从改革开放以来，中国政府已经制定过六个五年规划(计划)，在“十一五”以前的历次五年计划中，有关区域的提法基本是在沿海一内地与东、中、西三大地带这两种表述方式中变动。近十年来，特别是“十五”以来，中国经济出现了增长极不断向特定区域集中的趋势，各省、市、区也提出许多有关跨区域建立经济区、城市群和“都市圈”的设想。

　　因此，2003年国家发改委在起草“十一五”规划的时候，拟定了十五个前期研究重点课题，其中有关中国经济的空间结构课题委托给中国宏观经济学会承担，经过为期一年的研究，形成了一份完整的报告。

　　我们注意到，“十一五”规划中有关区域空间结构的提法也发生了首次变化，明确提出了“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”的概念(第五篇21章2节)，提出了“加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”的要求。这些都是报告提出的“都市圈”模式的核心内容。

　　有限空间与快速发展的紧张矛盾

　　从1978年到2003年，中国的GDP总值增长了8倍还多，目前5周的产出总值已相当于1978年全年。在经济总量迅速扩张的同时，中国经济的空间结构也发生了巨大变化，并由此演化出一系列重大矛盾。

　　1.盲目城市化挤占大量耕地资源。

　　中国在快速城市化的进程中，占用了大量的耕地。2003年，3.5亿城市人口(为非农人口)的人均占地水平为146平方米，而1 996～2003年中国城市和道路建设共占用耕地2240万亩。到2030年中国将到达人口高峰，也将基本上完成工业化。

　　人口部门估算，到2030年中国的人口总量可能为14.5亿人，但如果中国城市化率上升到85%这个东亚地区的普遍水平，人均粮食占有量达到500公斤，城市人口12亿，按我们的估算，中国在未来25年中可继续用于城市化的占地只有1。5亿亩!

　　因此中国在未来若不能有效控制耕地的占用，则无法解决工业化、城市化与稳定农产品供给的矛盾。如何在有限的土地规模下完成城市化趋势，需要一个富有前瞻性的城市发展规划，从而合理地利用土地，减少因为盲目发展而带来的不必要的土地资源浪费。

　　2.亟需更有效率的流通。

　　中国的流通费用比重比发达国家要高出十多个百分点，其原因是运量过大、运距过长。都处在1.4万亿美元G D P的时候，日本的全部货运量为中国的38%，货运周转量还不到中国的9%。中国运量过大主要是因为采取了全国分工式的空间结构，大量产品必须从南到北、从东到西运输。中国省间交流主要是通过铁路，而铁路货运周转量在全部货运量中超过50%。在国内铁路货运量中，1994年省间交流量占61.2%，2000年为65.5%，2002年为67.3%，说明这种全国分工的空间结构仍在发展。1 996～2003年，中国人均道路占地的增速为5.6%，比人均城市占地的增速高1倍，按这个速度发展，仅道路增加到2030年就须占用3.5亿亩耕地。

　　流通规模与道路建设需求都与经济的空间结构密切相关。如果全国性生产分工的空间结构不改变，中国经济规模的每一步扩大都将提出新的流通需求和道路占地要求，如此不仅中国的耕地占用难以支持，宏观流通效益也必然很差。

　　3.小城镇还是大城市?

　　改革开放以来，中国始终以小城镇为城市化的主要方向，但小城镇和小城市的人均占地水平要远高出大城市，以20万人口的小城市来说，2002年人均城市建成区面积为1 60平方米，如果未来还要新增8.5亿城市人口，也按人均160平方米计算，需占用2亿亩以上耕地。

　　中国只能靠不断提高城市土地的人口承载率与产出率来完成工业化和城市化，由此而言，中国以大城市为城市化的取向已经是不用争论的事情。

　　1996～2002年，中国百万以上人口的大城市从34个增加到1 71个，50～1 00万人口的准大型城市从44个增加到279个，同期20～50万人口的中小城市从195个减少到171个，20万以下人口的小城市从393个减少到39个，说明在实践中过去几年中国已经走的是城市大型化的道路。美国地广人稀，在1970年代中期，人口过百万的大城市只有4个，到本世纪初不过增加到7个；日本人多地少，情况与中国相近，到1980年代初期，虽然城市人口只有美国的1／3，人口过百万的大城市已经有14个。中日相比，即使考虑到中日之间的人口差距，目前中国大城市个数的相对水平也比日本要高，这也从另一个方面证明了大城市化是中国城市化中不可阻挡的客观趋势。

　　如果到2030年中国的城市人口增加到12亿人，即便中国全部都是百万级以上人口的大城市，其中300万以上人口的大城市不少于40%，500万人口以上的大城市不少于1 5%，城市总数也要有500个上下，即是说，目前许多人口在20万以下的小城市，未来25年都会变成1 00万人口以上的大城市，许多人口在50万左右的中等城市都得变成200～300万人口的大城市，许多人口在200万以上的特大型城市，将来都得变成500～1 000万人口以上的超大型城市。如果这些变化都在未来25年发生，那么这些大城市都将分布在哪里呢?或者说，政府在规划中应该依据什么原则在现有城市中选择扩大城市规模的重点呢?如果这个原则不明确，中国城市化的发展必然是盲目的，未来仅有的、可用于城市化的1.5亿亩耕地资源的配置也必然是盲目的。

　　4.“中国是世界经济大国。企业小国”?

　　由于中国工业化的快速推进，进出口都大量增加，已引起贸易条件恶化趋势。中国未来土地和劳动力价格都将上涨，贸易条件会更加不利。从目前看，中国惟一没有释放的经济效益是通过企业集聚所释放的规模经济效益，所以，有人说“中国是世界经济大国，企业小国”。

　　企业规模在某一区位上扩大和同类产业在某一特定空间上集聚都会产生规模经济效益，因此改变中国企业目前小、乱、散的状况，将通过规模经济效益的释放，极大提升中国经济的总体效益水平，对冲贸易条件长期恶化的压力，这个道理虽然简单，但是除了需要继续打破条块分割的现行行政管理体制外，哪里是中国未来的城市人口、产业和市场的增长点呢?不从战略与规划的角度回答这个问题，产业集聚就失去了方向，仅靠市场的力量，不仅时间长而且代价高。

　　综上所述，中国目前亟待从发展战略与规划的角度解决优化空间结构的问题，因为这个问题已经成了中国经济在完成工业化和走向现代化的过程中诸多矛盾的焦点，许多矛盾不从空间结构入手在现阶段就开始解决，到工业化、城市化进展到一定程度的时候就会走不动了。

　　都市圈战略：“日本效率”的战略基础

　　工业与城市都要占用平地，以人均平原面积比较，中国与东亚地区各经济体类似而与美欧完全不同。日本以人均只相当美国3%的平原面积也完成了工业化，说明平原面积稀缺不是工业化的障碍，关键是要讲究空间结构。

　　日本之所以能够克服平原面积狭窄对工业化、城市化的束缚，主要是因为在二战后到1970年代初期完成工业化的过程中，构造出了三大都市圈，即东京、名古屋和阪神都市圈。到1970年代前半期，在日本近1.2亿人口中，有9000万人口左右集中在这三大都市圈，每个都市圈的人口都相差不多，都是3000万人左右，都是以100～120公里为半径，覆盖4万平方公里左右的土地，每个都市圈的总产出都是1000亿美元左右。

　　都市圈式的空间结构可以少占用耕地的原因主要是两个。第一个是大城市化，由于大城市单位土地面积的人口承载率和经济产出率都大大高出中、小城市，因此当人口城市化率相同的时候可以更少占用土地。

　　第二个，也是更重要的原因是，日本的三大都市圈都是各自相对独立的经济体系。例如据日本运输省1979年的统计，在三大都市圈的货运总量中，相互交流的部分只占1.5%，而高达98.5%的货运量都是在都市圈内部发生的，这样就极大地压缩了交通运输对土地的需求。1980年，日本的GDP总值已达到1.2万亿美元，但日本的货运周转总量只有5千亿吨，货物的平均运距只有73公里。日本虽然国土面积狭小，可从北到南也长达1500公里以上，对比平均73公里的平均运输半径，可见货物运输需求都是在都市圈内部发生的。1992年，日本城市人均占地为115平方米，而估算的交通占用平地只有人均45平方米，还不到人均城市占地的40%，就是因为空间结构是都市圈模式。日本是经济外向度很高的国家，每个都市圈的对外贸易比重都接近40%，但由于三大都市圈是三套相对独立的制造业体系，彼此交流反而远不如对外交流比重高。日本的制造业生产，采取的是由中小企业负责生产零部件，由大企业负责技术开发、总装与商品流通和对外贸易的体制，由于中小零部件供应商都集中在都市圈中心附近和边缘地带，平均运距短，因此日本的大企业可以采取根据零部件的不同需要量，实行15分钟供货、1小时供货，至多是半天内供货的体制，大大节省了流通环节的资金占用，所以1 980年日本的库存投资在GDP中所占的比重还不到0.7%，在发达国家中是最低的，是构成“日本效率”的重要基础。

　　中国的人均平原面积虽略高于日本，但是由于农业不能依靠国外，因此工业化和城市化对土地的使用必须比日本更集约。1 990年代初期，日本的人均城市和道路占地约为1 60平方米，中国到2030年人均只有125平方米，所以中国更必须走都市圈的道路。

　　中国目前人均城市占地是日本的70%，可人均道路占地却比日本高出45%，可见在未来的城市化进程中，压缩交通用地需求是调整空间结构的主要方向。2003年，中国货物的平均运距高达345公里，对比日本的73公里，运距过长显然是因为在全国地域范围内展开分工布局造成的，因此不把目前全国各经济区域之间的分工与货物交流转变为各都市圈内部的分工与交流，交通运输对土地的需求就减不下来。而也以1 00公里为半径构造出中国的都市圈，从长期看，中国货物的平均运距就有可能被大大压缩，从而达到减少土地占用的目的。

　　2030年：建成中国的20个大都市圈

　　由中国地形地貌决定，中国在未来建立的都市圈必须主要在东、中平原地带，可以建20个(见表1)。每个都市圈可容纳5千万城市人口，每个都市圈以120公里为半径，覆盖4～5万平方公里。

　　由于目前区域间的经济发展差距，都市圈形成的时间是不同的，我们把人口3000万、GDP产出8000亿元的都市圈称为“发展型”都市圈，人口5000万、GDP产出4.5万亿元(按到2030年GDP年均增速8.5%，都市圈人口占全国城市人口75%，GDP占85%计算)的都市圈称为“成熟型”都市圈，这样就可以排出20大都市圈的发育时间表。

　　如果未来人均城市化占地为125平方米，则2030年12亿城市人口的城市占地可为71平方米，道路占地为54平方米，即基本保持在目前城市与道路占地的比例。但20大都市圈城市人口的人均道路占地可考虑为40平方米，因为都市圈面积只占全部国土面积的10%，按人均40平方米安排，都市圈覆盖地域内的道路密度仍是全国平均水平的6倍，比目前高出3倍。这样，每个都市圈的城市占地为3550平方公里，道路占地为2000平方公里。

　　这些占地面积还要在都市圈内的各等级城市间分配，因为每个都市圈都是有十几个百万以上人口的城市构成的城市群。20大都市圈可规划成358个城市，其中1 500万人口的城市1 1个，1 000万人口的1 8个，800万人口的1个，500万人口的36个，300万人口的88个，1 00万人口的204个。一般来说，越大的城市土地利用越集约，土地占用就少一些。

　　由于每个都市圈目前的人口基数与未来的增长前景不同，有些都市圈虽然城市人口增长到5000万人，仍不能按75%的城市化率全部吸纳新增城市人口，因此在各都市圈之间存在着人口流动情况，这种情况也存在于都市圈与非都市圈之间，人口的基本流向是从西南方向流出，向东北方向流入。

　　明确发展方向，提升中国经济安全度

　　可以想见的是，都市圈战略的实施，可以使那些在快速的工业化、城市化中所涌现出来的矛盾得到缓解，城市发展盲目、土地资源紧张、流通效率低下等都可预期得到改观，从而推动中国的持续发展。

　　1.土地使用政策有了明确方向。

　　都市圈战略从中国的特殊国情与要完成工业化的目标出发，确立了到2030年可占用耕地的总量与空间分布，在制定未来25年中国土地使用规划和政策时就有了客观依据。由于各都市圈目前的经济发展水平不同，已有的城市建成区和道路占地面积不同，如果到2030年统一按照每个都市圈内人均城市占地71平方米，道路占地40平方米计算，再减掉已有的城市与道路占地，就可以计算出未来每个都市圈应该安排的占地指标(见表2)。

　　根据同样办法也可以计算出非都市圈地区的土地供给规划。

　　2.明确了中国城市化的规模与进程。

　　都市圈战略由于可以回答在哪些地区应该建立都市圈，应该在什么时候建立这个都市圈，每个都市圈应该由哪些城市组成，这些城市的规模应该是什么人口级别，这些不同人口级别的城市应该建在什么地方，以及都市圈之间和都市圈与非都市圈之间的人口流动方向，就等于是给中国的城市化进程排出了一个时间表和描绘出了一幅空间结构蓝图，使中国制定长期的城市化战略有了明确依据。

　　3.指导中国的产业的空间结构变化。为国家的产业发展战略和宏观调控提供了依据。

　　改革开放以来，地方政府与企业对中央政府制定的各种产业规划和政策往往并不感兴趣，在国家宏观调控中则往往是采用“一刀切”的手段。实施都市圈战略由于可以明确各产业在空间分布的长期目标，对企业来说可以避免由于信息占有不足而发生投资失误，对国家来说则可以在进行宏观调控时实施分类指导，做到该进的允许进，该退的必须退。

　　有了制造产业的空间结构规划，实际上也就有了交通运输业以及贸易流通等产业的规划，因为生产性服务业都是围绕物质产品的生产而展开的，产业在什么地方集聚，城市在什么地方出现，回答了这些问题，交通运输网络应该如何构造，还需要修建多少公路和铁路等问题就有了答案，城市空间布局规划、人口流动规划、金融与房地产市场的布局与发展规划也有了根据。因此空间结构规划应当是所有经济发展规划的核心，是纲领性的规划，有了好的空间结构规划，其他所有规划就可以做到“纲举目张”了。

　　4.有利于缩小地区差距。

　　改革开放以来中国的地区发展差距一直在扩大，这主要是由于东部地区的区位优势太过明显。东部的区位优势主要体现在两方面，一是靠近海岸线，有利于对外经济交流和发展贸易与吸收投资，另一个优势就是占有中国主要的平地资源，有利于推动工业化与城市化进程。由于天然禀赋的区位不可能改变，东部地区的优势将长期存在，而西部地区特别是西南地区，因为远离沿海，又缺乏平地资源，无法充分展开工业化和承载大量城市人口，如果没有人口移动因素，推进工业化和城市化都将面临长期阻碍。实施都市圈战略，由于可以在东部平原地区最大量地吸纳城市人口，包括从西部地区转移的人口，相对来说随人口增加人均收入上升会受到一定程度的抑制，而西部地区因人口流出，农业与工业化和城市化的人均资源占有量都能获得提高，与东部地区的经济发展差距也可以相应缩小了。

　　5.有利于提高中国的经济安全度。

　　二战结束以来，世界军事理论发生很大变化，其中之一就是将军事打击的重点，从以往主要是对敌方军事力量的打击转向对敌方经济能力的打击，这就是1990年代后期以来出现的、著名的“五环打击”理论，即按照军事打击的重点和先后次序，第一环是打击指挥、控制和通信系统；第二环是打击生产设施，包括石油、电力、军工设施及其相关企业；第三环是打击基础设施，包括机场、港口、铁路、公路等交通设施，军队使用的各种军用基础设施以及部分相关企业；第四环是打击民心，包括与作战有关的军事与非军事人员；第五环才是打击野战部队，包括防空系统、军营、坦克部队等。这说明，现代战争将更注重破坏敌国的经济能力，从而使敌方军队变成无源之水，失去持续进行反抗的能力。如果一个国家的产业体系高度集中于一个地域，或虽然分布在全国却是在不同的地区集中了不同的产业，则“五环打击”理论很容易奏效，因为只要能够在突然发起的第一轮打击中集中打击一个或某几个产业集聚地，由于产业之间的相关性就可以达到瘫痪敌方国家经济的目的。但是如果一个国家的经济是由多个完整的产业体系组成的，这个理论就可能没用了，特别是对中国这样的大国，如果中国存在20大都市圈，对散布在上百万平方公里面积上的20个完整产业体系，都进行一次饱和性攻击，造成这20个产业体系同时瘫痪恐怕就没那么容易，因为这等于是同时要向20个国家发起攻击，这在世界战争史上还从没有过，其难度之大可想而知。所以，中国如果形成都市圈式的产业体系，在战争中的生存能力要比全国式分工的空间结构体系强得多，这样就为中国应付反侵略战争留出了更大的反击时间与空间，也可使敌方在企图对中国进行打击的时候望而却步。

　　相关改革与政策

　　1.改革现行区域行政管理体制：划小省，扩大县，合并村。

　　以3000万人口为划小省的依据，中国可划成50个省区。由于省区的人口与地域规模小于都市圈，可使都市圈的跨地区发展更少受行政力量干扰。同时应取消地级市，除部分中央直辖市外，统一变成省辖县级市。

　　另外，也应该考虑扩大县。目前中国有374个县级市和1 470个县，独立的县级行政单位合计1 844个，由于未来人口将向城市大规模流入，到2030年农村人口只有约4亿，平均每个县级单位的人口只有20万多一点，县的规模就显得小了，可以考虑合并成1000个县，每个县的人口规模在40万上下。与此相关，中国目前镇、乡和村级行政机构的设置也太多了，有3.8万个乡镇和7.4万个村，在今后大规模城市化背景下，大量农村人口进城，乡镇和村的设置如果过多，不利于土地的集约使用，实际上目前在东部许多地区的农村，由于大量打工农民长期外出甚至在外定居，已经出现了许多“空户”、“空村”，据有关专家估计仅“并村”就可使农村的耕地面积增加1%～2%。

　　2.财政收入实现“先集中，后返还”。

　　可以设想，除一些带有地方特色的小税种仍留给地方自征自用，其他主要税种都统一归中央征收，然后再按全国统一的财政支出标准和各地区的物价水平，确定各级地方政府的年度预算，由中央政府统一拨付使用。这样就可以从源头打破区域行政封锁，给都市圈的发展开拓出道路。

　　3.由中央政府统一领导都市圈的发展。

　　由于都市圈是跨地区发展的区域经济，在已具备都市圈发展条件的地区，应由中央计划部门在都市圈内设置派出机构，统筹都市圈的产业发展与空间布局。都市圈内的中心城市可实行中央直辖。

　　4.严格控制都市圈内部的空间布局，提高城市容积率。

　　目前中国城市建筑物的容积率平均只有0.75，而东亚地区普遍在1～2之间，中国因可供应城市化使用的土地比日本还稀缺，容积率本应更高，可考虑今后提高到2.5上下，为此要控制好地价，地价太低不利于提高容积率。

　　都市圈战略是符合中国国情的空间结构战略，也是在市场力量推动下的客观发展趋势，顺应经济规律所制定的发展规划将有极大的生命力，会得到市场的积极响应，而按照日本的经验，即便政府对发展都市圈不积极，市场经济还是会构造出都市圈，只是时间和财富消耗要高，因此从中国“十一五”规划开始，应明确都市圈的空间战略方向，并着手实施。(2006-12-26)