在我国住房体制由传统福利体制向市场体制转轨过程中，政府有责任和义务建立和发展多层次、多样化的住房社会保障体系，以确保社会居民(特别是弱势群体)能够享受到与经济社会发展相适应的、适度的住房保障水平。

　　改革以来，我国逐步建立起以经济适用房制度(包括集资合作建房、配套商品房)、廉租房制度、住房公积金制度等三项制度为主要内容的住房保障基本框架，其中经济适用房制度和廉租房制度构成了住房保障供应体系的主体。但是，由于政府保障能力的有限以及制度不够完善，住房保障制度仅面向有城镇户籍居民，尚未覆盖流动人口。即使在城镇居民中，面对众多的住房保障需求，住房保障供应体系中廉租房和经济适用房的供应覆盖比例也非常低，廉租住房的保障面尚不足5‰，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5%左右。

　　究其原因，主要是政府并没有把住房保障清晰纳入公共财政体系，使其缺乏稳定的资金渠道。以廉租房制度为例，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。而廉租房采用的是近乎无偿使用的低租金制度，对作为住房供应者的国家或单位而言，必然是一种亏损运营，只投入(建设和维修)而少产出，住宅建设资金不能形成投资和回收的自我循环，导致廉租房制度建设的推进缺乏资金支持，进展缓慢，覆盖面小。

　　我国现阶段对现行住房保障供应体系进行改进和完善，核心应考虑把租借方式发展为基本住房保障的主要形式，逐步实现廉租房、经济租借房和经济适用房的对接。一是，扩大廉租房的保障面，明确财政资金来源，在以廉租住房解决城镇最低收入家庭住房问题的基础上上浮标准。二是，经济适用房制度逐渐调整为以租为主，改变目前经济适用房只售不租的规定，实现租售并举，售出回购，并逐步过渡到以租为主，通过渐进式调整保持政策的连续性而强化其合理性。

　　8月1日出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》)对进一步建立健全廉租房制度做了比较详细的规定，对完善廉租房制度提出了一个时间表，而且明确了各级政府的责任关系，能对敦促各级政府切实履行义务发挥一定的作用。根本解决问题，需建立以财政预算为主、多元化筹措的资金渠道，形成基本住房保障的稳定的资金来源。

　　政府应将住房保障纳入公共财政体系

　　从一些市场经济国家住房政策的实践来看，住房保障要定位为政府的重要职能。根据廉租住房制度的性质和世界各国的普遍做法，一些做得比较成功的国家或地区筹集廉租房建设资金的渠道主要有四个方面的资金来源：政府拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款，是最主要的资金来源。如美国上世纪六七十年代通过联邦住房管理局保证的“利率减少到可以允许的最低程度”的贷款，加快了“低租金的公共住房”的建设；英国政府扶持非营利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴，近30年来每年一直保持在占GDP的2%以上，占政府公共支出的5%左右；韩国专门供给最低收入家庭租用的“永久性公租房”85%的建筑成本，是由政府承担的。而专供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40%-50%的建筑成本是由韩国国民住宅基金提供的低息贷款支付的；中国香港的公住房建设资金主要由两部分构成。一是政府通过拨出资金、低息贷款和免费拨地提供资助，二是房屋委员会通过出租公屋及附属商业楼宇、出售居屋获得维护及兴建公共房屋所需的资金。

　　在这些形式多样的建设模式中，政府的财政支持是至关重要的。政府应通过安排一定的财政资金支持住房保障，运用多种政策手段给予低收入群体不同的保障支持力度，帮助低收入群体获得基本的住房，以实现“居者有其屋”。对最低收入家庭实施的廉租房制度，政府要建立稳定的财政资金渠道。当前我国大部分地区利用住房公积金增值收益启动廉租住房建设，必须明确住房保障作为政府的职能，其支出的基本来源应该是公共财政预算支出。要完善符合住房保障制度要求的财政体制，明确规定地方政府住房保障的事权并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系。　

　　对此，《意见》已规定对中西部财政困难地区，要通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持，这表明中央财政有将廉租房建设资金纳入公共财政体系的明确意愿、导向和工作安排。

　　进一步讲，要保证政府承诺的资金不落空，重要的是还应考虑通过高位阶的法律对“居民享有适当住房”这一权利进行规定和保护，以法制来明确：保障居民的基本居住条件是政府的基本职能。高位阶的法律既包括宪法、民法等一般综合性法律中的诸多有关住房保障的条文，亦包括综合性的社会保障法律中有关住房保障的条文。世界上多数国家已颁布了有关住房保障的专门性法律。比如瑞典1946年就颁布法律，明确规定让居民“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件”是政府的社会责任。　

　　政府应尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系

　　我国目前正处在经济建设社会的快速发展时期，需要政府投入的领域很多，同时，我国又处于城镇化的快速发展阶段，政府的住房保障能力和保障需求之间存在着极大的不平衡性，单纯依靠政府的财政资金无法完全解决低收入家庭的住房保障问题。

　　对比国外政府住房保障的一般做法，我国住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等配套保障手段滞后。如日本为解决低收入家庭住房问题，综合运用财政和金融手段发放低息贷款，贴息由财政部门承担。还包括税收优惠政策，对居民购建符合国家政策及技术规范要求的住宅，在还贷期内还款的数额可在个人所得税中扣除，个人住宅取得的定期收益免征所得税。而我国目前住房保障制度缺乏金融、财政和税收方面系统配套的综合支持政策，单一的住房保障手段也很难适应多层次的住房保障需求。

　　因此，政府今后在住房保障上应充分发挥政策手段的作用，引导、拉动更多的社会资源参与住房保障的供给。政府应尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系，动用财政、税收、金融等政策手段，鼓励增量和存量保障性住房的供给。在目前经济适用房制度政策优惠基础上，要加紧总结经验，兴利除弊，为向“以租为主”转变制定进一步的政策措施，如税收优惠、财政贴息贷款等，调动社会资金建设、持有或收购供租赁的保障性房源，并通过税收手段刺激低收入者租房的存量市场供给。　

　　对此，《意见》中指出要鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租，表明政府正在设法吸引社会资金支持适租房、廉租房建设，政府可能为此提供税收和贷款、用地等方面的优惠。

　　同时，充分利用各种金融手段是非常必要的。可以通过政府的优惠政策，如免税、政府支持的信用担保等，充分调动社会资金，并利用资本市场筹集增加住房保障资金。我国目前的金融工具尚不够完备，体制安排也不够完善，一些融资方式可以尝试，但有不少一时还很难充分发挥作用。比如发行专项债券。

　　国家为了维护金融秩序，规定我国地方政府没有发行债券的权力，中央政府1998年后把长期建设国债中的一部分转贷地方做了一些尝试，但那还不能成为稳定的资金来源。彩票的发行权分属不同部门，比如福利彩票由民政部发行，体育彩票由国家体育总局发行，部门之间协调不是一件容易的事情，而且彩票尚不宜发行过多。我认为目前一个可行的办法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整体布局规划，以给房地产开发商提供用地、贷款和税收适当优惠的形式，引导和鼓励他们开发商品房时，“打包”配上一定比例的住房，作为廉租房用房；政府出让土地时，应以“招、拍、挂”取代“协议定价”式的暗中合谋，让地价透明化，然后从招拍挂收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，专项用于廉租房建设等住房保障事项的支出。