村庄是农民生产、生活的基本空间单元和农村社区形态，在城镇化快速发展和新农村建设中，村庄内集体性公共基础设施面临公共性、公益性和公平性更为全面的需求。村庄内部集体性公共基础设施如道路、供水、污水处理、环卫等是支撑农村经济社会发展、提升农民生活质量最基本的硬件条件。目前我国农村人居环境落后，与城市人民环境的差距越拉越大，广大农民企盼在新农村建设中能得到切实解决。与城市市政设施一样，村庄内部集体性公共基础设施也属于公共品或准公共品，一般不能由市场提供或不能完全由市场提供。面对改善农村人居环境这个长期性、艰巨性和急迫性的重大难题，必须从制度和政策层面进一步梳理公共财政与农村人居环境治理的关系，在新农村建设的实践中努力改善农村人居环境，构建和谐的新农村和新型的城乡关系。
一、农村人居环境的落后状况不容忽视
至2005年底，全国共有313.7万个村庄，其中行政村56.3万个，1.8万个建制镇(不含县城关镇)和2.1万个乡集镇，居住着9.86亿人，其中在村庄居住生活的农民近8亿人。村镇现状非农建设用地面积17.2万平方公里(2002年为16.67万平方公里)，其中村庄14.04万平方公里。
(一)我国农村人居环境依然十分落后
改革开放以来，农民主要依靠自己的力量改变了住房条件，目前全国村序实有住宅205亿平方米中，楼房已占1／3，人均住房建筑面积达到25.8平方米；每年仍有2%左右的农户自发建房，竣工面积保持在4亿平方米以上，其中楼房占60%。近年各级政府加大支持力度，使农村部分公共设施的短缺状况有所缓解，基本解决了农村用电、村外道路、广播电视、通讯和个别地区水质性缺水的困难，受到广大农民欢迎。农村人居环境虽然局部有所改善，但整体落后状况尚未得到根本扭转，“城市像欧洲、乡村像非洲”的反差还在扩大。
1.农民建房散乱和反复拆建，造成农民财富大量流失和社会资源浪费
部分村庄建设无规划指导，管理失序，农民建房不执行规划或没有规划可执行的现象普遍。据建设部统计，改革开放以来，曾经编制过村庄规划的占村庄总数的51.1%，曾经调整完善过村庄规划的占村庄总数的21.6%。根据部分地方调查估计，农民建房按照规定经过规划建设审批的，仅占30%左右。上述两项综合计算，现行村庄规划建设管理制度的实际执行率仅在6%～15%之间。农房建设布局散乱，沿公路建设，“有新房，无新村”，建新不拆旧，部分地区出现了严重的“空心村”现象。农房建设占地大，仅1993～2002年，村镇人均建设用地从147.8平方米增加到167.7平方米，净增19.9平方米，增幅为13.5%。村镇建设用地总量和人均用地水平没有随着城镇化发展而降低，城乡建设用地供求矛盾得不到应有的缓解。农民反复拆建自有住房，一些经济较发达地区农房已拆建三四茬，近年拆旧建新量(含自然损毁)占到了当年农房竣工总量的27%，年直接经济损失达350亿元，农户有限财产被耗费在反复拆建住房上，导致农民财富长期难以积累，也导致社会资源的巨大浪费，加剧了资源环境冲突。
2.农村人居环境普遍较差，民生与安全问题日益突出
2005年，建设部村镇建设办公室委托有关单位对我国具有代表性的9个省中的74个村庄进行调查，调查内容涉及农村居民点的基础设施和公共服务设施现状，包括居住区、供水、排水、供电、通讯、环境、生产与仓储、交通、防灾、供气与供暖、规划等11个类别的105个项目。通过调查发现，目前电力、通讯、通村公路问题已基本解决，农村与城市差距最大的部分就是村庄内部群众生活中直接接触到的人居环境和基础设施。调查结果显示：4l%的村庄没有集中供水，96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄行路难，72%的村庄畜禽圈舍与住宅混杂，几乎所有村庄都使用传统旱厕，89%的村庄垃圾随处丢放，95%的村庄没有任何消防设施，全国火灾发生的起数农村占了60%。
3.城乡基础设施投入差距越拉越大，农村公共基础设施严重匮乏
长期以来，财政的基础设施投资主要面向城市，农村基础设施投入放在次要位置，往往被忽视，许多地方基本上靠农民投工投劳自行解决。农村经济发展水平低、自身经济积累不足，严重制约着农村基础设施建设，农村抵御自然灾害的能力极其脆弱。2000～2003年，我国村镇人均公用设施投资依次为36元、42元、68元和67元，而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元，差距一直在13倍以上。从城乡投入水平差距上看，2005年村庄人均仅48.2元，只相当于设市城市的1／30、县城的1／13、县城以外建制镇的1／7。在农村住区环境中，每年农村区域的工业废弃物和建筑废弃物的总量已达6.5亿吨，每年农村自身又产生1.2亿吨生活垃圾，工业“三废”和城乡垃圾未能得到及时有效的收集、清运与处理，垃圾乱扔乱堆乱放，不少村庄被垃圾包围，环境脏乱差现象日益严重，对村庄的污染正由局部向整体蔓延。全国农村还有3亿多人饮用水水质不合格，多数村庄污水横流，每年直排的农村生活污水超过2.5亿吨，大面积污染了村庄沟渠、水塘、溪流和地下水。农民大多使用地坑式厕所，清洁能源普及率低下，畜禽散养，圈舍与住房混杂，人畜粪便未得到无害化处理，人类传染性疾病不时在农村地区流行，新的动物源传染性疾病尤其对农民身体健康和农村社会稳定带来新的重大威胁。
4.城乡社会发展严重失衡，农村构建和谐社会面临巨大压力
社会固定资产投资几乎全部集中在城市，2005年全社会固定资产投资已经达到8.5万多亿元，其中约80%以上投向城市。与此同时，城乡人均收入差已由1997年的2.47：1扩大到3.22：1。目前全国跨省区转移就业的农村劳动力为1.2亿多人，在本县域和乡村从事非农业经济活动的还有8000万人。由于农民工进城就业定居的政策不稳定，城市就业门槛和落户门槛过高，农民进城定居落户的比重低。在城镇化过程中，城乡发展差距逐年增大，社会分化加剧，无力向城镇转移和没有转移意愿的农民，很难完整分享到国家改革和社会发展的成果，农业和农村活力持续下降，出现农村凋敝，农村社会结构矛盾和国家稳定成本呈加大趋势。
(二)农村人居环境落后的制度因素简析
1.公共财政体制未能有效覆盖村庄公共基础设施的建设与维护
农村公共设施属于公共产品或准公共产品，不能由市场提供或不能完全由市场提供。由于政府引导与支持投入严重不足，尤其是对于村庄内部的集体性公共基础设施财政基本上没有涉足，同时社会资金不愿投入，结果只能由经济力量严重不足的农民和村集体自己负担，村庄公共设施建设及运行维护机制长期难以建立。政府方面的农村公共基础设施供给主体责任严重缺失，直接面向社区的县乡政府事权财权不匹配，基层政府普遍财力拮据难以履行公共基础设施供给与服务的基本职能，致使农村人居环境长期难以改善。
2.农村规划建设管理体制长期滞后于农村发展
村庄规划建设管理的公共职能长期薄弱，机制严重缺失，即使有村庄建设规划，也多为简单套用城市规划方法，无法为公共财政投入建设提供有效依据。中央支持农村发展的资金和政策没能形成改变农村落后面貌的合力，无形中降低了有限而宝贵的公共资金的使用效益，增加了国家管理和农村发展的行政成本，在一定程度上促生了乡镇机构人员膨胀，也滋长了部分农村干部群众的依赖心理。
3.农村生产生活活动加剧，垃圾、污水等超出生态环境的自我平衡能力
随着农村生产力发展，农村土地负载的生产功能、强度，以及环境压力不断增加，城市的垃圾污水和有害的工业废弃物向农村转移，都造成农村自然经济状态下的自然生态循环模式被打破。为了提升农村的生产生活承载能力，就必须提供相应的公共基础设施。
另外，改革开放以来大部分农村区域虽市场化水平有所提高，但未能有效发展公共设施建设的多元化投资机制，也是农村人居环境落后的原因之一。
农村人居环境落后不仅仅是农村环境脏乱差的问题，而是一个国家一般贫困和农村基本民生问题的反映，是城乡发展差距在生存环境和生活质量上的集中体现。我国长期受城乡二元社会结构和城乡分治的管理结构影响，使农村人居环境问题郁结难解。
二、现阶段公共财政引导农村人居环境治理的进展与困难
在近年构建公共财政的导向下，支持农村基础设施建设的投资力度不断加大。中央政府积极增加公共财政对“三农”的投入，支持改善农村地区基础设施条件。2005年，中央财政预算安排25亿元发展农村沼气，比2004年增加15亿元；安排40亿元解决农村饮水安全问题；翻了一番；安排170亿元用于农村公路建设，等等。同时，各级政府和农村集体经济组织也加大了对与村庄人居环境有关的公共品和准公共品建设的投入，主要包括村内道路、供水、排水、垃圾集中清运、绿化、路灯、公共活动场所等项目。据统计，2005年，包括上述项目在内的村庄人居环境公共设施建设投资总额为379.5亿元(其中道路317.0亿元、自来水44.8亿元)，比2004年增加了10.8%。从资金投向上看，道路、供水占95.3%，其他方面的投入不到5%。
虽然公共财政加大了对农村基础设施建设的投入并取得了相当的成效，但总的看公共财政投入严重不足，单靠农村和农民的自身力量，难以彻底改变农村环境脏乱差和公用设施严重匮乏的面貌，必须发挥公共财政投入对农村人居环境治理的引导作用，解决认识方面的偏差和操作层面的制度缺失。
1.在农村公共基础设施认识上有偏差和盲点
农村地区基础设施包括农业生产基础设施和农民生活基础设施，既有跨省区、跨地区的国家和省级骨干网络的基础设施，也有县乡行政区域内基层社区的基础设施。针对县乡行政管理范围，从投资受益主体看可以分成三类：第一类是市县辖区内农村区域性的基础设施和公共服务设施，项目范围覆盖至全部建制镇、乡和有一定规模的中心村，与城市基础设施和公共设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共服务设施网络。这类基础设施建设(如“道路村村通”)的支持政策和实施方案比较清楚明了。第二类是直接面对村庄的集体性基础设施，覆盖范围是农村区域依据规划保留的全部行政村、自然村和有一定规模的农村居民点。此类设施(如村庄内部的道路)提供农村基层社区集体共享的公共服务，受农村人口小规模集中、分散化分布的影响，同时具有公共性、公益性、微观性和规模不经济性等特征，可称之为集体性公共基础设施，是目前政策思路和解决方案最不清楚的领域。第三类是农户自主参与、利益直接到户的基础设施项目(如沼气池建设)。通过政府专项资金引导、项目示范、市场化运作的方式实施，如国家扶持资金为主的“六小工程”和扶贫项目等。此类项目覆盖农村地区广大农户，其支持政策和实施方案，也相对清楚明了，已在一定范围推广并取得较好效果。
第二类集体性公共基础设施与农村人居环境的改善关系密切，但由于受益人口相对狭小，导致人们在认识上往往不承认其公共性和公益性，即由于村庄集体性公共基础设施的“微观化”特征，影响了政府系统对此类社区性公共产品或“准公共产品”属性的认同。又由于其投资的规模不经济性明显，非政府的投资主体不肯涉足。结果历史上村庄集体性公共基础设施建设主要依靠经济实力普遍薄弱的农民和农村集体组织自行投入，有钱则办，是目前农村投资最为欠缺的方面和新农村建设中最为滞后的薄弱环节，其支持政策和实施方案至今不明，政府的“条条”和“块块”到此都不管了，为数不多的有能力的村集体自己逐步解决，大量存在的无能力的村集体放任不管，农民“一事一议”机制往往是“有事不议，有事难议，议而不决，决而难行”。因而这方面的投资严重不足，直接影响改善农村整体面貌和提升农村人居环境。
2.对农村集体性公共基础设施的责任分担不明确
在农村公共设施建设长期被忽视的情况下，基层政府将农村集体性公共基础设施的投资建设责任往往简单地归结为农民集体组织和农民自身，造成社会上对村庄公共设施建设责任主体的片面理解，认为村庄公共设施建设和人居环境改善，纯粹是农民和村集体自己的事情。在新形势下，固然政府责任主体的缺位是农村集体性公共基础设施建设投入不足的重要原因，但由于不存在政府包揽农村集体性公共基础设施建设的合理性与可能性，势必还要寻求政府引导下由公共财政与村集体、村民共同参与的合理分担合作关系，但我国这方面的法规现为空白，政策思路、要点也基本没有，所以无法在中央、地方各级政府及村集体、村民各方间明确各自的分担责任。
3.村庄集体性公共基础设施的公共财政支持存在结构性失衡、错位和财力严重分散问题
集体性公共基础设施的公共性和公益性决定了公共财政资金引导支持的必要性，但是其内在的规模不经济性导致多部门共同介入时很难形成合理的结构与合力。在资金总体投入不足的状况下，由于缺乏统筹协调的操作平台，过于分散的以部门渠道为主的“撒胡椒面”式投入，对治理广大农村地区的人居环境实效性较差，资金使用效率不高。政府公共资金供给决策机制上存在着多头“自上而下”的特点，农村发展的政务和建设项目的安排，缺乏与当地农民的必然联系，农民对公共财政支持农村基础设施建设缺乏知情权，对本地区的发展和公共事务缺少参与权，对感同身受的最直接、最急需、最关心的人居环境问题的解决缺乏决策权，不但严重影响了农民参与公共事务的积极性，也出现农村公共基础设施需求与政府部门供给之间的偏差，甚至造成结构上的失衡与错位，进一步加大了资金使用的缺口。
4.投资主体多元化格局下，对社会资金可能的介入缺乏公共财政的引导带动
农村集体性公共基础设施的规模不经济性，在投资主体业已多元化的格局下，依然是外部社会资金不敢进入的主要顾虑，而其准公共产品的性质，又存在市场主体介入的一定可能性。关键问题是各级政府公共财政对农村集体性公共基础设施的长期漠视，使得公共财政应有的引导、带动、政策倾斜支持的基础性、保障性、公平性作用未能充分发挥出来，结果由于农村人居环境差没有社会资金敢投资，农村集体组织和农民没有实力投资，越没有投资，农村人居环境就越差，带来恶性循环。
5.基层政府的财权与事权不匹配和农村集体经济力量薄弱，直接影响支持村庄公共基础设施建设的能力
目前农村公共产品供给机制中，基层政府财权与事权韵不匹配主要表现为广义税基(含税收与收费)未能形成与其职能相呼应的清晰、合理的层级配置，也未形成有力、有效的转移支付制度。基层承担着一系列公共职能，却没有稳定的财源支撑。县乡财政受收入限制，无法完成相应的事权，农村集体经济组织力量薄弱，无法承担起改善农村人居环境的重任。
6.缺乏农村集体性公共基础设施建设维护的制度性的长效机制
依靠现有的管理方式和政府的有限帮扶，对部分示范村、试点村人居环境的改善是有效果的，但无法“广覆盖”地解决全国量大面广的数百万个村庄的问题，更无法保证建成项目得到有效维护和持续改善。在长效、稳定的相关制度并未初具形态的情况下，现实生活中对基层政府不当的考核机制，极易使千方百计争取来的资金主要投入到那些见效快、促形象、出政绩的短期或表面化、部门化的公共项目上面，而不愿投入那些见效慢、期限长、打基础的公共项目；只愿意新建项目，而不愿意维修养护现有公共设施；注重有收费的公共设施项目，忽视没有收费的项目。
三、公共财政支持、引导农村人居环境改善的思路与对策
公共财政支持、引导农村人居环境改善，是政府侧重提供公共产品的职能定位所要求的，也是实施新农村建设、构建和谐社会所急需的。这将有利于把分散的村庄引导到科学合理、相对集中的布局，有利于以村庄集体性公共基础设施的优化配置推动农村人居环境的持续改善，也有利于带动、引致社会资金的进入，更加广泛、有效地调动农民参与改善自己家园面貌的积极性，促进城乡统筹协调发展，具有其他主体和其他资金无法替代的重要作用。
(一)公共财政在改善农村人居环境方面的基本思路
在新农村建设中，公共财政应以不包揽但积极帮扶、引导的姿态，合理介入农村集体性基础设施建设领域，将农民最急需、最直接、最关心的民生事项确定为政府优先帮扶的重点，加大公共财政的投入，以引导、动员社会(农民)多方财力、物力、人力，依靠政策改进形成更有效的合力，促成市场经济大环境下我国农村人居环境的改善机制，并依靠制度建设保障其长效运行。
这一思路形象化的表述是：“国家不包揽，政府要帮扶；事项应分类，农户共参与，资金重民生，筹资要多元；引导重政策，管理靠制度。”
(二)主要对策建议
1.明确各级政府在新农村建设中对集体性公共基础设施建设的帮扶责任
建设公共服务型政府是当今的世界潮流。社会主义市场经济条件下，政府的职能主要体现在宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理方面。我们的政府是人民的政府，明确并加强政府在提供农村公共品和服务方面(包括在农村社区性、集体性公共基础设施方面介入)的主体责任，才能更好地实现和保障社会公正与和谐。农民也是国家公民，理应享有与城市居民一样的公民权利，得到同样的公共服务和竞争机会。各级政府应从根本上改变城乡二元的思维定式，给农民以国民待遇，以为农村提供与城市居民大致均等的公共基础设施为目标，支持、引导农村集体性公共基础设施的建设。同时亦要明确：公共财政的积极介入、帮扶，并不意味着国家包揽，这不仅是由于面对几百万个村落，国家的大包大揽力不能及，而且是由于国际、国内的经验已反复证明，国家对于社区性公共产品的包揽方式不会有好的管理效果。
2.积极构建、完善公共财政体制和为农村服务的财政投融资机制
目前省、市、县、乡镇四级政府的架构下，县、乡承担的事权远远大于财权，中央、省市自上而下的转移支付力度又明显不足，县、乡政权事实上缺乏承担全部事权的经济基础和资金实力，无法达到财权与事权的匹配，县乡政府无力有效地支持农村人居环境的改善。通过深化财政改革，建立覆盖城乡的公共财政制度。在合理划分各级政府的事权与财权的前提下，使财政支出范围以事权为基准，以满足社会的公共需要为目的，调整财政支出结构，增量部分重点向新农村建设倾斜，加大预算资金对农村基础设施的投入。根据农村公共设施的服务范围和层次，应明确界定中央、省、市、县、乡镇在农村公共基础设施供给方面的责任、范围和分工合作关系。考虑到农村集体经济组织力量不足和农村集体性公共基础设施投入长期欠债，各级政府都有责任加大对农村集体性公共基础设施建设的支持，由各级公共财政适当介入，发挥积极的引导作用。同时运用税收、补助、贴息的政策手段，鼓励和引导社会资金特别是工商资本参与新农村建设，参与农村集体性公共基础设施的建设和管理。
3.从农民最急需、最直接、最关心的民生事项人手，合理分类，重点帮扶
农村公共基础设施作为农村发展和农民生存不可或缺的公共产品，直接关系农业发展基础和农民生活质量。政府公共财政的帮扶应着重发挥其积极的引导作用和示范作用，重点解决当前农民最急需解决的和农村民生最直接、农民最关心的公共基础设施。政府公共财政引导农村人居环境改善主要包括以下内容：县域新农村建设布局规划(以基本地形图测绘为前提)；不适宜人类居住地区的生态型移民、灾害易发地区(山体滑坡、泥石流、台风灾害等)、水源保护地区、风景名胜核心保护区等各类形式的移民建村(不含工程建设性移民)；村内闲置宅基地和私搭乱建的清理；打通乡村连通道路和硬化村内主要道路；村庄清洁能源建设引导；人畜安全饮水和配套建设供水设施；排水沟渠及农宅四周排水小沟；废旧坑(水)塘和露天粪坑整理；公共厕所、集中垃圾收集与处理设施和村庄内的垃圾集中堆放点；教育医疗卫生和农村基层组织与村民活动场所、集中场院、公共消防通道及设施建设；人畜卫生安全居所建设的引导；农房建设管理与质量安全检查；典型地方特色、民族特色传统民居的保护维修；以及环境污染治理和村容村貌整治等。对这些需从各地不同情况出发，掌握合理顺序，区别轻重缓急，有重点地帮扶，扎实地逐步、逐项推进。
社区内具体项目帮扶的优先顺序，应由农民通过村民自治组织的民主程序确定。根据各地经验，可以将“住安全房、喝干净水、走平坦路、用卫生厕”作为当前优先帮扶的重点，将做好规划作为政府公共财政支持的先行要求(需拿出一定的资金组织规划的制定)。
4.提升政府公共财政支持引导的效应
要顺应经济社会发展阶段性变化和新农村建设的要求，调整国民收入分配格局，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对农业和农村的投人，扩大公共财政覆盖农村的范围，将国家对基础设施投入重点转向农村，增加对农村集体性公共基础设施建设的公共财政支持引导。新农村建设全局所需要的资金量是空前巨大的，国家有关部门曾测算过多个方案，初步改善80%左右农村地区的人居环境状况即需要2—-5万亿元，可知在新农村建设中必须千方百计提升政府公共财政支持、引导的放大效应和带动效应。注重在政策思路清晰化、合理化前提下，能有效追求和实现政府资金“四两拨千斤”的“乘数”效应，注重抓住机会促成PPP(公私合作伙伴关系)式的开发合力，也注意适当结合规模化经营、农业产业化发展和综合开发，合理促成集体经济力量的提升与壮大，加快农户致富步伐，以提高改善农村人居环境的“内生”财力与实力。
5.建立农村社区集体性公共基础设施投入、建设、运转维护的长效机制
要充分发挥现有制度的作用，同时按照适应新时期新环境的要求，推动管理制度建设和完善。
(1)充分发挥村民自治组织作用，促使“一事一议”机制有效运用，保障农民对社区公共事务的决策权。中央和各级政府应明确公共财政支持农村人居环境改善的重点领域和方向，提出引导性目录，由村民组织自主讨论决策采取哪一种适宜的方式组织实施，可以整村实施整治，也可以村内分项实施整治。项目选择方式有农民自主选择，联户选择，也可由农民自治组织集体选择，农民自愿投工投劳进行建设。政府按行政或自然单位(单元)，整体提供水泥钢材等实物支持和技术服务支持。这样做，既保障了农民对公共事务的决策权，也有利于充分调动农民参与的积极性。
(2)改进完善政府资金介入的可行性研究制度和相关决策制度。为使有限的政府资金在介入农村基础设施(包括社区性、集体性公共基础设施)建设领域时能够充分发挥其作用，有必要紧密结合公共财政导向下的财政管理制度改革，积极推进政府资金介入的可行性研究制度和相关决策制度的改进与完善。应由粗到细建立一整套项目可行性研究、绩效评估与决策的规章制度，依靠制度的力量减少决策失误，提高资金使用效益。
(3)建立与完善政府政策引导与资金扶助项目的全程监管制度。应当运用公共财政框架下现代意义的规范的预算流程和近年正在发展中的“金财工程”中的信息处理技术与信息网络平台，积极建立和发展完善对于政府政策引导、资金帮扶项目的全程监管、监控制度，从而在运行中跟踪反馈决策的质量和项目实施的质量，并防范可能发生的种种不良行为，做出必要的动态调整和实施有效的资金监督、绩效管理。
(4)强调因地制宜的规范化运行管理，保证村庄人居环境公共设施正常使用。相对于建设、整治而言，村庄人居环境公共设施的运行管理更为复杂、更具有长期性，需要建立相应的长效管理方式，而且不同的公共设施需要不同的运行维护管理机制。能够市场化或部分环节能够市场化的，要坚决引入市场机制；外部市场主体介入的市场化运作有困难的，也要通过村民适当缴费或村集体经济解决管理资金来源问题，积极构建、塑造其中的激励一约束机制。例如，江西省永修县南岸村积极引入市场机制，自来水供应由私人承包经营，合同每年一签，户均月费用仅6-7元，农民能够负担得起。相反，在另一个情况十分类似的邻近村庄，在几年前同时建成了同样的自来水设施，但因管理不善，目前已废弃。该县的黄婆井村，依靠出租腾退出来的100余亩宅基地，每年收入约2万元，用于环境卫生、公共设施建设与运营维护管理。
6.在支持“做大蛋糕”的基础上，加大政府资源和资金的组织整合力度
(1)进一步支持农业综合开发和做大农村区域经济发展的蛋糕，努力整合多方资金与潜力。应探索在国家财政支持和各有关部门加强协调配合的基础上，整合多头分散使用的财力，形成新农村建设综合性基金，在积极加大各级政府投入的同时，注重整合现有资金渠道，并大力引导农民以自有资金和人力物力参与建设，提高并注重资金、资源的综合使用效益。要充分发挥县一级地方政府作用，并积极探索通过非营利的中介组织的方式，将各级政府的公共资金直接投放到新农村建设项目，降低资金使用过程中的行政成本。中央和省级财政用于新农村建设的资金中，可安排一定份额用于“以奖代补”，调动基层政府积极性，挖掘潜力，有重点地做好新农村建设。
(2)财政支农资金的具体帮扶，应在规范的决策程序内，基于当地新农村建设的通盘规划和依据“指导性目录”合理决策，同时要求落实来自其他主体的配套资金、资源。在配套资金、资源未落实之前，不可仓促上马，防止“半拉子工程”浪费宝贵的可用财力。江西省赣州市从2004年开展“五新一好”新农村建设工作，以“三清三改”(清垃圾、清路障、清淤泥，改水、改厕、改路)为切入点，广泛调动了农民自主参与的积极性。仅1年多，全市就投入财政资金6 300万元、整合涉农专项资金1.2亿元，带动了农民和社会投资3亿元。甘肃省临泽县在新农村建设中积极整合项目资源，集中使用项目资金，实行定向投放，近两年来共整合3大类27个项目的支农资金3 537万元，带动乡镇村投入建设资金500多万元，农户投入建设资金l亿多元。这些都是值得肯定的成功经验。
(3)积极争取周边开发项目可争取到的部分支持(包括企业项目和社会力量的“捎带”式支持)。市场经济发展和新农村建设过程中，农村社区的建设与种植业、养殖业的产业化、规模化，往往可以形成互动、循环关系，并有可能带来吸引企业和外部社会力量介入的机遇与可能链接，公共财政支持、引导农村人居环境改善时，应特别注重发现和扩展这方面的潜能。广西桂林附近的恭城县，由“农民养猪→猪粪入沼气池提供能源→沼渣人桔园发展果林→果林供游人采摘配合发展‘农家乐’旅游→旅游业发展，增加农民收入，改造人居环境并提升养猪、种果树规模”这样的循环经济、良性扩展链条，引发了周边城企业介入的动机，企业以自身较雄厚的财力和可争取的银行贷款介入，可以使养猪、种果树的集约化、专业化和规模经济程度再上新台阶，并“捎带”式地支持与农村人居环境有关的社区基础设施的建设与升级改造。企业在完成自己的市场化投资一回报过程的同时，又带人了银行的力量和强化了农村集体、农民个人的力量，只要公共财政对此给予适当的税收优惠与资金补助、贴息支持，将可以收到事半功倍、“四两拨千斤”的效果。我们非常需要和应当积极探索、开拓这类新农村建设的发展模式。
（本文系与李兵弟，汤志明，约尔古丽一加帕尔合著）
