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| 中国供给侧结构性改革的几项重大战略选择（四） |
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2016-12-9 16:30:00 |
七、推进房地产结构性改革，确保国家经济安全
衣食住行是人们的基本需求，住房是重要的民生商品。然而，近年来房价的过快上涨，扭曲了供需关系，吹大了经济泡沫，使住房成为奢侈消费品，购房贵、住房难困扰广大群众，高房价成为广大群众普遍关注也十分无奈的问题。去年以来国家相继出台一系列房地产市场调控政策，虽然在抑制不合理住房需求、规避金融风险和遏制部分地区房价过快上涨等方面取得了一定效果，但一线城市房价过高、商品房闲置严重、经济适用房等政策性住房严重短缺等问题远未得到解决，不仅影响房地产业健康发展，关键会导致金融和经济危机，必须引起高度重视。为此，必须两项措施。
(一）实行城乡统一的住房政策，将农村住房纳入商品房管理。长期以来，我国房地产行业实行的是农村住房只能在村民之间交易、不能作为商品房上市流通的政策。实行这样的政策，主要是针对农民进城打工居无定所、流动性强，担心农民卖掉农村住房后退无所居、流离失所，带来社会稳定问题，曾经起到了保护农民权益、保持社会稳定的积极作用。从深层次看，实行这一政策的根本原因，是因为农村住房是建立在宅基地之上的，宅基地作为农村土地属于集体所有，村民对宅基地仅有使用权而没有所有权，这就决定了农村住房及其宅基地在集体经济组织内部成员之间转让是可以的，而转让给城镇居民就不被允许，也就是不能作为商品房上市流通交易。
必须清醒地看到，随着经济持续快速发展和城乡二元矛盾日益尖锐，实行农村住房不能上市流通政策带来的副作用越来越明显。一是农民权益得不到保障。农村住房有的是农民世世代代传承的祖业，有的是农民子女成人后争取宅基地建的住房，农民多年的积蓄大都用于建房或翻修住房上，我国农村现在很重要的一个现象是农村住房越来很漂亮。但是，随着农民进城越来越多，农村住房闲置问题却十分突出，部分地区空置率达60%，形成了极大浪费。另一个不容忽视的问题是，农村住房由于只能在村民间交易，市场十分有限，交易价格非常便宜。近些年，与城镇住房价格不断上涨形成强烈反差的是，农村住房不但没有升值、反而在不断贬值，出现了农村一栋房子的价格（大致20万元以内）不及一线城市一平米房价（北京学区房20万元/平米以上）的情况，这对农民财产权益是极大的损害。二是制约了农村发展繁荣。农村住房不能上市流通，限制了城市居民选购农村住房，阻断了城市居民移居农村的渠道，出现了许多城市居民尤其是一线城市居民卖掉国内房产、大量到国外购置房产、移居国外的情况，这已经成为资金外流的重要渠道。同时，由于实行了鼓励农民到城里买房、向城镇迁移的政策，这就导致资金流在城乡之间只能由农村向城镇单向流动的现象，广大农村缺乏资金滋润，必然走向荒芜、凋零和衰败。三是导致农用地被不断蚕食。因为宅基地不能上市流通，现行对宅基地的审批政策较为宽松，只要村委会同意就可以将农用地划转为宅基地，许多农民建房不是因为真实需求，而是因为相互攀比抢占宅基地，建的房子大多缺乏整体规划、没有配套设施，还导致大量农用地被占用、大量基本农田被蚕食，不符合国家新农村建设的要求。
当前，我国已经步入经济发展新阶段，正处于经济发展转型升级的关键时期，实行城乡统一的住房政策，将农村住房纳入商品房管理，意义重大，时机成熟。一是有利于城镇房产去库存。二是增加城镇居民资金支出渠道。三是有利于农村城镇化进程。四是政策环境日渐成熟。
实行农村住房上市流通政策是关系全局的大事，牵涉面广、问题复杂，必须周密部署、审慎操作、系统推进，建议按照农民自愿、试点先行、政策保障的原则循序渐进地实施。一是试点先行。在重庆、成都、安徽等国家统筹城乡试点地区先行实施，在落户城镇的农民工中优先实施，在实践中摸出经验后在全国展开，切不可大轰大嗡，切不可损害农民利益。二是与农民向城市迁移挂钩。将农村住房市场化流通与农民在城市购房并全家迁移城镇挂钩。要积极支持农业转移人口市民化，在住房和就业政策上予以支持，把在城镇有稳定就业且符合条件的农业转移人口纳入住房保障范围，在自愿前提下全家迁移城镇居住的允许农村住房优先按商品房销售。三是完善农民居住迀移的配套政策。在试点基础上，尽快放开城镇户籍管理制度，尽快建立统筹城乡的医疗、就业、低保等制度，让定居城镇的农民与城市居民享有同等的就业、住房、上学、就医、低保权利。同时，可以考虑从农民土地流转、宅基地转让收益中适当扣除一定的费用，用于充实城市配套设施建设资金和社保资金。四是严格宅基地审批制度。继续发挥村民自治组织的民主管理作用，同时将宅基地审批权上收到县级以上人民政府，严禁乱占基本农田等行为。
(二）关于对新建商品房实行最高限价政策。
当前房地产市场调控正处于关键时期，建议从建立长效机制出发，以遏制商品房暴利为切入点，在当前房地产市场混乱时期，对新建商品房实行最高限价政策，变“双轨制”房价机制为“单轨制”，促进房地产业尽快步入健康发展轨道。
1、商品房完全市场化的定价机制是导致房地产业一系列问题的根本原因
上世纪九十年代，我国推进了城镇住房制度改革，确立了住房社会化、市场化的改革方向。在城市住房制度设计中，居民住房分为政策性住房和商品房两类。政策性住房包括经济适用房、限价房和廉租房等，以满足普通群众尤其是低收入群体住房需求为目的，政府通过减免税费等方式降低建设成本，并规定房地产开发企业以获得合理利润（一般不高于10%)为前提制定房屋销售价格和租赁价格，使广大群众能够买得起房和住得上房。商品房则是面向具有较强购买力群体尤其是高收入群体住房需求的住房，政府可以通过土地出让、税费等方式获取收益，同时允许房地产开发企业自主决定房屋销售价格。按照这一制度设计，政策性住房制度将住房视为民生商品，具有政府让利、房价受控、开发商获利有限等特征，在我国目前发展阶段应当成为供房主体；商品房制度将房地产业作为完全市场化产业来对待，商品房成为可以自由定价的产品，具有获取暴利的基本特征。据分析，正是房地产行业实行的“双轨制”价格机制和商品房自由定价带来的暴利特征，导致房价过快上涨等房地产业的一系列问题：
一是商品房“供需两旺”，价格暴涨，闲置严重。商品房具有的自由定价机制及其暴利特征，使商品房除了有住房功能外还具有金融性产品功能，形成商品房“供需两旺”、价格暴涨。从供给看，众多投资者（包括国际游资）借助银行支持，以获取暴利为目的进入商品房开发领域，形成了大量商品房供给。从需求看，除了少部分以住房为目的购买商品房外，大部分是出于对通货膨胀和房价上涨的预期，将商品房作为金融产品进行投资保值而形成的需求，由此形成了巨大的“虚拟”住房需求，形成商品房“供需两旺”格局。实际上，正是这样的“虚拟需求”助推商品房价格脱离实际价值不断上涨，引来更多追求暴利的企业和金融机构进入商品房开发领域，建设更多商品房，由此形成需求增长、价格上涨、供给增加的循环。商品房价格在持续增长中，也拉动二手房价格上涨，从而带动房地产整体价格水平的持续走高。也正是由于商品房购房者大多以炒房为目的，导致了大量商品房住房空置，目前全国600个大城市房屋空置率在40%左右，造成社会资源的巨大浪费。
二是政策性住房需求强劲，供给短缺，严重供不应求。随着我国居民生活水平提高和城市化进程加快，居民住房需求呈现持续较快增长态势，形成了对政策性住房的巨大需求。但是，由于政策性住房利润率远低于商品房，房地产开发企业不愿开发，导致政策性住房开发严重不足，成为紧俏商品。群众为了解决基本住房需求，只能购买高价商品房，大大降低了城市居民的生活质量。
第三，相关各方利益不一致，房地产调控难度极大。房地产相关方主要有中央政府、地方政府、银行等金融机构、房地产开发企业、一般购房群体、炒房群体等，除一般购房群体和中央政府以外，均不希望房价回落。地方政府将房地产业作为支柱产业，发展商品房不仅能带动当地经济增长，还通过地价和税费获得大量财政收入，2009年我国城市土地出让总价款为15910亿元人民币，同比增加63.4%，成为地方政府的重要财源，而且商品房价格越高、获益越大，因此在房价调控中，地方政府缺乏主动调低房价的动机。地产开发企业和炒房群体是房地广暴利受益者和尚房价直接推动者，他们最不希望房价下降，银行等金融机构作为房地产投资的主要来源，必然担心房价下降造成呆坏帐增加，均不希望房价下滑。中央政府从照顾群众利益和防止经济泡沬角度希望房价下降，但从促进经济增长角度又希望房价不宜过快回落。
综上所述，正是房地产政策的“双轨制”价格机制，使商品房能自由定价、具有暴利特征，引来大量资金开发和炒作商品房，形成商品房虚拟“供需两旺”格局，导致房价暴涨和大量房源浪费；而同时，政策性住房则由于价格受控制，开发商利润薄，政府获利少，导致开发资金短缺，房源严重不足，政策性房成为稀缺商品。由此导致目前房地产开发出现非常极端的“冷热”两种局面：一是政策性住房开发“过冷”，为了满足群众基本住房需求，需要政府投入大量资金建设经济适用房、廉租房等政策性住房；二是商品房开发“过热”，国家必须采取措施限制资金流进入商品房领域。
2、房地产业存在的问题如不尽快解决后果十分严重。我国房地产业存在的问题如不尽快解决，后果十分严重：一是高房价导致经济泡沫化。在我国房价大幅上涨的背后，是价格严重背离价值的基本事实。据调查，目前北京市主城区商品房开发成本（含地价）只有每平方米1万元左右，而销售均价达到每平方米3万元左右，价格髙出成本2倍以上。同时，高房价带来的经济泡沬化问题已经突出。按国际通行的衡量标准，房价的高低主要是相对于住房购买力而言。最常用的衡量指标是房价收入比，也就是住房价格与城市居民家庭收入之比，发达国家一般为3?4倍。联合国人居中心倡导的理想房价收入比标准是3 : 1以内，而目前我国城镇平均房价收入比已达8.3倍，一线城市超过了两位数，北京达14.3倍，上海12.6倍，深圳15倍，大大超过了世界银行5 : 1的警戒线标准。表明我国房价水平尤其是一线城市房价水平已经严重超越我国经济发展阶段和居民承受能力。
二是导致金融风险不断加剧。由于房地产的高回报，导致商业银行资金的大量涌入，这也是导致房价过度上涨的重要因素。据估计目前房地产行业投资的一半资金来源于银行贷款，如果不及时遏制房价持续上涨趋势，房地产泡沫任其膨胀下去，将给银行带来极大风险，一旦泡沬破灭，将造成灾难性后果。
三是加剧居民财富分化。商品房的暴利状况，除了使房地产开发企业受益外，也给炒房投机获利创造了机会，炒房投机加剧，许多工薪阶层不惜借贷购房牟利，在社会上滋养了一批“食利”阶层，形成了“钱赚钱容易，诚实劳动挣钱难”的不良现象，这实际上是最为严重的国民收入分配不公平问题。有专家指出，房价过高不仅抬高了商务成本，降低了城市竞争力，而且成为贫富差距的“助推器”，还有可能成为社会矛盾最集中和最易激化的导火线。
四是导致社会资源浪费和实体产业空心化。商品房投资高回报，使其“虹吸效应”凸显，引来大量投资，制造业企业为了分得商品房开发的“一杯粥”，纷纷从主业抽出资金介入房地产开发，出现了 “大企业建房、小企业炒房”的现象。巨资投入商品房开发，形成了大量商品房房源，而需求方以炒房者为主，在不断推高房价的同时，商品房空置率不断提局，造成社会资源的极大浪费。资金向商品房转移还导致了制造业等实体产业空心化，一些国家鼓励发展的高新技术产业和科技创新领域等，由于缺乏资金难以尽快发展。
3、实行房价“双轨制”并轨、对新建商品房实施最高限价政策，是促进房价回归合理水平、推动房地产业健康发展的必然选择
遏制房价上涨是我国一项十分紧迫的任务，是当前宏观调控的重点工作。国家采取了一系列政策措施，尤其是去年二季度以来相继出台了一系列调控政策，按照“低端有保障、高端走市场”的调控思路，着力抑制房价、增强政策性住房供给能力。分析表明，目前采取的房地产调控政策没有解决商品房定价机制完全市场化这一导致房价上涨的根本问题，“双轨制”价格机制和商品房暴利特征继续存在，拉动房地产价格上涨的内在动力仍很强大。从实际调控效果看，房地产存在的问题远没有得到解决，一线城市商品房房价仍在高位盘整，房地产开发资金流并未向政策性住房开发领域流动，各级政府不得不投巨资建设政策性住房，但政府资金毕竟有限，难以迅速增加政策性住房有效供给。据分析，如果没有更过硬措施，这一轮调控极有可能重复上几轮房价调控“屡调屡涨”的结果，而政策性住房供需矛盾极有可能进一步激化。
为了确保这轮调控取得实质性效果，促进房地产市场持续健康发展，建议从遏制房地产行业暴利为切入点，完善房价调控措施。具体思路是：将房地产定位为民生商品，限制投机炒作，加大政府对商品房价的管制力度，对新建商品房在科学评估基础上，按照成本加合理利润原则核定和执行最高限价政策，纠正定价机制过度市场化问题，变目前的“双轨制”房价机制为“单轨制”。采取这样的措施，可促进房价尽快回归到合理水平，避免经济泡沫化，促进房地产业步入健康发展轨道，满足广大人民群众住房需求。理由如下：
一是有利于促进整体房价回归合理水平，控制房价非理性上涨。对新建商品房执行最高限价政策，意味着新建商品房的价格将不高于建设成本加上合理利润，将促进新建商品房价格向合理水平回归，这个价格水平将大大低于目前的商品房市场价格，可带动二手房价回归合理水平，从而达到从总体上控制房价的目的。
二是有利于减少投机性炒房行为，避免社会资源浪费。对新建商品房执行最高限价政策，将新建商品房的投资利润率控制在不超过20%的范围内，由此消除商品房的暴利特征，从而大大降低商品房投机炒作动力，减少商品房不合理需求，变目前商品房的“虚拟需求”为真实需求，扭转目前商品房空置过多的情况，避免社会资源的浪费。
三是有利于增加低价房源供给，满足老百姓住房需求。对商品房实行最高限价政策，房地产利润水平仍然高于制造业等产业利润水平，不影响社会资金开发房地产的积极性。同时，由于商品房与政策性住房具有大致相当的投资回报率，经济适用房与商品房相比，由于政府减少税费和土地收入，房价将更低，需求将更旺，有利于引导商品房开发资金流进入政策性住房建设领域，尽快增加低价房房源，满足广大群众基本住房需求，并可缓解政府出资建设政策性房、增大财政负担的问题。同时，伴随着消费水平的提高，居民对住房的需求将呈现持续刚性增长态势，房地产仍将是国民经济的支柱产业。
四是具有可操作性。实行政府主导型的市场经济模式是中国特色社会主义的重要特征，也是我国改革开放30多年的成功经验。按照政府主导型的宏观调控模式，我国目前对绝大部分商品实现了市场化定价，但对关系国计民生的商品仍然实行必要的价格管制政策，如对电价、水价、铁路运价等实行集中管制政策，对药价、航空运输票价则实行最高限价政策，以避免企业牟取超额利润，并保障有效供给，满足群众基本需求。比如，航空客运票价实行最高限价政策，并没有限制民用航空的市场化进程，而是极大地促进了民航业市场竞争，其效果是有目共睹的。住房作为民生商品，在当前房价水平居高不下、市场化定价机制失灵的情况下对商品房实行最高限价政策，是符合我国国情的房价调控政策，对于国家价格管理部门来说，有现成的操作办法和实践经验可以借鉴，能够尽快开展起来。
4、实行房价管制也是发达国家控制房价的成功经验
长期以来，一些发达市场经济国家在控制房价方面积累了许多成功经验。较为典型的是德国，多年来房价保持平稳态势。德国的重要经验是政府在调控房地产市场中发挥作用大，其中重要的一条就是对住房价格实行严格管制，建立科学的地产价格独立评估机制，对地价、房价、房租等实行“指导价”制度。按照《联邦建筑法》，德国各地成立了“房地产公共评估委员会”，负责制订当地具有法律效力的“基准价”或者“指导价”，规定这类指导价所有房地产交易有义务参照执行，在合理范围内浮动。德国最重要的是建立“执行威慑机制”使“指导价”能够依法有效执行，该国《经济犯罪法》规定，如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%为“超高房价”，将构成违法行为受到处罚，超过50%则为“房价暴利”，将触犯《刑法》构成犯罪，出售者将受到更高罚款，甚至最高被判处3年徒刑。同时，德国还利用不动产税、房屋交易税、差价盈利税、房屋不动产税、出租房屋资本利得税等一系列税收政策，压缩炒房者进行“低买高卖”的利润空间，遏制房地广商、炒房者获取超额收益。
5、几点建议
抑制房价水平、保障居民基本住房需求是关系全局、维护社会和谐稳定和公平正义的重大问题。对新建商品房实施最高限价政策，是促进房价回归合理水平、推动房地产业健康发展的现实选择，应当尽快加以实施。具体建议如下：
一是明确工作思路。建议由国家物价综合管理部门牵头，会同住房建设、国土、金融等部门，按照果断决策、周密部署、综合配套、稳妥推进的原则，尽快制定工作方案，积极稳妥加以实施。
二是科学制定新建住房最高销售限价。建议由各级物价部门或由政府认可的独立房地产评估机构，对新建住房在科学测算成本的基础上，按照成本加合理利润（利润率不高于20%)的原则，制定最高销售限价，作为政府“指导价”。
三是严格执行新建住房最高限价政策。规定最高限价具有法律效力，所有房地产交易必须认真执行。对房地产开发商制订的房价超过“最尚限价”的做法，可以认为是牟取暴利行为，应当从重处罚，情节严重的要追究刑事责任。
四是为实施政策创造良好的环境。尽快建立与实施政策相配套的法制和中介服务环境。加强房地产中介评估体系建设，提高房地产中介服务水平。建立健全商品房最高限价配套法规，尽快制定《房地产行业反暴利法》等法规。规范房地产市场经济秩序，严厉打击开发商捂盘惜售、哄抬房价等行为。
五是尽量降低实施政策可能带来的负面影响。金融风险问题。过去同房价购房者还贷能力有可能减弱，并可能增加银行房地产贷款风险。过去高价购房者可能出现部分预售房退房，导致社会不稳定。地方政府房地产收益可能减少，地方财政压力加大。房地产业发展对经济增长的支柱地位可能阶段性下降。对于以上可能需要付出的代价和产生的负面影响，应当制定预案，妥善加以处理，将其控制在最低限度。 |
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