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| 基于国家治理的新一轮财政改革 |
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2014-2-17 15:22:00 |
十八届三中全会启动了中国的全面深化改革，并为中国今后的改革指明了方向。这标志着中国的改革开放已经进入到了一个全新的历史时期。过去35年改革的主要目标是探索建立社会主义市场经济体制，其他改革都与此相配套;而这次提出的改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济体制改革是全面深化改革的重点，但是，政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，也是深化改革题中应有之义，呈现出鲜明的整体性特征。如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所说“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。
与此相应，财政改革的逻辑也发生了根本性变化，过去财政改革是经济改革的中心环节，当前则是国家治理的基础。这是对财政的认识和财政改革定位的历史性突破，可谓前所未有。十八届三中全会形成了财政职能的新定位、财政改革的新思路以及财政改革的新举措，为构建现代财政制度明确了方向。
对财政职能的新认识
《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这是对新时期财政的属性和职能作用的一个精炼概括，把对财政职能作用的认识提到了一个新的历史高度。
一直以来，我们对财政的认知是与对整个改革的认识相一致的。过去35年，改革的目标是发展市场经济，财政改革作为经济改革的中心环节，其职能定位自然与此相匹配。在这样的逻辑框架下，财政更多的是作为一种宏观调控的手段与工具，可以根据经济形势灵活变动;而十八届三中全会提出完善国家治理体系的目标，从这个角度来说，作为经济改革中心环节的财政不仅是政府手里的杠杆或工具，更是国家治理的基础。财政作为国家治理的基础，必须稳定、稳固，就像货币作为经济的基础一样必须稳定，不能为了满足一些短期的目标而过多地随意动用财政手段。或者说，不能过度地把财政工具化。
作为国家治理的基础，财政发挥的职能作用不仅仅在经济方面，也在社会、政治方面，这就要求建立科学的财税体制，不仅要“优化资源配置、维护市场统一”，而且要“促进社会公平”，为“实现国家长治久安提供制度保障”。一方面，财政要促进市场效率的提高，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件;另一方面，财政要维护社会公平正义。这意味着财政一身二任，必须把效率与公平有机地结合起来，不能向钟摆一样在效率与公平之间来回摆动。市场经济具有促进生产力发展的效率优势，但也具有内在的“马太效应”，扩大贫富差距。市场可以做大蛋糕，但不会自动地公平地让人们分享蛋糕。要体现社会主义的经济本质--共同富裕，离不开发挥财政的职能作用。中国经济只有将效率与公平有机地结合，使二者保持平衡，社会才能实现可持续发展，扩大内需，增强经济内生动力也才有可能实现。从这个意义上说，财政无疑是国家长治久安的制度保障。
将财政视为实现国家长治久安的制度保障，这具有深刻内涵。过去，人们对财政的理解过于简单化，似乎财政只是政府的钱袋子，是一个出纳，顶多是提供财力保障。《决定》更多强调，科学的财税体制不仅仅提供财力的保障，更重要的是提供制度保障。制度意味着法治化，只有建立在法治的基础上，这个制度才可能是真正规范的、稳定的、可持续的。假如缺少了制度保障，财政这个基础不稳固，国家的治理就是无本之木。
由此可见，让财政回归其本质属性，避免过度工具化，不仅是经济稳定，而且也是国家稳定、国家治理的基础和重要支柱。
财政改革的新思路
对财政职能有了新认识，财政改革自然就有了新思路。《决定》明确指出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”这实际提出了下一步财税改革的新思路，即怎么改。
第一，完善立法，明确事权。法字当头，意味着在财政改革的整个过程和各个方面、环节，都要运用法治的思维和理念。对事权的划分，就是需要我们从法治角度来思考的大问题。目前，关于我国中央与地方间的事权划分尚未有明确的法律规范，而是仍然以行政手段，比如红头文件的形式进行调整。尽管多年下来，中央与地方对各自应履行的事权已经心照不宣。但是这种缺少规范性划分方式已然导致地方政府承担的事权越来越多。事权履行的过分下沉，从国家治理的角度来说是相当不利的。这就意味着中央对地方的依赖性很大。中央决策、地方执行，如果地方政府基于自身利益的考量而不能有效履行事权责任，那么长此以往，公共风险将大量累积。因此，明确事权，应更多地运用法治思维，对中央与地方间的事权作出规范性的划分。
第二，改革税制。改革税制也需贯穿法治的理念，不经过法律的程序，就不能随便地收税。有关税制改革内容相当复杂，目前正在实行的就是营改增。营改增是一个全面利好的政策，其改革涉及各个行业，有利于促进不同行业之间、企业之间的专业化协作。从目前营改增的施行效果看，改革有效地促进了制造业与服务业的融合、保证了公平竞争的税收环境、减轻了企业税负。初步静态测算的结果显示，如果营改增全面推开，减税规模将达到上千亿元。从短期看，减税有利于稳增长;从长期看，减税对激发企业活力、促进企业转型升级也将大有裨益。营改增看似涉及两个税种，实则牵一发而动全身，其作用已经放射到了各个行业、各个企业。因此，作为我国税收收入结构中占比最高的税种，增值税的改革无疑是当前税制改革的重中之重，其对完善我国的税制结构、保证财政收入的稳定增长，都是至关重要的。
第三，稳定税负。在现阶段，稳定税负有两层含义，第一层含义是，税收收入的增长不应过分高于经济的增长。在过去一段时间内，我国的税收收入增长一直保持在10%以上，甚至达到30%，这样的增长速度已经远远高于经济增长速度。这就促使整个社会对税收形成了一种焦虑感，被称为“税收焦虑”。第二层含义是指，税收的增长不能过分低于经济的增长。由于公共服务的刚性支出占比较大，若是税收增速过低，债务风险就会扩大，甚至导致财政危机。在这方面，欧盟的主权债务危机可以说是殷鉴不远。因此，税收增长速度过分高于或低于经济增长速度都不能称为稳定税负。只有使税收收入的增长和经济增长保持基本同步，才既不会加重整个社会的税收负担，也不至于造成财政能力的危机。这样就使得财政资金在国家与民众之间达成了一种平衡，这对整个国家的改革、发展、稳定来说都是至关重要的。
第四，透明预算。完善预算管理制度的重要方面是保证预算完全透明。我国的预算体系由四大块组成：包括公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险预算，这些都要阳光化。透明预算的改革非常复杂，并非把数字公布就能实现，仍有很多基础性的工作需要落实：比如科学的政府收支分类，方能让民众更好地监督。在实际操作中，政府可以先有重点、有步骤地推进那些民众最为关注领域的透明化。
第五，提高效率。提高效率与预算透明息息相关。要理解这一点，首先要明确预算不仅仅是财政部的预算，也包括政府各个部门的预算。大多数部门的资金使用效率很低，其症结在于预算程序的不透明：每个政府部门都强调发展任务重，都要求增加预算。而事实上，许多部门只是盲目地要钱--甚至在项目没有落实的情况下先去要钱，这使得国库积压大量资金，在要求预算当年完成的情况下，许多部门到了年底就会突击花钱，导致资金使用效率很低。因此，提高效率的关键在于完善部门预算的透明度，即要求每个部门作为预算执行的责任主体，建立一个完整的预算，不仅记录部门收入、支出数额，还要详细反映资金使用方向。惟其如此，方能让民众更好地监督部门资金情况，也能促使部门做到心中有数，尽可能把钱花好。
第六，建立现代财政制度。建立现代财政制度是对前面表述的一种归纳，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率是现代财政制度的基本特征。如果财政制度改革朝着法治、预算透明、效率等方向改革，这意味着我们是在推进现代财政制度建设，否则现代财政制度就只是一句空话而已。
第七，发挥中央和地方两个积极性。首先要明确的是，这里说的是发挥中央与地方两个积极性，而非中央、省、市、县、乡五个积极性。这句话的背后蕴含着：我国国家治理实行两级架构。财政改革也应当从这样一个两级架构出发去理解、去操作。应当注意的是，治理架构并不等于政府级次。我国的事权划分采取纵向划分原则，即决策权在上级、执行权在下级，由中央政府委托地方政府去做。我国的两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法、税收征管早已实行国家、地方两级之外，监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮改革的思路之中。按照两级分权思路，财政改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。对于中央与地方财政间的关系，其处理应遵循统一规则，在当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一;而对于地方财政体制则可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一的条件。
财政改革新举措
《决定》明确指出财政改革的重点是在三个制度上：“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”，这也就是说，财政改革主要围绕这三个制度展开：
第一，改进预算管理制度。这项改革内容相当丰富，而且不少是突破性的，除了提出预算要全面规范公开透明之外，在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等等方面都提出了改革新举措。例如，在预算审核方面，《决定》提出将“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。如果重点放在收支差额上，将导致政府的顺周期行为，在经济热的时候，财政收入增长快，倾向于少收，或扩大开支;而在经济冷的时候，财政收入增长慢，怕不平衡和扩大赤字，反而尽力多收或减少开支。这样一来，政府财政行为不但不能熨平经济波动，反而是不由自主地强化了经济波动。又如，在重点支出方面，《决定》提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”我国教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩，破坏了预算的整体性，割裂了预算的完整性，并使重点支出单纯在钱字上做文章，容易忽略相关体制机制的改革，而且全国各地机械执行这种挂钩办法，导致重点支出在有的地方钱多花不了，而有的地方钱不够，造成资金使用上的浪费。
第二，完善税收制度。对重要税种，如增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税都释放出了十分明确的改革信号。这其中每一个税种的改革都涉及面广泛，牵涉到国家、企业和个人利益，具有很强的辐射力：营改增要让营业税全面退出，用增值税取而代之，其减税效应显著;消费税扩大范围，有利于发挥其调节生产、消费的功能，也有助于调节分配差距;个人所得税扩大综合征收范围，缩小分项征收范围，有利于税收公平原则的落实;房产税扩大到个人住宅，既可增加地方收入来源，也能在一定程度上调节住房消费，有利于节约土地和住房资源，同时对房地产市场的健康发展也有积极作用;扩大资源税范围，实行从价计征，发挥资源税的规制作用，规范资源开发使用主体行为，对保护抑制生态环境具有积极作用，排污收费改为环境税，可通过税收的权威性来强化对排污行为的约束，促进国家环境治理能力提升。税制改革着眼于系统性，注重各个税种之间的功能协调和整体配合，税收法治优先，兼顾当前现实条件，构建现代税收制度，这是新一轮税制改革的基本思路。
第三，建立事权和支出责任相适应的制度。许多人认为地方政府大量卖地、举债是源于中央与地方间的财权、事权不匹配--地方承担了过多的事。因此，应当下放财权给地方。然而，事实上，目前中央政府的财政收入占全国财政收入的比重只有48%，远低于世界上大多数国家。虽不能简单地将这一数字在不同政府间进行比较，但是如果中央财政收入占比过低，中央政府的控制力就会被削弱，国家长治久安也就没有了保障;另一方面，从财政支出的角度看，中央财政支出占全国财政支出的比重仅有15%，大量的国家事务都由中央政府委托给地方政府执行，同时辅之以转移支付作为资金保障。这种委托不仅会带来效率问题，更会导致治理问题。因此，下一步改革的方向应当是将那些不适合由地方政府执行的事权上移到中央政府，而非进一步下放财权给地方政府。因此，《决定》提出：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”。明确了这个大方向后，要着手解决的就是支出责任与事权相匹配的问题。此次，在《决定》中提到“支出责任”，实际是强化了“事”与“财”的结合。支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁，任何财力，只有指向具体的事权履行，才会转化为一级政府的支出责任。因此，事权和支出责任相适应，更有利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。每一项完整事权包含四个基本要素：决策权、执行权、支出责任和监督权。我国政府间事权是按照事权的要素来划分的，因此，在国家层面，就形成了“中央决策、地方执行”的整体格局。与这种事权划分格局相适应，明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。在适度上移事权的同时，相应上移支出责任是必要的。对于地方层面的治理，仍然存在事权与支出责任相匹配的问题。现在的问题是，省市政府不断向上集中财权、向下下放事权，导致基层财政困难，这是不适当的。因此，对于地方政府来说，在上收财权的同时，还要对辖区范围内各级财政的平衡负有责任，这样辖区之间的财力与事权相匹配才能实现，县乡财政困难问题也能从根本上解决。 |
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