“注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。”日前闭幕的中央经济工作会议为明年的工作奠定了总基调，提出的“注重需求侧管理”颇受关注。

为何要进行需求侧管理？盘古智库顾问、国务院参事汤敏博士近日接受南方日报专访时认为，推进需求侧管理，与形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局一脉相承；需求侧管理实际上是要打通消费的堵点，扩大内需增量，这一增量来自投资求效率、消费求增量。他建议，需求侧管理的一个重要抓手是，要用“市场开辟式创新”去开拓中低收入人群大市场。

“现在的堵点是消费不足”

南方日报：与过去5年间侧重供给侧结构性改革不同，中央经济工作会议首次提出“注重需求侧管理”，在您看来具有哪些深远的意义？

汤敏：国内大循环的核心，最关键的是要提振和扩大我们的消费，只有扩大消费我们才能加速国内大循环。在当前我国供给侧结构性改革已经取得显著成效的基础上，如何让供给端进一步高质量发展，从经济的整体运行来看，新发展格局关系着经济运行的各个方面，而且特别强调要形成“需求牵引供给，供给创造需求”更高水平的动态平衡。

此外，当前整个世界格局的变化，特别是经济逆全球化的趋势开始形成。疫情后，世界市场要发生很大的变化，作为世界制造大国，要未雨绸缪，做好准备。

南方日报：会议提出要“打通堵点”，您认为堵点有哪些？

汤敏：从现象上看，我们现在的堵点是消费不足。最终消费包括老百姓消费、政府消费等。我注意到，最终消费占GDP的比重，中国大概为56%，全球平均为78%。可见，消费提振是有潜力的，我国的消费规模还有很大提升空间。

要特别关注“未消费人群”

南方日报：在您看来，扩大消费需求面临的挑战有哪些？

汤敏：学者们一般认为，要提振消费有3条重要的措施：首先是要让老百姓有钱“能消费”。其次是老百姓“敢消费”。最后是老百姓要“愿消费”，市场上要有多种多样适应他们需要的产品和服务。

南方日报：当前扩大消费需求的具体策略应该包括哪些？

汤敏：当前要进一步扩大内需，我们的理念也要更新。在这里，我先分享一个很有启发的理念——“市场开拓性创新”。

最近，哈佛大学克里斯坦森教授出版了一本书《繁荣的悖论》。他发现，传统的持续式创新与效率性创新，都能为企业带来更大的利润，为整个社会创造更多的财富。但这两种创新同时有一个缺陷，它一般是对着现存的市场，对着现有的顾客，往往因为效率的提高，不但不能创造更多的就业，很可能会要减少就业。这就是“繁荣的悖论”。

打破“繁荣的悖论”，克里斯坦森教授提出了第三种创新——“市场开拓性创新”。他认为，在现实社会里有一个巨大的潜在消费市场，他称之为“未消费市场”，在这里面的人群，称之为“未消费人群”。这并不等于是说这个人群没有消费需求，而是市场上的产品和服务太复杂、太贵，“未消费人群”买不起、用不上。

扩大消费需求，人们常常想到面向城市中产阶层；但实际上我们还应该考虑中产阶层之外的“未消费人群”。可见，我们需要“市场开拓性创新”，去连接市场增长空间巨大的“未消费人群”。

政府应支持“市场开拓性创新”

南方日报：原本复杂昂贵的产品，如何实现产品和服务的平民化，顺利走向“未消费人群”？

汤敏：要推动实现产品和服务平民化。很多针对中产阶层设计的产品或服务，并不一定适用于中低收入人群。以电冰箱为例，城市人使用的冰箱追求的是智能化。而在农村，便宜、省电的冰箱会比较热销。在城市受欢迎程度不高的电影片，在农村可能备受欢迎。能把市场扩大到“未消费人群”中去，把消费市场的潜力挖掘和开辟出来，开拓出了新的需求，这就是“市场开拓性创新”。

南方日报：对企业面向“未消费人群”开拓市场，您有哪些建议？

汤敏：有人把“市场开拓性创新”的一些做法总结为下沉市场颠覆的四步法。

对现有的产品或服务去掉一些不必要的功能。比如手机，我们手机中有80%—90%的功能可能很多人从来都没用过，而这些过度的性能都大大增加了产品成本。

通过减少成本来降价，卖出“准白菜价”，同时要使用方便。

用低价的成熟技术。低端颠覆也需要先进技术，但不一定要最前沿的技术。

一旦实现下沉市场颠覆，产品卖得便宜，同时增加了低收入人群的幸福感。企业有了更大的市场，可以扩大生产，增加更多就业；人们有钱了就可以买更多东西，更多地消费，这样发展就能走向一个良性循环。

南方日报：推进“市场开拓性创新”，政府可以有哪些作为？

汤敏：应该把“市场开拓性创新”纳入到政府的创新支持体系。政府有很多创新基金，有各种优惠政策。但是往往都是对着高科技的创新，应该把“市场开拓性创新”也纳入政府的政策支持体系。政府对“市场开拓性创新”也要给予一定的税收和融资优惠。

要创造一个针对“市场开拓性创新”的新投融资机制和环境。银行等也要对盯着低端市场的企业、厂家给予支持。让“未消费人群”变成“消费人群”，这也是我们中国特色社会主义社会应该做到的。

消除贫困历来是党的一项最重要的工作。在过去的40年里，扶贫标准根据经济社会的发展不断调整，扶贫政策也在不断变化：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”。党的十八大以来的“精准扶贫”模式，更是在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是空前绝后的伟大壮举。经过了几十年来一代又一代人的艰苦奋斗，我国终于消除了绝对贫困，现在正在向缓解相对贫困和乡村振兴迈进。

艰苦

卓绝的扶贫历程

2020年中国在实现全面小康的同时，也彻底消除了绝对贫困。

现在意义上的扶贫，是在改革开放以后大规模实施的。新中国成立以来，党和政府一直推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础极端薄弱，生产能力低下，加上经济与贸易被封锁，扶贫工作经过了曲折的发展历程。到1978年，我国还是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。按世界银行公布的数字，1981年我国的贫困人口高达4.9亿人，贫困发生率为43%。

改革开放后，减少贫困很快就被列入了党和政府的重要工作日程中。

回顾历史，中国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

第一阶段为家庭承包制等体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）。1978年开始改革，首先是以家庭承包经营制度取代人民公社“一大二公”的集体经营制度。这种生产制度的变革极大地激发了农民的劳动热情。通过农产品价格提升、产业结构调整以及非农领域就业渠道，将利益传递到包括贫困人口在内的广大农民中。同时，中央开始推动类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目。到1985年底，按国内贫困标准，没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人。

第二阶段为有组织的大规模扶贫阶段（1986-1993年）。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发的序幕。当时农村年人均纯收入在206元以下的约有1.25亿人，占农村总人口的14.8%。国家划分了18个集中连片困难地区，依据农民人均收入，制定了国定贫困县标准，划定了331个国家贫困县。到1992年底，农村依靠其收入不能维持其基本生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

第三阶段为八七扶贫攻坚计划阶段（1993-2000年）。“八七”的含义是：在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。在这7年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。到2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，按照当时的贫困标准，贫困发生率下降到3.5%。

第四阶段为整村推进为主要特征的阶段（2001-2010年）。国家制定了新世纪第一个农村扶贫开发纲要，扶贫政策在保留和适当调整重点县的同时，把目标瞄准到村级，重点实施“整村推进”。在全国确定了14.8万个贫困村。此阶段逐步在农村全面建立了最低生活保障制度，对没有劳动能力或丧失劳动能力的部分农村贫困人口给予最低生活保障，初步形成了低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局。

第五阶段是以精准扶贫为主要特征的阶段（2011-2020年）。2010年，我国政府又制定了一个新的扶贫标准：“两不愁三保障”，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，并将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新扶贫标准，这一标准比2009年时的扶贫线一下子提高了92%。

这一阶段的特点是：把区域发展和个人帮扶结合起来，划定集中连片特困地区，实施精准扶贫的方略，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。特别是党的十八大以来，在习近平总书记的亲自推动下，中国的扶贫进入了一个崭新的精准扶贫阶段。精准扶贫就是在全国范围内，把每一个贫困户都找出来，建档立卡，一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是伟大壮举。

党的十八大以后，“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。2015年中央制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中央扶贫开发工作会议期间，中西部22个省份党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。根据各地扶贫工作的进展，最近几年国家的扶贫重点又集中到了以“三区三州”为重点的深度贫困地区。到2020年实现全面小康后，中华大地上将彻底消除绝对贫困。极少数无劳动能力的贫困人口会由低保等保障政策兜底。当然，未来还有相对贫困的人群，而且相对贫困会长期存在。但是，解决相对贫困问题的方式与现在的做法可能会有不同。所以说，精准扶贫是一个前无古人后无来者的壮举。

打赢

脱贫的最后攻坚战

2013年11月3日，习近平总书记在湖南考察时，在湘西十八洞村提出了“精准扶贫”的重要理念，为新时期中国扶贫工作指明了方向，从此全国开启了精准扶贫、精准脱贫攻坚战。

精准扶贫就是在全国范围内，把每一个贫困户都找出来，建档立卡，一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是伟大壮举。

脱贫的最后三年，全国还有3000多万贫困人口要脱贫。这个规模虽然只有五年前贫困人口的三分之一，但扶贫越到后面任务就越艰巨。所以，更需要精准扶贫。

依靠精准扶贫，中国解决了脱贫攻坚的几块硬骨头。

一是总书记指出的深度贫困地区的脱贫。深度贫困地区，即三区三州：西藏，四省藏区，南疆四地州，四川凉山州，云南怒江州，甘肃临夏州。这是中国最困难、最需要帮助的地区，其贫困发生率高于其他地区。

二是大规模的扶贫移民搬迁户的脱贫。扶贫移民搬迁就是要把那些一方水土养不了一方人的地方的1000万左右的贫困人群搬下来。这是近三个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量，还在电费里面加价，一直做十几年的工作才搬迁了120万移民。扶贫移民搬迁，除了移民的规模大，还要实现“搬的出、稳得住、有发展、能致富”，困难之大可想而知。

三是因病因残致贫的人群的脱贫。在余下的这三千万贫困人里有一半左右是因病因残致贫的。另外，65岁以上的老人占了这个三千万贫困人口的15%以上。传统的产业扶贫模式对这些因病因残致贫的人群很难显示出效果。

四是内生动力不足之人的脱贫。“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”非常形象地描述了这部分人状况。虽然这批人在三千万人贫困人口里面比例并不大，但是非常难处理。他们人不多，但对村民的负面影响很大。他们不好好干活，还得这得那的，老百姓就很不高兴。这也是块难啃的硬骨头。

面对这些难啃的硬骨头，依靠精准扶贫，中国人民打赢了脱贫攻坚战。

国际

视角下的中国扶贫经验

中国扶贫是世界扶贫的重要部分。在2017年世界银行年会上，行长金墉表示，中国的扶贫是人类历史上最伟大的故事之一。

撒哈拉以南非洲、印度、中国和拉美成为世界极度贫困人口主要居住国家和地区。在过去几十年时间里，世界极端贫困人口比重从40%降到目前的不到10%，中国做出了绝大部分贡献。中国的扶贫经验值得发展中国家借鉴。

中国政府为缓解农村贫困所做出的种种决策取得了杰出成就，得到国际社会的高度赞赏。按照世界银行人均日收入1.25美元的标准，1981年到1990年，中国减贫人口为1.52亿，全世界减贫人口为0.31亿；1990年到1999年，中国减贫人口为2.37亿，而同期全世界减贫人口为1.69亿。也就是说，如果没有中国减贫取得的成就，从1981年到1999年，世界贫困人口是增加的。联合国开发计划署的一份报告指出：“世界上没有任何国家能像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功。”中国对全球减贫的贡献率超过70%。

中国的扶贫成功经验说明，运用市场机制扶贫是“授人以渔”的科学扶贫模式。它让企业和个人在扶贫过程中能得到相应的经济利益，让扶贫可持续；它通过市场经济意识的灌输，达到扶志扶本的目的，提高贫困人群脱贫的主动性；它还使扶贫双方按照市场的价值规律进行等价交换，实现了双方经济利益的双赢。

同时，扶贫开发又是一项周期长、投资大、涉及面广的系统工程。仅靠经济发展的外溢效应不能解决所有问题，必须依靠政府强力推动。扶贫开发必须综合运用财政、货币、产业、教育、卫生和社会保障政策，突破产业发展瓶颈并精准破解实体经济在贫困地区经营的困难。在这方面，中国创造性地实行了东西协作、对口帮扶体系。实践证明，先富帮后富，帮扶力度之大，投入人力和物力资源之强，效果之明显，是传统扶贫方式不可比拟的。

以扶贫移民搬迁为例。扶贫移民搬迁就是要把那些“一方水土养不了一方人”地区的贫困人群搬出来。不到10年时间，我国一共迁移了超过1000万人。这是近8个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量，还在电费里面加价，一直做了十几年的工作才搬迁了120万移民。要完成8个三峡移民的规模，还要实现“搬得出、稳得住、有发展、能致富”，需要协调的内容之多、困难之大，可想而知。

扶贫开发必须广泛吸纳贫困群众积极参与，所以优化扶贫项目的利益分配，以工代赈、以奖代补，将贫困群众的收益与自身努力紧密结合，提升其自身的发展活力和能力就显得尤为重要。为此，中国在扶贫开发的同时，建立良好的社会保障体系、生态保护体系和法制体系，推进教育资源、医疗资源向贫困人群倾斜，向偏远地区倾斜。

未来

的中国扶贫

进入全面小康、脱贫攻坚完满收官后还要继续扶贫吗？当然，我国扶贫的征程还有很长的路要走。打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，但相对贫困长期存在，而缓解相对贫困则是未来中国乡村振兴的重要内容。换句话说，未来的扶贫已非过去意义上的扶贫，新任务、新目标、新变化都将出现在扶贫新长征的路上。

未来的扶贫首先要从解决绝对贫困向缓解相对贫困转移。目前，中国的脱贫标准比世界银行每人每天1.9美元的极端贫困线高出了21.8%。也就是说，中国以高于“国际赤贫标准”的标准摆脱了绝对贫困。但是，相对贫困还在，它是与社会平均水平相比，其收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况，各个社会阶层之间和各阶层内部的收入差异。

第一，一般情况下，我们需要把人口的一定比例确定为“生活在相对贫困”之中。因此相对贫困不是“减少”的问题，而是“缓解”的问题。缓解相对贫困就是要不断缩小贫富差距，必须确保低收入群体的收入增长高于平均增长速度，必须确保在城乡社会公共服务的供给上不断缩小差距。这个目标更大，完成起来更难。

第二，要把扶贫战场转移一部分到城镇。从相对贫困的角度看，城镇中的一部分人收入较低，处于相对贫困的状态。从收入看，城镇中的相对贫困人群高于农村，因为考虑到城市房价高，维持基本生活条件的成本高，工作收入的稳定性差，这使得城镇相对贫困人口更脆弱。所以，应当把城镇中的低收入人群，特别是城镇中没有长期固定工作的流动人群纳入未来的扶贫范围。

第三，要努力关注返贫问题。摆脱贫困是一项长期工作。短期内脱贫相对容易，但要保证长期稳定的“脱贫不返贫”挑战很大。贫困人群的生产生活环境都比较差，有些人群会难以避免地因各类发展条件欠缺而“返贫”，甚至出现新的贫困。我们现在的政策是脱贫不脱帮扶，脱贫不脱政策，扶贫政策要扶上马、送一程。因此，2020年之后相当长的一段时间，要坚持稳定脱贫，阻断返贫“退路”，把建立健全稳定脱贫长效机制、提高脱贫质量摆上重要位置。

第四，要着力帮助那些“边缘贫困户”。他们原来生活情况跟贫困户差不太多，但因建档立卡被卡在贫困户线外，精准扶贫的优惠政策与资源配置没有惠及他们。目前，他们其实是最困难的人群。在下一阶段，应该把扶贫工作的对象放大到这些人群中。各地行之有效的扶贫政策、产业扶贫、对口帮扶、健康扶贫、教育扶贫、小额信贷扶贫以及低保兜底都应当惠及这群人。

总之，经过40年艰苦卓绝的奋斗，我国已经消灭了绝对贫困。但是，中国步入全面小康社会并不意味着扶贫助弱任务的结束。在新时代，扶贫助弱的更大挑战将摆在我们面前。我们还要一如既往，用我们的智慧和担当，走出一条有中国特色的社会主义经济社会发展的新路来！

1 有6亿人的月均收入在1000元左右，加强对他们的服务，满足他们的需求，不仅能提高他们的幸福感、获得感，同时也能开辟出一个6亿人左右的巨大内需市场。

2 两条腿走路，除了实现中产阶层消费升级外，还要关注10亿中低收入人群的市场，用一些成熟的市场、科技对现有的产品进行改造，快速地惠及低收入人群。

3 市场开辟式创新应该以市场机制为主，但是在有为政府的推动下，可以加速市场的下沉，促进消费的扩大，创造出更多的新增就业。

“当前我们强调以内循环为主体的国内国外双循环相互促进的新格局，现在问题是突破口在哪里？新增的市场在哪里？”国务院参事、友成企业家扶贫基金会副理事长汤敏在接受新京报贝壳财经采访时反复强调。

在双循环的发展新格局下，摆在我们眼前的是如何做、从哪做的问题。汤敏认为，我们的市场往往把过多的精力放在中产阶层群体上，而10亿中低收入者才是目前最应该大力开发的强大国内市场，推动消费的潜力所在。

扩大内循环的突破口在“未消费市场”

新京报：今年下半年以来，双循环和做大国内市场成为探讨的重要观点之一，你认为双循环下做大国内市场的重点应放在哪方面？

汤敏：实际上扩大内循环的核心是要有新的市场。现在问题是突破口在哪里？新增的市场在哪里？

在此，我引入了一个新概念叫“未消费市场”，其中涉及的人群称之为“未消费人群”。 “未消费人群”并不表示这个群体没有消费需求，而是由于现在市场的产品和服务复杂、价格昂贵，“未消费人群”买不起用不上。

比如，很多城市中热卖的商品或者大型商场中的高品质产品都是服务于中产阶层的。这些产品与服务或者太贵，或者不适用于城市低收入人群和农村地区的中低收入人群的需要。这些产品或服务的市场对这些人群来说就叫做“未消费市场”。

举个例子，李克强总理此前提出有6亿人的月均收入在1000元左右，该收入虽然相对中产阶层的收入较低，但和过去相比已经提高了。如果不考虑通胀的因素，我国全体城镇居民在2007年才达到了人均月收入超1000元。可以说，这6亿人的收入水平与城镇居民10多年前一样。所以，加强对他们的服务，满足他们的需求，不仅能提高他们的幸福感、获得感，同时也能开辟出一个6亿人左右的巨大内需市场。

新京报：中低收入阶层的消费市场如何打开？

汤敏：传统的观点认为，提高中低收入阶层的消费能力需要提高他们的收入。这没有错，但是提高中低收入阶层人群的收入是要在收入分配的体系上做根本性的改革，这是一个长期的任务。 而且，提高中低收入阶层人群收入最根本的出路是为他们创造大量的就业。只有把市场做大了，才会有更多的好的就业，中低收入人群的收入才能增加。

怎么样才能打开低收入人群的市场？你就得要对产品和服务进行改造，特别是为他们设计产品，而不是把中产阶层的产品和服务减价卖到农村去。

举个例子，有公司专门为农村设计了双门冰箱，三天才用一度电，为防止老鼠把电线咬坏，还专门加了防鼠板。 把一些农民不需要的复杂功能去掉后最便宜可以卖到700元， 很受农民的欢迎。

市场开辟式创新就是把原本复杂昂贵的产品变得更实惠，让更多的人买得起、用得上。而且该创新不仅能够提高平民消费能力和满意度，还能创造大规模的新增就业，进一步扩充市场。当大量的新的开辟式创新市场出现后，经济就能走向良性循环。

除了4亿中产外，还要实现其他10亿人富裕

新京报：2035年远景目标建议提到人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，而这要求人均收入超过2万美元，但是我们去年才刚刚突破1万美元，怎么看待这些数据？

汤敏：按国际标准，我国的中产阶层在3亿-4亿人之间。现在提出的要增加2亿中产阶层，加起来就是6亿中产。扩大中产阶层群体很重要，但是如果剩下的人口还很穷的话，解决不了问题。

中国特色的社会主义就是要实现共同富裕。如何才能共同富裕？条件之一就是要把市场做大，把就业做出来。除了4亿中产阶层，还要实现其他10亿人共同富裕，市场才能做大做强。

值得注意的是，高科技在发展的时候很容易出现马太效应，也就是贫富悬殊越来越大。 这不仅是中国的问题，也是全世界的问题。

对我们来说，一定得两条腿走路。一方面我们要推进高科技发展，让一二线城市的中产阶层消费升级；另一方面应该花很大的精力来关注这10亿中低收入人群的市场，注重市场开拓性创新，用一些成熟的市场、科技对现有的产品进行改造，快速地惠及中低收入人群。

新京报：政府在其中扮演什么角色？

汤敏：市场开辟式创新应该以市场机制为主，但是在有为政府的推动下，可以加速市场的下沉，促进消费的扩大，创造出更多的新增就业。对于政府来说，可以从以下四个方面出发：

一是把市场开辟式创新纳入政府的创新支持体系。政府支持下的创新引导基金，风险投资应该把开拓未消费市场列为投资的方向之一，把一定比例的资金投入到市场开辟式创新项目中。

二是对开辟未消费市场的团体给予一定的税收及融资优惠，让市场开辟式创新项目的发展拥有更大的激励、更多的资金、更多的人参与。

三是创造一个对市场开辟式创新的投融资机制和环境。网商银行、微众银行等互联网银行用大数据，人工智能的方式，与众多商业银行合作，为几千万家小微企业提供了贷款，开了一个好头，应该加以推广。

另外，也应该尝试建立对小微企业和个体工商户的股权融资机制。证券投资市场也应该向能大规模开辟新市场，特别是低收入人群市场的企业倾斜，向实践着市场开辟式创新的企业倾斜，让他们先上市、多上市。

四是先试验、再推广。在这些领域，投资方和运营方都缺乏经验，特别是在牵一发动全身的金融领域，可以先进行沙盒实验，即在一定小范围内进行小规模试验，成功后再大规模推广。

汤敏称，未来十年，数字教育方面的发展将非常快。有一个互联网教育公司叫“作业帮”，很多的学生有不会的题就拍下里上传“作业帮”，很快“作业帮”可以教他怎么做、题应该怎么解、他为什么不会、知识点是什么…．．现在每天有5000万学生在用“作业帮”写作业、学习，现在各教育局在找他们查哪个地方的学生负担过重，怎么查呢？看晚上11点，哪些地方的孩子们还在照像、在上作业帮的，那个地方肯定负担过重。这些都是数字教育产生的变化。

汤敏认为，未来十年里，教育领域会有几大突破。第一个，可能要进一步淡化高考，它是教育公平之本，也是教育的万恶之源，高考为了应试教育，使我们的教育非常扭曲。如果一旦有了数字化，未来通过网上学习，每个作业都可以留痕。孩子们从小到大的学习和表现，都可以作为大数据在互联网留痕，那时候高考还那么重要吗？现在智能课桌椅都可以把学生的所有行为记录下来，未来还需要高考吗？高考进行较大改变后，学习可能就会发生较大变化，学校也会发生相应变化。

第二个，教育公平问题。在互联网上用人工智能学习，就可以普遍地、大规模地向学生授课。如果把数字化的教育普及，教育公平问题也会得到很大缓解，但如果搞不好，数字鸿沟会越来越大，现在就有数字鸿沟越来越大的趋势，条件好的学校、好的家庭拥有各种各样数字的，计算机的、平板的设备，而在很贫困的农村还没有实现如此，数字的鸿沟会越来越大，这特别值得关注。

第三个，创新教育。现在的应试教育都是为了考试而学习，当高考被淡化，教育就会更公平，优质教育资源就可以被更多地分享，素质教育九可以更广大地普及，学生的创新能力、解决问题的能力可能大大提高。在中国，这个问题处理得好，就可以走在前面，不能说是弯道超车，但至少可以大幅缩小差距。

经过改革开放时期的经济高速发展，中国已由一个人均国民总收入（GNI）仅200美元的低收入国家,迈过了人均1万美元关口，1.2万多美元的高收入国家下限已遥遥在望。正常情况下，“十四五”期间（2021—2025年）我国将经历向高收入国家门槛的冲击。尽管与全面实现现代化还有遥远的距离，“十四五”会是中国向现代化国家迈进的关键时期。

但“十四五”期间,中国的发展将面临巨大的挑战。

第一，疫情影响。我国经受了疫情考验，经济正走向全面恢复。但世界疫情形势尚未根本好转，影响可能旷日持久，如果出现重大反复，世界经济衰退可能延续到2021甚至2022年。在内需方面，居民消费和民间投资仍然疲软，需要更多时间恢复。内外需两方面因素将对“十四五”的经济增长形成牵制。

第二，国际形势。美国在贸易投资科技交流等领域的排华政策和其他一些国家的追随，不会在美国大选后根本改变，将继续对中国经济造成不利影响。

第三，结构失衡制约。过去多年为追求高增长而采取的持续货币刺激和过度投资造成了产能过剩、效率下降、债务大量堆积、消费率过低等诸多结构失衡现象，结果抑制了经济增长。部分失衡问题近年来有所改善，有些并未好转。未来增长形势有赖于市场主导的结构再平衡。

第四，市场化改革。迄今为止，世界上所有实现现代化的国家，无一例外都是市场经济国家。这些国家的制度各自也有种种缺陷，但世界近现代史证明，作为核心的市场经济制度是实现现代化的根本保证。我国的市场化改革还未完成，局部走回头路的现象时有发生。“十四五”期间经济能否顺利发展，将取决于能否继续推进市场化改革，落实市场配置资源，形成公平竞争的市场环境。

第五，政府与市场关系。要实现市场主导，必须形成良好的政府与市场关系。政府越位，过多干预市场、干预企业，就会妨碍市场配置资源，导致不公平竞争和低效率。但政府在市场失灵领域必须发挥积极作用，与市场有效互补。这包括提供全民覆盖的公共服务和社会保障，改善收入分配，维护法制和社会秩序，保持良好的营商环境，应对诸如新冠疫情这样的突发非常事件，进行基础设施建设和基础科研，针对市场不能自发解决的关键科技和产业瓶颈推动研发攻关等。但这些政府活动也必须受到社会公众监督，防止滥用权力，纠正错误决策。未来能否推进政府管理体制改革和政府职能转变，落实依法治国，将是保障经济社会顺利发展的核心要素。

第六，全民共享。中国向现代化迈进，必须是14亿人的现代化，不能只是少数人的现代化。我国收入差距仍然很大，14亿人中估计有3亿人，实际家庭人均可支配年收入至少在1万美元以上，平均应超过2万美元，按购买力平价算还会更高，可以说基本进入了现代化生活。约10亿人的人均可支配年收入在6000美元以下，平均不到3000美元（人民币2万元以下）。其中很多人没享受到完整的基本公共服务和社会保障。他们的生活离现代化还很遥远。巨大的收入差距和不完善的公共服务抑制了居民消费，限制了内需对经济增长的拉动力。“十四五”期间，要形成“内循环”为主的“双循环”发展模式，释放发展潜力，必须解决公共服务和基本社会保障全覆盖问题，改善收入分配，实现全民共享。

第七，创新发展。中国人民有很强的学习和创新能力。但迄今在多数科技和高端产业领域还处在学习模仿阶段，尚未走上创新引领的发展之路。主要阻碍因素有：营商环境不完善，压抑了企业创新研发活力；法治不健全，不能有效保护企业和发明人的知识产权；科研和教育体制僵硬，不利于产学研结合开展创新研发。如果“十四五”期间能通过改革解决这些问题，中国有条件进入一个创新发展的新时代。

二、“十四五”应设立什么发展目标？

根据前面的分析，我国“十四五”不应以追求短期经济增长率为发展目标，而是要推进改革开放，消除体制障碍，完善市场调节，纠正结构失衡，重点改善民生，创建和谐社会，为迈向现代化准备好关键基础条件。

建议“十四五”期间不设经济增长目标，不采取刺激性货币政策和扩张性投资政策。经济领域以推进市场化改革、实现结构再平衡、培养创新发展能力为要务，实现均衡、可持续和充满活力的经济增长。社会和政治领域以理顺政府市场关系、完善公共服务和社会保障、调节收入分配、显著改善民生为目标，实现社会和谐，全民共享的发展。国际关系领域要继续推进对外开放，坚持和平共处、互利互惠，形成与大多数国家友好合作关系，维护和平发展的国际环境。

三、关于“十四五”时期发展和改革任务的思考

要实现上述发展和改革目标，需要有一系列具体办法。

1.公平竞争的市场才是有效率的市场

公平竞争才能优胜劣汰，才能提高效率。因此必须对国企和民企一视同仁，对大中小微企业一视同仁。应在准入、贷款、政府补贴和政策扶持等方面进行彻底的公平性检查，清理各级政府、银行等机构按所有制划线、差别化对待和歧视性政策及例行做法。促进竞争，减少垄断，减少行政干预，减少市场准入限制，撤除对低效企业的保护，形成公平竞争、优胜劣汰、法治健全的营商环境。

对外开放也要对内开放。在放宽外资准入条件的同时，应消除某些领域的民企进入限制。例如银行业已取消了外资股份比例限制，但民营银行进入还很难。据2017年数据，我国有商业银行1469家，其中获批的民营银行和民资控股银行仅20家左右，说明民营资本进入受到严格限制。由于小型民间金融机构未能正常发展，我国实体经济小微企业融资难成为痼疾。尽管近年来政策要求银行扩大对小微企业贷款，但成效仍相对有限。

在汽车行业，全国截至2017年有整车制造企业257家，其中民企据报道只有15家，这限制了汽车业健康发展。只是近年来才有个别民营汽车企业突破重围，脱颖而出。在一些行业对外资开放的同时，应对民资进入打开大门。

此外，还需要正本清源、更新理念、解决旧传统观念遗留的问题。改革开放期间，民营经济快速发展，贡献了我国50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果，80%以上的就业，企业数量早就占到90%以上。民营经济事实上早已在经济中占有主体地位。而宪法中关于“以公有制为主体”、以“生产资料公有制”界定社会主义的提法至今没有做与时俱进的修正。这已与改革开放以来的新形势不相吻合。“十四五”期间如能做出调整，将有利于落实公平竞争原则，有利于消除民营企业关于不平等地位和“再国有化”的忧虑。也可以避免某些思想僵化的人利用这些提法否定改革成果、扭转改革方向，所谓“民营经济退场论”就是一例。

因此可考虑在适当时机对宪法总纲第六和第七条进行修订，用“中华人民共和国实行以全民共同富裕为目的的社会主义经济制度，为全体社会成员提供公平机会、基本生活保障和基本公共服务，限制过大收入差距”来取代总纲第六条以生产资料公有制来定义社会主义经济制度，和“坚持公有制为主体”的传统表述；用“中华人民共和国实行市场主导的混合经济制度，保障各种经济成分长期共存、平等竞争、共同发展”取代总纲第七条“国有经济……是国民经济中的主导力量”的传统表述。

2.保持货币中性，降杠杆，除泡沫

扩张性的货币和财政政策只能作为短期调节手段有限应用，不能长期作为推动增长的手段。这已被经济学理论和实践反复证明。长期用刺激政策推动增长，必然导致结构失衡，妨碍长期增长。在已面临严重结构失衡的情况下，更应严格限制刺激性货币政策和政府投资扩张政策。我国资本形成率持续过高，消费率过低，财政政策的重点应从扩大投资转向改善民生，并允许市场通过自发调节恢复均衡。在缺乏合理投资机会的情况下，市场导向的企业减少投资是理性的自发调节。在调节过程中应准备承受短时期的低增长，以恢复长期均衡，而不应轻易用刺激政策来阻止这种市场调节。所谓“逆周期”政策，不应当是反市场政策。为此，货币政策需严守中性。

“十四五”期间，广义货币M2和社会融资的年增长率应控制在不超过当年GDP实际增长率2个百分点的水平，争取宏观杠杆率从260%缓和下降到210%左右，逐步化解金融隐患。

化解房地产风险，也需要实行中性货币政策，在“十四五”期间促使房地产泡沫缓慢吸收，同时配合土地制度改革，控制总体房价地价不再上涨。

3.城镇化从物到人，加快落户，扩大社保

在城镇化过程中，大量乡村劳动者移居城镇，承担了一半以上的城镇工作岗位，为城市建设和经济发展做了巨大贡献。但他们多数人长期未能取得城镇户籍，大部未被城镇社会保障体系覆盖，未能享受与原城镇居民同等的福利待遇，未能在城镇安家落户，成为漂泊的一代，是重大憾事和亟待解决的重大社会问题。

2019年，户籍人口城镇化率44.4%，比2013年提高8个百分点。但城镇化还在继续，同期常住人口城镇化率提高了7个百分点，达60.6%，因此城镇无户籍常住人口仍有2.27亿人，6年间几乎没有减少。照此速度，解决新城镇居民市民化问题遥遥无期。“十四五”期间必须加快解决农民工落户和社保、福利问题，实现以人为本的城镇化。设想到2025年常住人口城镇化率达66%，提高5-6个百分点，户籍人口城镇化率应提高15个百分点，达到59%以上，使城镇无户籍常住人口减少1.2亿人。这需要各地政府承担起责任。

同时，还需大幅提高无户籍常住人口养老、医疗、失业等社保覆盖率，大幅提高保障性住房覆盖面，使低收入和中低收入居民住房难问题尽快得到解决。

2019年，住建部安排全国建设保障性住房310万套。“十四五”期间，建议将每年保障性住房供应量提高到700万套以上（不含棚户区改造建的商品房）。五年累计，至少解决1亿低收入和中低收入人口的住房问题。

为此需要各地政府积极行动，压缩非必要支出，拿出更多公共资源用于社保覆盖和保障房建设。

4.改革财税体制，转变政府支出，完善公共服务

首先，积极财政政策重点应从投资扩张转向改善民生，解决公共服务和社会保障的缺失，促进新城镇居民安家落户和社保全覆盖，促进消费，带动内需。

其次，改善政府支出结构，重点转向民生。目前政府支出中用于固定资产投资和行政性支出比重过高，用于公共服务和社会保障等民生支出相对不足。以2017年为例，全国一般公共预算支出中用于固定资产投资和行政管理支出分别占公共预算支出的19%和22%，行政费支出比例比发达国家高一倍。此外以土地收入为主的政府性基金规模巨大，据一些案例信息，绝大部分用于投资和行政性支出。两者合计，政府收入中用于投资和行政管理费的支出合计估计占政府支出（一般公共预算支出和政府性基金支出合计）的45%。政府投资中，无效、重复、浪费的投资项目为数不少。

而2017年公共预算中用于社会保障、教育、医疗和住房保障的支出只占上述政府支出合计的26%。这与多数发达国家将政府收入主要部分用于公共服务和社会保障的情况相比，差异显著。只有实现政府支出结构转型，大幅压缩低效无效的政府投资和行政性支出，才能为改善社会保障和公共服务提供所需资金。

设想“十四五”期间，将政府预算中的行政性支出和固定资产投资支出合计比重从45%压缩到31%，把社保、教育、医疗、保障房支出比例从26%提高到40%，基本形成政府支出以民生为中心的格局。每年可增加3-4万亿元民生支出，城镇户籍改革、社保全覆盖、扩大保障房覆盖等亟待解决的问题都可以迎刃而解。

其三，改革转移支付制度，提高再分配的有效性。我国中央对地方的财政转移支付，意在缩小地区差距，主要应用于补充地方教育、医疗、保障房和社保基金等不足，促进公共服务均等化和社保全覆盖。但专项转移支付占比仍然过高，分配随意性过强，一般性转移支付针对性不强，缺乏统一的标准，难以起到改善收入分配、缩小地区差距的作用。

建议“十四五”期间对转移支付体系进行改革，大幅减少专项转移支付，按各地常住人口数设置全国公共服务最低标准，与一般性转移支付对接。例如公共教育支出应设立大中小学教学设施和生均支出最低标准，落后地区财政教育资金不足部分，由中央对地方的转移支付，按各地在校学生人数补足。公共医疗支出应根据各地常住人口数设定公立医院数、医生数、病床数和医疗卫生费人均最低标准，地方财政不能满足最低标准的部分由转移支付补足。中央对地方的一般性转移支付体系，应根据这些标准重新设计，以提高公共服务均等化程度，促进改善民生、缩小地区差距。

其四，扩大以国有资本金充实社保基金的规模，减轻企业社保缴费负担。我国企业社保缴费负担偏重，近期有减轻，疫情期间又减免了企业社保缴费，对帮助企业渡过难关有显著作用。建议“十四五”期间继续降低社保费率，再拿出相当部分国有资产补充社保基金。可以直接划拨，也可以通过资本市场出让股权，以货币收入充实社保基金。同时改善社保基金管理，医保基金要严格报销制度，解决过度检查、过度治疗、过度开药、药价虚增问题，减少基金浪费和漏失。

其五，针对非自住的一户多房和超大面积住房推行房产税改革；完成个人所得税对工薪所得和非劳动所得综合计征、统一纳税，改变工薪收入多纳税，财产收入和偶然所得少纳税或不纳税的状况，同时下调个税最高税率。加强税收征管，改善收入分配。

5.开放土地市场，稳定地价房价

被称为“土地财政”的现行土地制度，曾弥补了地方财政资金不足，为基础设施和城市建设提供了资金，起过积极作用，但负面作用也越来越大。

第一，地方政府独家垄断土地一级市场，带来高额收入，刺激地方政府不断抬高地价，推动房价上涨。一些大城市的天价住房已使工薪阶层完全无法承受。高房租也推高了商业服务业成本，加重了广大居民负担。

第二，卖地收入鼓励了地方政府过度投资，大举拆旧城建新城，屡屡强征强迁，侵犯农民居民利益；还导致资金和土地资源浪费，地方债堆积，金融风险过高。

第三，高房价鼓励投机炒房，促进财富向少数人聚集，扩大收入差距，引诱投资者脱实向虚，排挤实体经济。

第四，土地资源靠权力配置，诱发官商勾结，助长腐败、资金流失和资源错配。

第五，农村闲置土地不能进入市场，浪费了土地资源，农民得不到应得的财产收入，并增加了建设占用耕地。

这些情况说明现行土地制度已到了必须改变的时候，需要开放土地市场，实现市场配置资源。“十四五”期间，应全面落实十八届三中全会提出的农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价；促进农户闲置宅基地有偿转让，大幅缩小政府征地范围，形成土地供给市场化、多元化。

同时建立跨省市的土地交易市场，允许在农民自愿前提下对土地闲置浪费的村庄进行整理重建，地方政府给予帮助。鼓励节约出来且无建设需求的土地复垦为耕地，复垦验收合格后允许通过土地交易市场转让建设用地指标，以市场机制实现土地占补平衡。但必须严禁政府借村庄整理强制占地、侵犯农民利益。土地交易市场应公开透明、全程监督，并保护农户合法权益不受侵犯。

开放土地市场的同时，应对过高的土地出让收入征收土地增值税以平衡收入分配。城市政府的土地增值税收入应优先用于农民工市民化、保障房建设和社保全覆盖。

地方政府因土地出让收入减少而导致的收支不平衡，应通过改善政府支出结构和改革财政转移支付制度来解决。

6.调整收入分配，促进消费回升

我国当前的国民收入分配中，劳动者报酬和居民消费占比过低。2017年，居民可支配收入占GDP不到61%，劳动者报酬只占GDP的51%，分别比2000年降低5个和8个百分点，2019年居民消费不到GDP的39%，比2000年下降8个百分点。而政府部门和金融部门收入占比显著上升，投资占比显著上升。同时居民收入差距也在扩大。我国2017年居民收入基尼系数0.467，比2000年上升6个百分点，收入差距大于世界上大多数国家。投资率过高、居民消费率过低，收入差距过大，是结构失衡、内需不足、增长乏力的关键原因。

“十四五”期间，应通过体制改革和政策调整，改善收入分配，缩小收入差距，促进消费回升。设想到2025年，居民可支配收入占GDP的比重，至少要提高到66%，劳动者报酬提高到56%，各提高5个百分点。居民消费占GDP之比回升到45%，提高6个百分点。基尼系数下降到0.40左右。

居民收入改善会带动消费，社会保障和公共服务的改善也会改变居民被迫储蓄的状况，使过高的居民储蓄率下降，消费率上升，使消费与投资的比例合理化，解决长期以来经济增长过度依赖外需和政府投资拉动的局面。

要实现上述目标，最重要的是实现以人为本的城镇化、推进财税改革、改善公共服务和社会保障、改革土地制度。“十四五”期间还应着力解决农民工留守子女教育和家庭关爱缺失问题，解决随迁子女不能在迁入地参加中考高考的问题，提供平等受教育的机会。建议在“十四五”期间从九年义务教育过渡到12年义务教育，2025年全面完成。

实现上述目标，将显著提高社会和谐和文明程度，增强内需拉动经济增长的动力，形成国内大循环顺畅的条件。

7.实行调动市场潜力的产业和科技政策

我国历来有鼓励某些产业优先发展的产业政策和鼓励技术进步的科技政策，对促进先进产业和科技进步引领的增长起了一些积极作用，但副作用不少，关键是过多以政府选择代替市场选择，用各种优惠政策和限制性政策推动产业和技术更替，有时会偏离市场选择，还常常带来无效、重复和过度投资，引发寻租腐败，削弱公平竞争，导致资金浪费。

究其原因，一是未经周密调查研究论证的政府选择往往难对未来科技发展路径和市场变化做出准确判断，与身处一线的企业和专业科技人员的判断选择相比未必具有优势，且缺乏企业选择具有的试错机制，一旦判断和决策失误，就会造成全局性影响。政府决策过程繁琐，机制僵硬，对市场变化反应不灵敏，容易矫枉过正，对产业发展形成误导。

二是减免税、财政补贴、价格干预政策等手段尽管能促进某些产业发展，但也容易扭曲要素价格，带来资源错配。在实践中，产业政策的优惠刺激与地方政府的投资冲动相结合，常常导致各地一轮又一轮的重复投资、重复建设，屡屡造成产能过剩，最后不得不靠行政手段进行强制关闭、淘汰，使资源大量浪费。这也是全要素生产率持续下降的重要原因。过多的政策优惠还往往引发企业不计成本盲目投资，和包装炒作骗取补贴的欺诈行为。

三是政府选择往往失之于笼统，只能粗略划定哪些是需要支持的“支柱产业”或“高技术产业”，哪些是要淘汰的落后产能，不能具体区分企业效率高低，具体技术先进落后，经济合理性如何，难免到处撒胡椒面，难免支持低效率企业、不适用技术。倒是一些并非政策扶持起来的民营企业，屡屡走到产业和技术领先地位。

由此看，“十四五”期间需要进行产业和科技政策转型，从政府选择为主的特惠式产业政策，转向调动市场潜力、市场选择为主的普惠式政策。核心是改善市场环境、规范市场行为、促进公平竞争、完善要素市场，通过市场优胜劣汰、优化资源配置的作用，促进产业结构合理化。政府选择主要解决市场失灵问题，包括推进基础科研，促进人力资源培育；对市场未发挥作用的少数关键领域、关键技术瓶颈，由政府推动或组织研发攻关。具体可考虑以下方面：

（1）减少对要素价格的干预，清理减少各类优惠和限制政策，减少行政审批，消除因体制因素和政策倾斜对资源配置的不利影响，以市场调节优化资源配置和产业结构。

（2）实行普惠政策，广泛减轻企业负担，公平对待民营和小微企业，保护公平竞争。

（3）减少政府对企业的干预，减少非必要的政府投资，减少对某些企业的行政保护，让市场唱主角。

（4）降低产业进入门槛，防止行业垄断，消除所有制歧视，鼓励企业在竞争中发展。

（5）加强对企业、个人、科研机构知识产权的法律保护，以良好的法制环境促进企业研发创新。

（6）鼓励风险投资，发展孵化器功能，改革科研体制，促进产学研结合，促进科技成果的产业化应用。

（7）改善人力资源供应，鼓励多形式多渠道的职业教育发展，鼓励企业办学、专家办学，为产业发展服务。纠正教育行政化、官僚化倾向，教育部门不得独家垄断教育。国家要重视基础科学教育，为基础科研和尖端技术发展培养人才。

（8）推动金融市场发育，拓宽融资渠道，尤其要鼓励小型民间金融机构发展，改善小企业融资机制。金融风险控制要从事前的准入限制为主，转向事中事后有效监管为主。

（9）鼓励民间行业组织发展，改善市场信息沟通和政府信息服务，促进市场对产业结构合理化的调节作用。

（10）有关政府部门应加强产业发展的研究，掌握动态，摸清薄弱环节和障碍因素，对企业提供更有针对性的指导帮助。在市场未能及时反应的少数关键产业、关键技术瓶颈领域，选准方向，可由政府推动和组织产、学、研联合攻关。

通过上述努力，激发社会活力，实现研发创新和新产业发展由政府推动向市场推动转换，开创创新发展的新阶段。

近日，国务院参事室金融中心研究员汤敏在第二届粤商传承峰会暨六脉金服五周年客户答谢会上发布《如何抓住扩大内循环中的新机遇》演讲，指出要用市场开辟式创新来推动内需市场，“内循环”的新机遇在10亿“未消费人群”中。

汤敏指出，中国有4亿中等收入人群，仅这个数量就超过美国3亿多人口，这是中国内需的人群基础的一部分；但是，中国还有约10亿低收入人群，这庞大的“未消费人群”对应的消费市场也非常强大，值得开拓创新。

“我们之所以称这10亿人群的市场为消费市场，就是因为它有巨大的潜在消费者，这些人群并非不想消费，而是目前市场上的产品和服务太复杂了，或太贵了，他们买不起用不上。”汤敏解释道。

他指出，应该用开辟式创新来开拓这个市场。汤敏将创新分为三种，第一种是持续性创新，第二种是效率性创新，这两种创新方式是技术或者效率的创新，能够为企业带来更大利润，为社会积累财富。第三种创新则是市场开辟式创新。“把复杂的东西变简单，核心就是把产品场景化。”他举了拼多多和非洲手机之王”传音的案例。

“把原本复杂昂贵的产品变得更实惠，让更多的人买得起、用得上， 实现产品与服务的平民化。在市场开辟式创新的实现过程中，能让数以百万计的人们脱离贫困，不但开拓出了新的需求，还促进了就业，拉动了基础设施建设，促进了企业生产模式的改进和政府政策的革新。”汤敏表示，大力推动市场开辟式创新有可能使一个国家摆脱贫困的恶性循环，走向繁荣昌盛。

汤敏提出，当前经济、社会都处于大转型的重要时期，大家曾经所熟悉的国际大分工体系如今也面临大调整。疫情后全世界可能会出现更大的经济逆全球化潮流，市场与产业的大调整也正在酝酿之中。这种酝酿在之前就有所显现，而疫情加速了该转型的进程。中国的外部环境和内部环境都发生了重大的变化，对此需要重新审视自身的处境，另辟蹊径，设计和调整应对方法。

“疫情后的世界将是一个不同的世界，中国也将是一个不同的中国！内循环要用市场开辟式创新打开下沉市场。加快建立一个有中国特色的对微型企业和个体户的投融资体系，对我国、对国际金融发展都是巨大贡献。”汤敏指出。

对中低收入和贫困农户贷款是个世界性难题。经过近几年国家精准扶贫政策以及中国人民银行牵头的扶贫贷款的实施，贫困农户的融资难有所缓解，但大规模、长期可持续地对中低收入小农户融资还未得到完全解决。随着乡村振兴的大规模推进，也随着我国扶贫重点从解决绝对贫困向解决相对贫困转移，加强对中低收入农户的贷款将成为农村金融工作的重中之重。

近年来，互联网银行在解决小微企业和个体工商户贷款上的成功，开拓了一条解决中低收入农户贷款的新思路。笔者到河北省等地调研时发现，以中和农信为代表的一些农村小贷机构经过市场化转型，形成了专为小农户服务且能长期可持续发展的农村金融模式，成为农信社和邮储银行的有效补充，这些农村小贷机构正在进行着利用互联网和大数据来处理农村小额贷款的试验。加快解决优质农村小贷机构的放贷资质，促进农村金融机构的数字化转型，允许更多的互联网金融机构参与农村金融服务竞争，加强农村的诚信体系和网络基础设施的建设，有利于建立多层次、广覆盖的农村金融服务体系。

互联网银行的成功经验

不论是对小微企业、个体工商户还是对中低收入农户的贷款，都因为服务对象规模太小，运作成本过高，导致传统商业银行不愿参与。近年来，一种特殊的模式——互联网银行模式却另辟蹊径，通过大数据、人工智能以及互联网的运用，大大降低了运营成本，让小额贷款也变成了有利可图的金融业务。

2015年由阿里巴巴牵头创办的一家互联网银行——“网商银行”（MYbank），不断开拓小微企业和个体工商户的贷款市场。网商银行没有一个营业网点，但在短短的5年中就为2400万家小微企业提供了纯线上、纯信用、随借随还的贷款服务，放款高达3.6万亿元，超过80%的客户是从来没有获得过贷款的微型企业，不良率在1%左右。网商银行的户均贷款余额只有2.6万元，说明其是为小微企业服务的。

另一家互联网银行——“微众银行（WeBank）是腾讯公司在2015年牵头创办的，也没有任何营业网点，短短5年中为8000万客户发放了超过3亿笔贷款，笔均贷款约8000元，8000万客户中的四分之一是个体工商户贷款。除此之外，微众银行还在深圳尝试为100万家小微企业贷款，累计放款约2000亿元，笔均贷款金额20万元，其中三分之二的企业从未在银行贷过款。

网商银行、微众银行通过互联网、人工智能，实现低成本运营，是它们成功开辟新市场的关键所在。网商银行提供的“310”模式，即客户用3分钟申贷，银行1秒可以审贷，全程零人工介入，全部由人工智能操作。网商银行每笔贷款的平均运营成本仅为2.3元，较传统银行上千元的运营成本大幅降低。微众银行单账户每年信息技术（IT）运营成本仅为3.6元，而国有大型银行该成本为18元，花旗银行为14美元，汇丰银行为37美元。正因为网商银行、微众银行有了市场开辟式创新，能使4000多万小企业和个体户贷到款，这些企业又创造了更多的就业，给城市带来更多的便利，缩小了贫富差距，使低收入人群获得幸福感。

互联网银行还打破了传统银行的单打独斗模式，它们与其他商业银行合作，通过优势互补，在微小企业贷款上走出了合作共赢的路来。互联网银行没有营业网点，吸储能力差，但拥有海量沉淀数据及线上触达、人工智能等方面的优势，商业银行虽然资金雄厚，但通过传统方式对小微企业发放贷款的成本过高。双方的合作不但扩大了各自的业务，也显著提高了传统银行服务小微企业的能力，充分发挥了银行业整体践行普惠金融的潜能。

对农村中低收入农户的小额贷款

早在20世纪90年代中期，在世界银行、联合国计划开发署等国际机构和国内外民间捐助资金的支持下，一大批公益机构学习孟加拉乡村银行模式，开始了在我国的小额贷款。在鼎盛时期，全国有几百家农村小贷机构，但随着国际机构项目的结项和我国小贷公司的发展，这些小贷机构转型的转型，合并的合并，相当一部分结束了运营。

现在还在运营的农村小贷机构中转型最为成功的是中和农信公司。该公司最早是中国扶贫基金会的小额贷款部，业务起源于1996年国务院扶贫办和世界银行在秦巴山区的扶贫小额信贷试点项目，后来逐步推广至其他贫困地区。后来，中国扶贫基金会借鉴国际上影响力投资的经验，整合了其他一些小额贷款试点项目，以小额贷款部为核心组建了中和农信公司，向市场化、专业化机构转型。经过几轮融资后，中和农信公司引入了包括世界银行的国际金融公司、红杉资本、蚂蚁金服等外部股东。目前，中和农信业务已经覆盖了全国20个省的10万个村庄，分支机构遍布327个县（其中52%在国家级、省级贫困县），员工超过5000人，累计放贷496亿元，平均贷款额度在2.6万元，600多万农户从中受益。据抽样调查，51%的贷款户除了在中和农信没有在其他金融机构贷过款。

与中和农信类似但规模比较小的现存农村小额贷款机构还有四川仪陇乡村发展协会、内蒙赤峰妇女发展协会、内蒙乌审小贷中心、重庆民丰合作会、宁夏东方惠民、陕西西乡妇女发展协会、陕西蒲城妇女发展协会、陕西淳化妇女发展协会等多家小贷机构，它们中的绝大部分都是公益性、非营利的小贷机构，在贫困地区苦心运营了十多年，每家机构贷款余额从3000万到3亿元不等。

这些农村小贷机构的贷款产品和服务方式是专门针对农村低收入农户和贫困农户设计，其贷款模式有如下特点：一是门槛低，贷款无须抵押，无须公职人员担保。二是放款快，农户足不出户，信贷员上门调查审核后，3～5天内就可以发放贷款。三是额度小，单笔贷款最高限额10万元，笔均3万元。四是风险低，中和农信大于30天的风险贷款率为1.49%，其中大部分可以收回来。五是可持续，公司完全按照国际普惠金融机构的原则，以市场化方式运作，无须政府补贴，自我实现保本微利可持续发展。

农村非存款类小贷机构是解决农户贷款难问题的一种有效手段，但近来发展中也面临着一些困难。

目前这类小贷机构遇到的最大问题是放贷资质问题。以中和农信为例，在很长一段时期内，中和农信并未正式取得国家或地方金融监管部门颁发的放贷牌照，仅是作为农村小额贷款的试点存在。当时政府各部门对农村小额贷款机构持支持态度，放贷资质并没有成为有关监管部门关注的问题。从2016年起，中和农信在各试点省份设立了小额贷款公司。目前，中和农信已在8个省设立全资小贷公司，其中重庆、海南为网络小贷公司，四川、湖南、内蒙为可在全省开展业务的小贷公司。

但是，因为小贷公司是地方金融企业，以省为单位准入和监管，各省设立条件不一。有的省已明确不新批小贷公司，有的省规定不能独资，有的不能全省经营，导致中和农信在各省申请小贷公司的进展困难很多。同样的问题也在云南、青海等省出现。从管理的角度看，中和农信形成了总、分部管理体制，统一管理产品、IT系统、财务、人员等。而成立几百家县级小贷公司作为独立法人，仅IT系统就要适应几百个不同的监管要求，造成机制不顺，成本过高。

同样的问题也存在于其他的农村非存款类小贷机构中，上面提到正在各地农村运营中的小贷机构，包括四川仪陇，内蒙赤峰、乌审，重庆开州区，宁夏，陕西西乡、蒲城、淳化等地的小贷机构，除宁夏东方惠民被批准注册成小贷公司外，其他的机构至今都没有合法放贷身份。

用数字技术打通中低农户贷款的“最后一公里”

现在看来，不论是对于城市中的微小企业还是对于农村中的中低收入农户，由于贷款的额度小、地区分散、成本高、数量大，用传统的银行贷款模式有很大局限，这也是多年来政府不断出台各种政策和措施而小微金融发展还是不尽如人意的根本原因。网商银行和微众银行等互联网银行运用数字技术，在城市小微贷款中取得了成功，那么数字技术能不能在农村金融中也起作用呢？

事实上，中和农信公司从2015年起就开始了数字技术应用的试点，从2018年开始，该公司的所有贷款业务都可以通过在手机上的信贷系统完成。在新冠肺炎疫情期间，利用已经开发的数字金融技术，开展了一系列工作，为农村小微客户提供服务。据统计，仅仅2020年1月至3月，就新增“中和金服”应用程序（App）的客户29万人，3个月累计线上放款14万笔，平均每笔贷款为6786元，为疫情期间有紧急小额资金需求的人带来了方便。同时还改进了线上流程，采取远程尽调授信，把手机授信额度从2万元提高到了3万元。

另外，为响应国家精准扶贫和乡村振兴的号召，互联网银行的业务也逐渐在农村地区发展。网商银行打造了“基础型数字信贷”“县域普惠金融”和“农村产融数字化”三种模式的农村金融服务，探索缓减“三农”融资难问题，取得了一定成效。微众银行在重庆、广西、河南等共计39个国家级、省级贫困县开展“微粒贷”联合贷款金融扶贫项目，累计核算到贫困地区的贷款规模超667亿元。

政策建议

近年来，有关部门加大了对贫困地区、农村地区网络通信基础设施建设，农村智能化手机的普及率已经很高，农民对数字化服务的接受程度越来越高，数字化金融服务在农村的前景很广阔。因此，即使是在农村，数字技术在提高效率、降低成本、扩展服务范围和深度方面还有很大潜力，能让更多原本无法享受传统金融服务的农村中低收入客户可以得到更方便快捷、经济实惠的服务。为此，笔者建议：

加快解决优质农村小贷机构的放贷资质。随着精准扶贫进入“三农”巩固阶段和乡村振兴战略的启动，对农村中低收入农户提供金融服务的重要性进一步凸显。2015年国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》明确提出，要“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”。在整顿金融乱象、强调持牌经营的今天，解决优质的农村小贷机构的法律地位已经是迫在眉睫、刻不容缓了。我国小贷公司模式已经运行了10多年，应该加强其优胜劣汰机制。在运营的近万家小贷公司中，真正服务“三农”的小贷公司凤毛麟角。建议对经过多年的培育和考验真正服务“三农”客户农村小贷业务的机构给予一些特殊的政策，可以考虑允许中和农信试行在全国范围内注册及运营，至少在省一级的层面注册运营。

加快农村金融机构的数字化转型。城市互联网银行以及中和农信的试验证明，数字化转型是解决小额贷款“贷款难、贷款贵”的根本出路，数字金融在农村也大有可为。随着第五代移动通信技术（5G）、人工智能技术的不断发展，一系列新的技术及手段都会出现，农商行、农信社系统也应该加快数字化技术的建设。

允许更多的互联网金融机构参与竞争。除了网商与微众银行外，目前新网银行、苏宁银行和众邦银行也开始利用互联网和大数据技术，参与对小微企业的贷款，可以鼓励它们也进入农村市场参与竞争，还可以考虑再增加几家具有科技实力和数据资源的大型互联网公司来开办专注小微型企业和农户贷款的互联网银行，适度提高在普惠金融上的竞争。我国这样的大型互联网公司还有几家，如京东、字节跳动、快手、拼多多等，如果它们有意愿，经过严格审查后，也可以允许它们筹备开办互联网银行。

加快农村的诚信体系和网络基础设施的建设。加快建立农户信用信息数据库，通过农户信用信息采集、信用评价和评价结果，建立健全农村信用评价体系，解决金融精准扶贫工作中信息不对称和金融机构对农户贷前调查难、成本高等问题，实施“信用+信贷”“信用+社会管理”等工作机制，提升金融帮扶工作效率和精准度，促进农村经济和社会管理发展。

对中低收入和贫困农户贷款是个世界性难题。经过近几年国家精准扶贫政策以及中国人民银行牵头的扶贫贷款的实施，贫困农户的融资难有所缓解，但大规模、长期可持续地对中低收入小农户融资还未得到完全解决。随着乡村振兴的大规模推进，也随着我国扶贫重点从解决绝对贫困向解决相对贫困转移，加强对中低收入农户的贷款将成为农村金融工作的重中之重。

近年来，互联网银行在解决小微企业和个体工商户贷款上的成功，开拓了一条解决中低收入农户贷款的新思路。笔者到河北省等地调研时发现，以中和农信为代表的一些农村小贷机构经过市场化转型，形成了专为小农户服务且能长期可持续发展的农村金融模式，成为农信社和邮储银行的有效补充，这些农村小贷机构正在进行着利用互联网和大数据来处理农村小额贷款的试验。加快解决优质农村小贷机构的放贷资质，促进农村金融机构的数字化转型，允许更多的互联网金融机构参与农村金融服务竞争，加强农村的诚信体系和网络基础设施的建设，有利于建立多层次、广覆盖的农村金融服务体系。

互联网银行的成功经验

不论是对小微企业、个体工商户还是对中低收入农户的贷款，都因为服务对象规模太小，运作成本过高，导致传统商业银行不愿参与。近年来，一种特殊的模式——互联网银行模式却另辟蹊径，通过大数据、人工智能以及互联网的运用，大大降低了运营成本，让小额贷款也变成了有利可图的金融业务。

2015年由阿里巴巴牵头创办的一家互联网银行——“网商银行”（MYbank），不断开拓小微企业和个体工商户的贷款市场。网商银行没有一个营业网点，但在短短的5年中就为2400万家小微企业提供了纯线上、纯信用、随借随还的贷款服务，放款高达3.6万亿元，超过80%的客户是从来没有获得过贷款的微型企业，不良率在1%左右。网商银行的户均贷款余额只有2.6万元，说明其是为小微企业服务的。

另一家互联网银行——“微众银行（WeBank）是腾讯公司在2015年牵头创办的，也没有任何营业网点，短短5年中为8000万客户发放了超过3亿笔贷款，笔均贷款约8000元，8000万客户中的四分之一是个体工商户贷款。除此之外，微众银行还在深圳尝试为100万家小微企业贷款，累计放款约2000亿元，笔均贷款金额20万元，其中三分之二的企业从未在银行贷过款。

网商银行、微众银行通过互联网、人工智能，实现低成本运营，是它们成功开辟新市场的关键所在。网商银行提供的“310”模式，即客户用3分钟申贷，银行1秒可以审贷，全程零人工介入，全部由人工智能操作。网商银行每笔贷款的平均运营成本仅为2.3元，较传统银行上千元的运营成本大幅降低。微众银行单账户每年信息技术（IT）运营成本仅为3.6元，而国有大型银行该成本为18元，花旗银行为14美元，汇丰银行为37美元。正因为网商银行、微众银行有了市场开辟式创新，能使4000多万小企业和个体户贷到款，这些企业又创造了更多的就业，给城市带来更多的便利，缩小了贫富差距，使低收入人群获得幸福感。

互联网银行还打破了传统银行的单打独斗模式，它们与其他商业银行合作，通过优势互补，在微小企业贷款上走出了合作共赢的路来。互联网银行没有营业网点，吸储能力差，但拥有海量沉淀数据及线上触达、人工智能等方面的优势，商业银行虽然资金雄厚，但通过传统方式对小微企业发放贷款的成本过高。双方的合作不但扩大了各自的业务，也显著提高了传统银行服务小微企业的能力，充分发挥了银行业整体践行普惠金融的潜能。

对农村中低收入农户的小额贷款

早在20世纪90年代中期，在世界银行、联合国计划开发署等国际机构和国内外民间捐助资金的支持下，一大批公益机构学习孟加拉乡村银行模式，开始了在我国的小额贷款。在鼎盛时期，全国有几百家农村小贷机构，但随着国际机构项目的结项和我国小贷公司的发展，这些小贷机构转型的转型，合并的合并，相当一部分结束了运营。

现在还在运营的农村小贷机构中转型最为成功的是中和农信公司。该公司最早是中国扶贫基金会的小额贷款部，业务起源于1996年国务院扶贫办和世界银行在秦巴山区的扶贫小额信贷试点项目，后来逐步推广至其他贫困地区。后来，中国扶贫基金会借鉴国际上影响力投资的经验，整合了其他一些小额贷款试点项目，以小额贷款部为核心组建了中和农信公司，向市场化、专业化机构转型。经过几轮融资后，中和农信公司引入了包括世界银行的国际金融公司、红杉资本、蚂蚁金服等外部股东。目前，中和农信业务已经覆盖了全国20个省的10万个村庄，分支机构遍布327个县（其中52%在国家级、省级贫困县），员工超过5000人，累计放贷496亿元，平均贷款额度在2.6万元，600多万农户从中受益。据抽样调查，51%的贷款户除了在中和农信没有在其他金融机构贷过款。

与中和农信类似但规模比较小的现存农村小额贷款机构还有四川仪陇乡村发展协会、内蒙赤峰妇女发展协会、内蒙乌审小贷中心、重庆民丰合作会、宁夏东方惠民、陕西西乡妇女发展协会、陕西蒲城妇女发展协会、陕西淳化妇女发展协会等多家小贷机构，它们中的绝大部分都是公益性、非营利的小贷机构，在贫困地区苦心运营了十多年，每家机构贷款余额从3000万到3亿元不等。

这些农村小贷机构的贷款产品和服务方式是专门针对农村低收入农户和贫困农户设计，其贷款模式有如下特点：一是门槛低，贷款无须抵押，无须公职人员担保。二是放款快，农户足不出户，信贷员上门调查审核后，3～5天内就可以发放贷款。三是额度小，单笔贷款最高限额10万元，笔均3万元。四是风险低，中和农信大于30天的风险贷款率为1.49%，其中大部分可以收回来。五是可持续，公司完全按照国际普惠金融机构的原则，以市场化方式运作，无须政府补贴，自我实现保本微利可持续发展。

农村非存款类小贷机构是解决农户贷款难问题的一种有效手段，但近来发展中也面临着一些困难。

目前这类小贷机构遇到的最大问题是放贷资质问题。以中和农信为例，在很长一段时期内，中和农信并未正式取得国家或地方金融监管部门颁发的放贷牌照，仅是作为农村小额贷款的试点存在。当时政府各部门对农村小额贷款机构持支持态度，放贷资质并没有成为有关监管部门关注的问题。从2016年起，中和农信在各试点省份设立了小额贷款公司。目前，中和农信已在8个省设立全资小贷公司，其中重庆、海南为网络小贷公司，四川、湖南、内蒙为可在全省开展业务的小贷公司。

但是，因为小贷公司是地方金融企业，以省为单位准入和监管，各省设立条件不一。有的省已明确不新批小贷公司，有的省规定不能独资，有的不能全省经营，导致中和农信在各省申请小贷公司的进展困难很多。同样的问题也在云南、青海等省出现。从管理的角度看，中和农信形成了总、分部管理体制，统一管理产品、IT系统、财务、人员等。而成立几百家县级小贷公司作为独立法人，仅IT系统就要适应几百个不同的监管要求，造成机制不顺，成本过高。

同样的问题也存在于其他的农村非存款类小贷机构中，上面提到正在各地农村运营中的小贷机构，包括四川仪陇，内蒙赤峰、乌审，重庆开州区，宁夏，陕西西乡、蒲城、淳化等地的小贷机构，除宁夏东方惠民被批准注册成小贷公司外，其他的机构至今都没有合法放贷身份。

用数字技术打通中低农户贷款的“最后一公里”

现在看来，不论是对于城市中的微小企业还是对于农村中的中低收入农户，由于贷款的额度小、地区分散、成本高、数量大，用传统的银行贷款模式有很大局限，这也是多年来政府不断出台各种政策和措施而小微金融发展还是不尽如人意的根本原因。网商银行和微众银行等互联网银行运用数字技术，在城市小微贷款中取得了成功，那么数字技术能不能在农村金融中也起作用呢？

事实上，中和农信公司从2015年起就开始了数字技术应用的试点，从2018年开始，该公司的所有贷款业务都可以通过在手机上的信贷系统完成。在新冠肺炎疫情期间，利用已经开发的数字金融技术，开展了一系列工作，为农村小微客户提供服务。据统计，仅仅2020年1月至3月，就新增“中和金服”应用程序（App）的客户29万人，3个月累计线上放款14万笔，平均每笔贷款为6786元，为疫情期间有紧急小额资金需求的人带来了方便。同时还改进了线上流程，采取远程尽调授信，把手机授信额度从2万元提高到了3万元。

另外，为响应国家精准扶贫和乡村振兴的号召，互联网银行的业务也逐渐在农村地区发展。网商银行打造了“基础型数字信贷”“县域普惠金融”和“农村产融数字化”三种模式的农村金融服务，探索缓减“三农”融资难问题，取得了一定成效。微众银行在重庆、广西、河南等共计39个国家级、省级贫困县开展“微粒贷”联合贷款金融扶贫项目，累计核算到贫困地区的贷款规模超667亿元。

政策建议

近年来，有关部门加大了对贫困地区、农村地区网络通信基础设施建设，农村智能化手机的普及率已经很高，农民对数字化服务的接受程度越来越高，数字化金融服务在农村的前景很广阔。因此，即使是在农村，数字技术在提高效率、降低成本、扩展服务范围和深度方面还有很大潜力，能让更多原本无法享受传统金融服务的农村中低收入客户可以得到更方便快捷、经济实惠的服务。为此，笔者建议：

加快解决优质农村小贷机构的放贷资质。随着精准扶贫进入“三农”巩固阶段和乡村振兴战略的启动，对农村中低收入农户提供金融服务的重要性进一步凸显。2015年国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》明确提出，要“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”。在整顿金融乱象、强调持牌经营的今天，解决优质的农村小贷机构的法律地位已经是迫在眉睫、刻不容缓了。我国小贷公司模式已经运行了10多年，应该加强其优胜劣汰机制。在运营的近万家小贷公司中，真正服务“三农”的小贷公司凤毛麟角。建议对经过多年的培育和考验真正服务“三农”客户农村小贷业务的机构给予一些特殊的政策，可以考虑允许中和农信试行在全国范围内注册及运营，至少在省一级的层面注册运营。

加快农村金融机构的数字化转型。城市互联网银行以及中和农信的试验证明，数字化转型是解决小额贷款“贷款难、贷款贵”的根本出路，数字金融在农村也大有可为。随着第五代移动通信技术（5G）、人工智能技术的不断发展，一系列新的技术及手段都会出现，农商行、农信社系统也应该加快数字化技术的建设。

允许更多的互联网金融机构参与竞争。除了网商与微众银行外，目前新网银行、苏宁银行和众邦银行也开始利用互联网和大数据技术，参与对小微企业的贷款，可以鼓励它们也进入农村市场参与竞争，还可以考虑再增加几家具有科技实力和数据资源的大型互联网公司来开办专注小微型企业和农户贷款的互联网银行，适度提高在普惠金融上的竞争。我国这样的大型互联网公司还有几家，如京东、字节跳动、快手、拼多多等，如果它们有意愿，经过严格审查后，也可以允许它们筹备开办互联网银行。

加快农村的诚信体系和网络基础设施的建设。加快建立农户信用信息数据库，通过农户信用信息采集、信用评价和评价结果，建立健全农村信用评价体系，解决金融精准扶贫工作中信息不对称和金融机构对农户贷前调查难、成本高等问题，实施“信用+信贷”“信用+社会管理”等工作机制，提升金融帮扶工作效率和精准度，促进农村经济和社会管理发展。

汤敏表示，“目前，中国在疫情防控方面已经走在世界的最前面。有了这些经验以后，我们应该在其它地方开放得更快一些、更大一些。在防疫方面，全世界也都在探索一种与疫情能够长期共存的方式。”

哈佛大学教授克里斯坦森曾经提出一个概念，叫“市场开拓性创新”，他认为创新有三种，那种高科技的是头两种创新，一种是效率式创新，提高效率。一种是改善性创新，第三种是市场开拓性创新。“市场开拓性创新指什么呢？指的是专盯着未消费市场，把它开拓出来，创造出来市场的这种创新。这种创新实际上就是我们现在老百姓说的下沉市场或者是低收入人群的市场，他们怎么样来创新，来打开他们的市场。”汤敏举例说。

汤敏认为，打通内循环需要满足中低收入人群的需求，把我们现在太复杂的产品、太贵的产品重新改造一下，打进下沉市场。“一个是我们可以扩大我们的生产。第二，也满足中低收入人的幸福感。这个路一旦打通以后，在‘一带一路’上同样，包括美国欧洲也有低收入市场，我们的东西又便宜又好的话，一定能打开这个市场。”汤敏表示。