职者要依法惩处，触犯刑律的要追究刑事责任。上级党政官员如果把合村并居作为任务来推行，我认为也应当追究法律责任。

这并不是说合村并居应该全部停止。因为随着城镇化的进展，很多农村地区人口在减少，有大量的集体建设用地和农民宅基地现在闲置起来了，具备条件的地方可以进行合村并居，搞得好是对农民有利的。但是我认为必须满足几个方面的条件：

1、合村并居的条件要合理，而且必须满足农民自愿原则。

2、土地出让或建设用地指标转让收入归农民。

3、转让要按照市场化原则进行，政府只帮助组织，提供服务，不允许强取豪夺，不允许把合村并居作为任务来推行。

三、土地制度改革严重滞后

十八届三中全会《决定》中提出，要建立城乡统一的建设用地市场，要允许农村集体建设用地入市，实行与国有土地同等入市、同权同价。还提出要改革和完善农村宅基地制度，推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。但目前这些方面土地制度的改革仍然进展缓慢。目前土地转为建设用地仍然要通过地方政府独家征地、独家卖地，这种情况推高了地价，也推高了房价，而且存在大量消耗土地资源，资源配置不合理等情况，这是不可持续的。农村集体建设用地和农户宅基地进入市场仍然受到种种限制，土地改革没有显著的进展。

我们国家城镇化在继续进展，农村地区的人口在不断减少，有大量的建设用地和宅基地闲置出来，不能有效利用；但是另一方面，一些城市地区的可用土地短缺，因此存在资源配置不合理的情况。如果不开放土地市场，土地资源不能得到合理利用，而且城镇化将遇到阻碍，很多农村地区也会走向衰败。所以，我认为，需要推广跨省市土地增减挂钩的办法，鼓励闲置的土地转让或者复垦，宅基地应当允许自愿转让。土地和建设用地指标的转让要通过市场进行，严禁政府强取豪夺。土地市场要规范透明，要保护农民的合法权益。