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| 以改革创新为动力 推动内陆扩大开放 |
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2014-1-3 15:49:00 |
改革开放是实现“中国梦”的强大动力。过去35年，我国坚持以开放引领改革、改革促进开放，推动经济社会快速发展，综合国力大幅提升。站在新的历史起点上，党的十八届三中全会高举中国特色社会主义伟大旗帜，研究部署了全面深化改革的若干重大问题。全会《决定》把构建开放型经济新体制作为深化改革的重要领域，深刻揭示了改革开放相辅相成、互为动力的辩证关系，描绘出改革开放有机统一于“五位一体”中国特色社会主义事业的恢弘蓝图，对于我国加快完善全方位开放新格局，推动以开放促改革、促发展、促转型稳中有进具有重要指导意义，必将对全面建设小康社会和中国特色社会主义现代化建设产生深远影响。
深刻认识、准确把握开放规律，全会提出扩大内陆开放
面对世情、国情的深刻变化，这次全会从“放宽投资准入”、“加快自由贸易区建设”、“扩大内陆沿边开放”三个方面提出了一系列重大创新举措。特别是，全会提出扩大内陆开放，并明确了重点任务、基本路径、重要举措，充分体现了我们党对开放规律性的认识更加深刻、把握更加准确。
开放之初，我国沿海和内陆的经济发展水平大体处在同一起跑线上。过了30多年的对外开放，东南沿海飞速发展，沿海11省土地、人口虽然只占全国的 13.5%和41.2%，但却拥有全国87%的进出口、83%的实际利用外资、78%的对外投资。同时，由于开放程度的不协调，导致了区域发展的不平衡，广袤的中西部内陆地区与沿海的发展差距越拉越大。
三十多年来“一江春水向东流”、“孔雀东南飞”的现实状况，让我们很多人都陷入了一种认识误区，即认为开放是由地理区位决定的，内陆注定不如沿海开放，内陆只能跟从沿海梯度开放。这些认识过度强调了先天条件，忽略后天努力；用静止的眼光看变化的问题，没有认识到区位比较优势是因时因地而变的，或没有放眼看世界，没看到在欧洲和北美内陆地区和沿海地区一样开放比比皆是的案例。
开放本质上是一个市场经济命题，其基本内涵是一个国家或地区参与国际国内“两个市场”，配置“两种资源”，推动本国或本地生产发展、贸易扩大、人民生活改善。市场跨国配置资源要素，既需要“硬件”设施互联互通，也需要“软件”的制度安排来协调国家之间千差万别的文化、规则、法制。从这个意义上讲，开放既受不断变化的区位条件的影响，也受不断变化的制度以及其背后深层次的文化和理念的影响。
首先，制度安排是决定开放的内生变量和关键因素。内陆要把开放搞好，就要把体制搞活。从经济学逻辑看，沿海因为体制机制搞得活，深度参与了国际国内“两个市场”，有效配置了“两种资源”。内陆体制不活与开放落后相互牵扯、互为因果，使得很多优势没发挥出来，没能很好地利用国际资本和要素。从国际经验看，德国地处欧洲大陆，但开放水平远甚于西班牙、葡萄牙等沿海国家，并且其内陆的柏林、法兰克福、慕尼黑等都是著名的国际经济、金融或科教中心。瑞士、奥地利、卢森堡等内陆国家开放程度也非常高，经济社会也非常发达。从国内实践看，近年内陆一些城市创新开放的体制机制，用实践证明了内陆同样可以搞好保税（港）区，发展加工贸易以及离岸的各种服务外包，同样可以全方位、宽领域、多层次地引资、引智、引技，同样可以成为口岸高地、开放高地。
其次，互联互通的基础设施是支撑开放的硬件基础。内陆打通物流、人流、资金流、信息流、技术流的各种国际大通道，就能改变区位条件，创造出新的比较优势。区位条件是相对的、变化的。在大航海时代前，由于没有航海通道，沿海也不意味着拥有开放的区位优势。相反，历史上中原大地人便其行、货畅其流、客商云集，开放程度比沿海高得多。当代，在航空、铁路技术快速发展的催生下，陆地和空中交通越来越便捷、便宜，国际大通道迅速改变了内陆的区位条件。油、气管道等能源通道由西向东的走向，充分体现出内陆“近水楼台”的优势。进入信息时代，光纤、移动互联等通信技术推动内陆与世界“零距离”连接。总之，内陆的区位条件已不再停留在传统概念上。当前，内陆和沿海的区位各有各的优势，而且就面向亚欧大陆的开放而言，内陆有显著优势，西部是真正的开放前沿。
问题就是导向。针对开放中还普遍存在着不协调、不均衡的问题，全会《决定》对内陆开放作出了顶层设计和系统安排，着力推动内陆扩大开放，补长全国开放一盘棋大格局中的“短板”，促进开放型经济协调、均衡、可持续发展。这标志着我们党对开放型经济发展规律的认识进一步深化，把握这种规律性的能力进一步增强。我们坚信，只要全面落实全会精神，着力解决“硬件”和“软件”的诸多问题，创造出区位条件的新优势，激发出体制机制的新活力，就一定能使内陆和沿海沿边同步、同等开放。
全会作出的顶层设计，是扩大内陆开放的根本指针
全会《决定》特别引人注目的一个地方，就是浓墨重彩地勾勒出内陆开放的五大标志和方向：一是“大通道”。“支持内陆城市增开国际客货运航线、发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊”，“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”。二是“大通关”。改革“海关监管、检验检疫等管理体制”，“推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”。三是“大平台”。“加快海关特殊监管区域整合优化”，“在具备条件地方发展若干自由贸易园（港）区”。四是“开放的产业大集群”。“抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展”，“创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制”。五是“投资便利化大环境”。“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”，对服务业、制造业多个领域向外资进一步放宽准入限制、扩大开放。
《决定》包含的这“五大标志和方向”，既是对过去一些内陆省市“摸着石头过河”经验的总结和升华，也是对未来内陆开放作出的顶层设计、系统安排，必将指导和推动内陆扩大开放，创造出一个新的“开放红利期”，为我国全面建成小康社会增添强大后劲。我们要按照全会指明的路径，在建设“大通关、大通道、大平台”和优化“大环境”、创新加工贸易模式等方面系统推进，真正把内陆从开放的末端变身为开放的前沿。
开辟新的国际大通道，创造内陆开放的区位条件新优势
在今年中央经济工作会上，习近平总书记指出“建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路，是党中央统揽政治、外交、经济社会发展全局作出的重大战略决策，是实施新一轮扩大开放的重要举措，也是营造有利周边环境的重要举措。” 对内陆而言，这个“一带一路”、“大鹏两翼齐飞”的宏大战略，既是必须肩负起、落实好的重大责任，也是改变区位条件、创造区位竞争新优势的历史性机遇。
古往今来，大通道改变区位大格局。随着丝绸之路兴废，长安、洛阳等古都和楼兰、龟兹等西域古国也历经兴衰。在“地理大发现”、“大航海时代”之后，国际贸易就由海洋“蓝色文明”主导，当今85%的国际货物贸易都依靠海运完成。然而，随着国际互联互通基础设施不断完善、现代运输技术飞速发展，陆上的国际物流贸易方兴未艾、蓬勃发展，比如北美、欧洲大陆通过公路、铁路开展的国际贸易就十分活跃。
从开放大视野审视，内陆享有横贯东中西、联结南北方的地利之便，开辟水、陆、空国际大通道，与我国既有铁路网、公路网、内河航运网、航线互联互通，就能把新丝绸之路-长江黄金水道-海上丝绸之路连为一体，打通孟中印缅、中巴等经济走廊，联动太平洋、大西洋、印度洋三大洋和欧、亚两大洲。内陆特别是西部地区可通过开辟新的国际大通道改变区位大格局，真正成为我国对欧洲、中亚、西亚、南亚、东南亚开放的前沿，改变“一江春水向东流”的格局。内陆中心城市也可趁势崛起，成为国际物流、贸易的枢纽和内陆开放高地。
贯彻落实全会精神和习近平总书记的重要讲话精神，我们要从通道的制度安排和设施建设两个方面着力：
从“软件”层面，建立国际协调机制，驱动不同国家的“硬件”设施“兼容、运转”。以欧亚铁路大陆桥为例，长期以来，除“北线”外，只有新近开通的“渝新欧”（重庆-新疆阿拉山口-哈-白俄-俄-波-德）国际铁路联运大通道才实现了常态化运营。其他的“南线”、“中线”长期“空转”，关键是没能打通沿线各国之间体制不统一、规则不同的“软件”障碍，从而没能真正解决换轨、转场等“硬件”障碍和运费高且不透明、货源不稳定且回程货少等问题。要解决这些大面积、长周期存在的问题，关键是要创新协调机制：铁路方面，建立跨国铁路国际协调机制，核心是各国合作开通“五定班列”，定站点、定线路、定车次、定时间、定价格，优先装车、优先挂运、优先放行，全程监控，编制统一的运行时刻表，统一运单、统一调度。海关方面，建立跨国海关的国际协作机制，实行中欧“安智贸”试点和多国海关“一卡通”，保障在始发站报关查验后，沿途各国海关不再重复关检，实现一次报关、一次查验、全程放行。组织方面，由各国铁路部门和内陆省市合资成立铁路物流公司，各负其责，利益共享。运费方面，建立完善联席制度，明确协商程序和利益调剂方式，实现多赢。
这些创新是内陆打通国际大通道所必须的工作推动，对内陆地区具有普适性。这几年，重庆在海关总署和铁道部的支持下，通过制定六国铁路部门“五定班列”运行时刻表、落实海关“安智贸”便捷通关协议、合资成立“四国五方”合资的铁路货运物流公司，成功地开通了欧亚大陆桥“南线”--“渝新欧”国际铁路联运大通道。今年以来，“渝新欧”每周开行3次，共开行近100趟、运输8000多标箱。目前，全程运行时间16天左右，运时比海运快30多天。实践证明，开通国际铁路联运大通道，能大大地节省运输时间，完全可以把“直接运费+货物占压的资金时间价值”形成的综合运费降至与海运费用相当乃至更低的水平，并且减少海盗、台风等不确定性，提高企业安排生产的准确性，方便出口企业。
“硬件”层面。在国家层面，加强与周边国家互联互通基础设施的规划，积极参与大通道沿线相关基础设施建设，加快完善中哈、中俄等边境口岸的设施、设备，加强对中巴、中缅各种通道印度洋起点港口的投建力度；成立区域性基础设施投资银行，打造立足经济带、经济走廊的跨国基建投融资平台。
对地方而言，对于内陆交通枢纽，要加大铁路、港口、航空、公路等基础设施投建力度，完善综合交通体系，发展多式联运。江海联运，畅通长江黄金水道，提升内河航运能效，开行“五定班轮”，促进内陆出海物流便捷化。铁海联运，提高铁路货运能力，开行内陆直连沿海港口的“五定班列”，形成快速物流通道。陆海联运，完善国家高速公路网和出省公路通道，开辟通达东南亚、南亚腹地和印度洋沿海的国际公路物流大通道。国际航线，增开内陆直飞世界各地的客货运航线。从内陆飞往世界各地的客货运航线，与沿海的成本相差无几。近几年，内陆国际航空客货运业务发展较快。重庆根据加工贸易快速发展的需要，建成了大货机起降长跑道、保税港区国际航空货运站，开通了31条国际客货运航线，国际航空货运量四年增长10多倍。积极配合国家战略，加快建设与国际互联的油气管道、光纤等设施，突显更靠近西亚、中亚的区位优势。
创新大通关制度，促进内陆对外贸易便利化
“大通关”是内陆开放高地的必备要件。然而，现行通关制度对内陆有三大不利：一是现行口岸管理部门林立，内陆受制最大。目前，我国口岸管理涉及10多个部委，“多龙治水”，协调困难。由于内陆地区外贸体量很小，所以内陆的难处远甚于沿海。二是现行通关模式环节众多，既有海关、检验检疫、边防检查等，还有港口、运输、货代等运营单位。规章制度、操作程序各不相同，分别执法和作业，大大增加了企业通关成本。内陆既要面对共性问题，还要协调与沿海、沿边口岸的关系，难上加难。三是现行执法平台封闭运作，口岸通关管理机构和专项监管机构事权独立，通关管理信息自成体系，企业需向不同的机构多次申报。而内陆的出口货物一般要到沿海换装、集拼，电子申报数据核对费工费时，内陆企业获得出口许可的时间严重拖延，与沿海、沿边企业难以处于公平竞争水平。
这次全会提出“推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”，切中了问题的要害。落实全会精神，关键是要建立全国大通关制度：
在管理模式上，推动口岸大部制改革，实现口岸管理“一口对外”。这是国际惯例和大势所趋。美国在“9.11”后，成立国土安全部，下设海关与边境保护局（CBP），负责行使原分属不同部门的口岸管理职责，替代联邦和地方政府多个部门执法把关，实现了口岸管理“一口对外”。我国也应整合口岸管理相关职能，推行大部制，货物进出实行海关“一口对外”监管，旅检实行“边检管人，海关管物”，方便内陆对外开放。
在管理方式上，协调国与国之间、内陆与沿海之间的通关和口岸，形成协同高效的“一卡通”平台。通关和口岸实现“信息互换、监管互认、执法互助”是国际趋势。欧盟内部，在一国海关检验后，就无需重复查验，只在报关点记账确认。目前，我国沿海内部实现了大通关，但内陆与沿海仍是“两张皮”，还需重复查验。因此，我国应以电子口岸为基础，运用物联网技术，借鉴国际 “单一窗口”运行模式，推动内陆与沿海沿边大通关协作，通过“一卡通”平台，使海关、质检、税务、边防、海事等部门都在这个平台上运行。这几年，重庆先行探索，与深圳、新疆等沿海沿边海关以及俄、德等国海关实现了 “一次申报、一次查验、一次放行”。因此，周边省市货物也纷纷选择重庆出关，转口贸易量占比已从过去的5%上升到50%。
在政策保障上，提升内陆口岸的级别。有些内陆城市事实上已成为国际大通道的起点和枢纽，但其铁路、内河口岸仍属二类口岸。由于“文件滞后于实践”，造成了“小衣服勒紧了长大的孩子”。因此，应尽快增设内陆水运、铁路一类口岸。
优化内陆保税（港）区功能，搭建服务内陆开放的大平台
保税（港）区比特区还“特”，是在境内关外的非关税区，拥有“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大基本功能，享有“免证、免税、保税”政策，是一个国家对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。从1992年我国首个保税区--上海外高桥保税区投入正式运营以来，目前全国共建成40多个保税（港）区。20多年的实践雄辩地证明，保税（港）区充分发挥了对外开放口岸、平台的功能，很好地起到了简化外贸环节、降低交易成本、减轻税负等作用，成为推动我国对外开放的强劲发动机。
然而，多年来我国的保税（港）区都布局在沿海沿边，内陆一个都没有。三年前，重庆凭借较大规模的加工贸易产业集群，得到国家支持，获批了内陆最早的两个保税（港）区。后来，国家又先后批准设立了一些内陆保税区。这充分体现了中央对内陆开放的大力支持，把过去“筑巢引凤”的传统思维转变成了“为凤筑巢”的现实行动，从而有力地推动了内陆加工贸易、一般贸易的发展。仅三年时间，重庆保税（港）区就形成了3000亿元的工业加工产值、300多亿美元的进出口总额，并带动了全市进出口总额的快速增长，今年有望从几年前的70亿美元达到660亿美元，增长近十倍。这些都充分显示了保税区促进地区开放发挥的关键作用。
全会《决定》为内陆的开放指明了如何建设保税平台的路径，并提出这些保税区可以创造条件升级为自贸园区。落实全会精神，关键是要在保税（港）区功能上做好文章，真正把内陆保税区建成发展开放型产业和服务贸易、扩大消费内需、方便周边进出口的开放大平台：
体现保税区集聚和辐射功能，用足、用好、用活保税区加工贸易的政策。根据保税区的现行优惠政策，量身打造一批适合内陆的创新举措：一是开展“委内加工”，推动区内代工企业承接区外品牌商订单。二是试点“区中园”，推动加工贸易企业、跨境电商企业等在区内开展一般贸易和保税贸易，促进形成特殊的产业链和集群。三是试行选择性征税，针对内陆保税区加工产品内销较多、零部件本地配套等特点，改变沿海做法，对保税区加工内销产品，实行入区国产料件不征不退、只对进口料件或成品征收关税。四是建立产品核心料件的集散分拨中心，提升产业集群协作、配套程度。
拓展保税贸易、服务贸易、自由贸易的服务功能，打造国际国内现代服务业发展的大平台。利用现代信息、电讯技术在保税区内发展现代服务业和服务贸易，内陆与沿海相比不但没有劣势，反而具有水、电、气等综合成本低大约30%的优势。因此，内陆保税区应抢抓机遇，大力发展对物流距离不敏感的大数据、软件外包、跨境电子商务、保税维修测试等高端服务贸易和现代服务业。同时，内陆保税区还可以开展进口商品保税展销，改变奢侈品、高档品进口内销渠道窄、环节多的弊端，把大量出国旅游购物消费留在国内。
升级功能，努力发展成为内陆自由贸易园区。自贸园区本质就是保税区的升级版。国际上并没有自贸园区的统一规范定义，1973年国际海关合作理事会达成的《京都公约》里面提到的自由贸易区（Free-trade Zone），实际上就是我们现在所说的保税区。这次全会明确提出“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区”。这等于是为内陆保税区指明了升级的方向。其关键在于通过拓展功能，从仅局限于海关货物监管范畴延伸至在贸易、投资、金融、航运、税收等领域都实行特殊管理体制、政策。
创新加工贸易模式，构建内陆开放型产业大集群
加工贸易是一国利用本国生产能力和技术，进口料件加工成成品后再出口的一种国际贸易方式，是经济全球化的产物。随着IT和交通技术的突破性进展，各种生产要素实现了世界范围内的优化配置，许多产品的生产和价值链就在全球范围按专业分工展开。加工贸易应运而生，并成为各国尤其是发展中国家参与国际分工的重要方式。
过去30多年，我国加工贸易迅速发展，形成了1.8万亿美元左右的体量，为我国成为制造业、出口世界第一大国立下了汗马功劳。然而近二十多年来，内陆地区基本上没有加工贸易。主要原因是，加工贸易的原材料和零部件大部分来自海外，产品也销往海外，“两头在外、大进大出”的模式对内陆而言，必须面对沿海到内陆2000多公里距离的造成的高昂成本。此外，由于内陆地区过去没有保税物流平台，海关、边防重复查验，造成手续繁杂，费时费力。
新形势下，内陆发展加工贸易不能再靠低地价、零税收、高补贴等不可持续的招商方式。我们要按全会指明的方向，努力转变加工贸易发展方式，构建加工贸易产业大集群：一是建立整机加零部件生产的全流程产业链，推动加工贸易由水平分工变为垂直整合。如果70％-80%的零部件（特别是核心零部件）以上本地化制造，就能变“两头在外”为“一头在内、一头在外”，使进项物流成本大大降低甚至归零，从根本上解决内陆进项物流成本高的问题。同时，有必要引进多个品牌商和代工商，不在“一棵树上吊死”，保持定单的多源性、稳定性。二是解决好保税物流和出项物流。充分利用内陆保税区、国际铁路联运大通道，发挥铁、空、水等内陆口岸作用，促进产成品和料件进出口关检便利化，降低产品外销物流成本。三是注意向产业连、价值链高端拓展，占据加工贸易“微笑曲线”的高端，尽可能把高附加值留下。在品牌商层面，吸引品牌商的区域总部、研发中心、全球维修中心等落地，吸引跨国公司加工贸易结算业务内迁。加工贸易结算具有网络化、离岸金融、高附加值三大特征，还具有“结税”、“结汇”、“结人”（提供大量与结算相关的服务业岗位）三大作用。当前我国大陆的加工贸易结算，大部分都被新加坡、香港等“自由港”吸走。这是巨大的国家利益流失，虽符合市场规则，但对我们极不合理。因此，西部省份应该用足西部大开发关于鼓励类企业执行15%企业所得税的优惠政策，把加工贸易结算环节的增加值留在国内。在代工层面，鼓励代加工企业向产业链的上游--研发设计拓展，实现由单纯的代加工向代设计加工一体化转变，推动OEM向ODM升级。在零部件层面，产成品的高附加值往往体现在核心零部件上。电子信息产业尤其如此，从价值量占比来说，芯片、液晶面板、高档机壳贡献的附加值非常之高。因此，吸引核心零部件厂商落地，是推动产业集群高端化、高质化、高新化的重要突破口。四是形成以人为本的员工服务新模式，加强社会管理创新，构建新型的和谐劳动雇佣关系。
“整机+零部件”垂直整合的加工贸易模式对内陆地区以及对电子产品、通航和机器人等产业普遍适用。近年来，多个内陆城市的电子信息产业加工贸易都呈现出较好发展势头。重庆依靠这种创新模式，集聚了惠普、思科等5大品牌商下订单，富士康、广达等6大代工商做整机，800家零部件供应商搞配套，零部件本地价值配套率达到80%，形成了“5+6+800”加工贸易全流程集群。2013年生产笔记本电脑6000万台，加打印机、平板电脑、液晶显示器及服务器等各类智能终端设备共1亿台（件）。同时，重庆在国家外汇管理局的支持下，对加工贸易结算需要的相应管理办法进行了改革创新，吸引了惠普、华硕等亚太地区的结算中心从境外转移至重庆，截止目前累计结算1000亿美元，为国家创造税收100多亿元。
放宽准入门槛，打造外资投资便利化的大环境
我们要按照全会要求，更多地依靠公平、开放、法制的市场环境吸引外资，转变靠“血拼”各种优惠政策引资的传统方式，避免内耗，确保国家整体利益最大化。一要全方位、宽领域、多渠道向外资开放。“全方位”，即向美、欧、日、韩以及港、澳、台等国家和地区的资本平等开放。“宽领域”，即只要不在负面清单之列，就允许外资与国资、民企一样投到各行各业中去。“多渠道”，即允许外资进行“绿地投资”、直接并购国企和民企以及通过QFLP、私募基金、证券投资、风险投资等形式进行股权投资。这些年，重庆按此理念持续推进，2012年实际利用外资105亿美元，较五年前增长了10倍。二要转变观念和作风，提供良好的政务服务。服务是竞争软实力的硬支撑。要结合党的群众路线教育实践活动，整顿“四风”，真正形成为民务实清廉的党风政风，营造亲商安商富商的环境。
东风送暖，万象更新。这次全会的东风在神州大地掀起了新一轮的改革开放热潮。以改革创新为动力，促进内陆扩大开放正当其时，大有可为。我们将深入贯彻十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记的系列重要讲话精神，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，把握机遇，应对挑战，勇于担当，积极作为，努力构建“大通关、大通道、大平台、开放的产业大集群”、营造“投资贸易便利化大环境”，创造内陆区位竞争新优势，激发内陆开放体制活力，努力推动内陆地区释放开放潜力、加快发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”做出实实在在的新贡献。 |
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