上半年内蒙古自治区的GDP增长率为19.4％，工业增长率为29.8％，都居全国之首，但就是这样一个经济增长成绩最好的省区，最近却受到了中央政府的严厉批评，原因是内蒙古新丰电厂项目违规建设并引发重大施工事故，为此国务院常务会议作出决定，对直接责任人员进行严肃处理。

　　这个事件非常值得深思。2003年中国经济增长虽然创出了高速度，但是资源消耗大幅度上升，环境状况趋于恶化，2004年的宏观调控一度抑制了快速增长的固定资产投资，但是今年投资增速再次抬头，人们把诸如此类的失控情况直接与地方政府的行为方式相联系，认为是地方政府为了追求政绩，又适逢地方政府换届，所以形成了新一轮的经济增长冲动。因此当中央政府果断处理了内蒙古的问题后，许多同志都是同声叫好，认为中央政府终于开始“动真格”的了，而且早该这样做了。

　　这种办法真的会有效吗？或者说这是中国宏观调控的长效机制吗？还是一种不得已而为之的临时措施？这要看是什么导致了地方政府“不听话”的行为，因为找到病根才能“治本”。

　　地方政府追求经济增长速度的压力首先来自于地方的利益。人们常说是书记和市长在追求速度，似乎是当地党和行政长官的个人行为，虽然说并不能排除这种情况，但实际情况并不是完全如此。在中国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，地方政府所属的干部生活条件好坏、工资水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况，而由于地方政府的财政收入直接与经济速度挂钩，只有创造出高速度，才能改善地方政府的财政收入状况，提高当地干部的收入水平。所以，追求高速度并不是书记和省、市长一个人的愿望，而是符合当地所有干部的愿望，会得到当地政府所有职能机构和干部的支持，我们到地方去调研，往往可以看到地方政府的下级部门比上级部门拥有更高的经济发展冲动，例如从国家到省、到市再到县的发展规划，往往是一级比一级制定的经济增长指标高，如果没有从上至下不断递增的经济增长冲动，上级政府想向下压指标也压不动，如果认为增长指标层层加码是上级长官“压”出来的，那为什么如节能降耗、保护环境这类指标就压不动呢？还是因为不符合下级政府的经济利益。

　　中国已经经历了28年的市场化改革，经济体制与运行机制已经基本转上了市场化轨道，地方政府为了追求高速度和高财政收入，也得遵从市场规律，否则项目搞成了也形不成产值与财政收入。在本轮投资周期中，电力、钢铁等能源与原材料产业一度成为经济增长瓶颈，也是价格与利润上升最快的部门，这些产业就成为大量吸纳投资的领域，地方政府的大量违规投资也主要集中在这些领域，内蒙古的例子就是个典型。从整体看，2003年新上的电力和钢铁项目中，经过国家发改委审批的，电力只占50％左右，钢铁只占20％不到，可见地方政府与中央的矛盾冲突是普遍现象。

　　这种矛盾冲突的实质不是中央在与地方争利，而是中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长。地方政府则是为了获取自己的独立利益要摆脱中央政府对自身经济增长的束缚。从这点看，地方政府更像是一个企业，而不是一个政府。

　　政府的作用本来是为了弥补市场机制失效，要考虑的主要是市场的“外部性”问题，但是由于现有的一些体制问题，使地方政府有了独立的经济利益。地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体，只会考虑地方经济增长的“内部性”问题，而把保持宏观平衡、可持续发展、环境保护等这些“外部性”问题甩给了中央政府。

　　中央政府的政策方针必须依靠各级地方政府来实施，如果地方政府由于独立的经济利益也变成了“企业”，就必然会与中央政府的经济政策发生矛盾冲突，在实施过程中或是阳奉阴违，或是公然抗命，这些中央政府出台的政策就会被阻断、被架空，就像一个人只有头脑，而没有手，政令出不了北京，有效率的宏观调控就成了泡影。

　　所以，说到底中央与地方的矛盾冲突还是政府体制改革不彻底，目前的政府体制还不能适应市场经济的需要。内蒙古领导所犯的错误也不是个人的错误，而是体制问题所造成的错误。经济体制中的问题不解决，中央与地方围绕经济管理方面的矛盾冲突就会永远持续下去。从这个意义上讲，处理个别行政长官只能是“扬汤止沸”，而不能“釜底抽薪”，可有一时之效，而不能彻底结束目前这种中央宏观调控低效、失效的状况。

　　根本性的改革在于彻底结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的政府。这有必要借鉴市场经济发达国家的政府管理体制，就是把目前“分灶吃饭”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在发达国家的财政收入中，中央政府的收入一般都要占到70％，英国甚至高达95％，主要税种都归中央所有，然后中央政府根据各地方的不同情况，下拨财政资金。在这种体制中，各地方政府的支出水平以及当地干部的收入水平与当地的经济发展水平没有直接联系，就不易形成独立的经济利益，抑制了地方政府经济增长的冲动，也不易形成各地方政府之间的攀比机制，从而能够大幅度提高政府宏观调控体制的效率。

　　改革开放之初，我国中央政府的财政收入一度仅占国家全部财政收入的15％-20％，经过90年代中期的税制改革，去年已经提高到52％，但与发达市场经济国家中央财政所占的比重比较，还有明显差距。所以，改革财政体制，大幅度提高中央财政比重，建立“先集中、后返还”的国家财政制度，应成为下一阶段政府体制改革的核心。

　　在改革财政体制的同时，应适度扩大地方的司法权限，使地方政府能够根据地方经济发展的实际需要，制定出更符合地方经济与社会发展情况的法律条规。在中国这样的大国，实行适度的分权管理是必要的。(2006-9-5)