“两新”是2024年中央明确提出的大规模设备更新和消费品以旧换新，“两重”是国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。“两新”是全新的政策框架，过去并无如此明确的政策框架，概念上颇具新意。“两重”则有延续性，过去一直看重“国家重点建设”项目，现在“两重”的概念表述上更突出战略和安全。为什么必须推行“两新”“两重”政策?直率地说就是对症，“两新”“两重”政策在扩大内需、优化结构上的现实效能突出。本文从三个层面探讨其现实效能和全局意义。
一、要特别注重“两新”“两重”政策在问题导向下的针对性
(一)“两新”“两重”的现实效能针对供强需弱和结构失衡问题
作为国家指导经济社会发展的方针政策，“两新”“两重”的针对性正是指向当前的内需不足，即“供强需弱”的问题。改革开放后，1990—1991年出现了“市场疲软”。过去的传统体制下，我国经济长期表现为短缺经济，改革开放后最先感受到的是消费膨胀、投资膨胀、国民收入超分配，供不应求，物价迅猛上涨。而一下子变成市场疲软，与整个体制机制的改变有关，是在深层的运行机制构建上，引出并形成了过去意想不到的情况。现阶段的供强需弱同样讲的这种运行特点。2011年，中央提出“稳中求进”作为经济工作的总基调，现在又强调“以进促稳”，这与供强需弱的问题在逻辑上是完全对应的，是应对着市场疲软、内需不足、经济下行的压力。经济下行就是景气不足，也就是经济学中供需之间主导的倾向是供大于需。
笔者认为，在总量问题的一旁，还要重视相关的产能过剩和结构失衡问题，就要更加强调结构视角的分析和认识。简言概括，经济下行固然有周期性因素，即处于经济波动中的低迷阶段，但更长期、更深刻的影响来自结构性的问题。绝不能忽视结构失衡和总量方面的供强需弱之间，是有内在联系的。如果将结构优化了，那么有效产能会覆盖、冲解过剩产能，供需情况就会往良性方向转变。贯彻中央的“两新”“两重”政策，效能方面首先就是扩大内需。“两新”使设备、耐用消费品更新换代的产能，释放为现实的扩大内需与绿色低碳升级发展;“两重”则使建设项目迅速带出劳动就业岗位和项目所需投入品的订单，使内需的规模扩大立竿见影。
(二)“两新”“两重”与高质量发展
还需强调，“两新”“两重”结合优化结构来提高发展的质量，这就落在中央现在的经济高质量发展主题上了。高质量发展的实现，离不开新质生产力的培育，这依赖于各个要素中有乘数放大效应的非传统要素。传统要素是劳动力、资本和土地代表的自然资源，但当前要特别看重的是“全要素生产率”的概念，其涉及“科技第一生产力”的乘数放大效应。另外，笔者认为，作为中国经济社会转轨过程中“最大红利”和“关键一招”的制度创新，同样具有乘数放大效应。
大数据时代，数据也作为生产要素被写入中央文件，数实融合也会产生乘数放大效应。现实中，数实融合与科技创新的乘数放大效应是叠加在一起的。在中国，数实融合也与科技体制改革及配套改革带来的体制机制创新的乘数放大效应叠加在一起。科技创新最前沿的表现是现在的数字化、数实融合，在数实融合中必须承认大数据成为生产要素，将其加入全要素生产率。在这之上的内需扩大、结构优化、质量提升，就是要增加发展的后劲、可持续性，就是要惠民生，助力推进现代化。
所有的努力，归根结底是为了满足人民日益增长的美好生活需要。这就需要总结经验，将兼顾人民群众的短期利益和长远利益落实于“两新”“两重”的工作中。
二、“两新”与“两重”的比较
(一)“两新”的潜力发掘存在周期，“两重”的适应性周期更长
目前，“两新”仍有潜力，其覆盖面还在扩大。消费品以旧换新政策持续实施，2024年，政策实施了半年，投入1500亿元资金支持;2025年，政策实施一年，投入资金翻倍为3000亿元;2026年，则全年有所下调，投入资金2500亿元。这样的调整是顺应潜力发掘的过程，并非永远保持同样的投资力度。开始的资金量水平已有所下调，今后至多再根据情况扩大覆盖面，适当增加一些资金供应。由于涉及生产资料的概念，设备更新比一般消费品以旧换新的潜力更大。但从经济运行规律上来看，成规模的设备更新是有来潮退潮的，黄金期最多在六至八年，不会特别长。
笔者愿意强调的是，“两重”不同于“两新”的时间界限，至少有15年、20年甚至更长的适应性周期，很可能伴随我国整个新时代“两步走”战略安排，直到2050年。那么在全面小康后的近30年时间内，可以不断挖掘这方面的潜力。所以要特别注意“两新”“两重”政策在当下和中长期的适配性特征，尤其要看重“两重”的长期功效。
(二)“两重”政策要注重有效投资
“两重”政策的潜力空间极其巨大，值得展开进行一些考察分析。中国具备特大规模经济体的消费潜力，因此中央强调“大力提振消费”。但有些研究者认为刺激了消费，所有问题就迎刃而解了，笔者认为这是没有掌握好中央的系统集成思路，因为紧跟着“大力提振消费”的表述是“提高投资效益，全方位扩大国内需求”，都有相应部署。发力全方位扩大内需，如何实现可持续的经济良性循环呢?从学理层面讲，人类的消费需求形成原生动力。但消费原生动力所带来的最关键的创新，并非发生在消费需求侧，而是发生在满足消费需求的供给侧——真正看得见摸得着、具有“第一动力”意义的创新活动，一定是发生在生产经营者以投资安排对原生动力作出回应进而提供产品与服务的供给侧。这种有效投资形成的有效产出，即有效产品和服务，能够让消费与投资形成经济循环的良性状态，也就是我们追求的“良性循环”。
随着经济社会发展，原生动力永无止境——老百姓追求好日子，没有“天花板”，永远会有更为升级的新需求。在中国这一特大规模经济体发掘消费市场潜力的问题上，按照中央系统集成的思路，我们必须更充分地对投资相关的问题作出认识和展开论证。但恰恰是在思想界、舆论界以及实际工作中，对此重视不足。大力提振消费深入人心，但同时要经过好几个环节，甚至绕个大弯才能说清：有效投资才是关键。
当前应正视，作为特大规模经济体，中国要推进创新发展，实现长期发展、增强后劲，在很多方面仍是“心有余而力不足”。扩大内需的有效投资，既要包括市场主体、企业的有效投资，更要重视特殊阶段加大政府的有效投资。政府有效投资直接入场，产生其效益，进而拉动景气回升，带动市场预期改善、信心提升，让非政府主体投资跟着活跃而跟进，这是综合绩效概念下必须进一步探讨的问题，也是特大规模经济体市场潜力发挥的阶段性关键问题。由此，我们要打开眼界，让政府过去“心有余而力不足”的事情，正好借助中央已明确的、以公债为主力的投融资支持工具，以及带动社会资金跟进的历史机遇，把事情做实、接续推进，从而可使“有心无力或乏力”的状况大幅缓解，这个机遇是历史性的。
三、关乎“两新”“两重”对全局意义判断的认识误区
(一)误区一：中国当前投资已基本饱和，地方政府再无好项目
这是最主要的误区，是完全与现实背离的。过去政府“心有余而力不足”的很多项目，都落在各级地方政府层面。比如，近年大雨造成涝灾的威胁，越来越明显。有分析认为是雨线北移带来的。其正面效应反映在北方原来的一些荒漠地带，雨水多了的同时，又在建设起大片光伏电场后有了遮荫，于是地上长草了，生态发生了改变。而有了虫子和草籽，光伏电池板下面可以散养家禽。而负面带来的就是大雨和洪涝灾害。2021年的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害引起社会各界高度关注，尽管此前郑州在海绵城市建设上已投入数百亿元，但可能由于建设未完成、规划不合理或工程质量不过关，并没有发挥出防灾减灾的功效。未来，“以人民为中心”“为人民服务”的政府必定会亡羊补牢，把海绵城市建设做到位。
这就是前面提到的过去“心有余而力不足”的项目，现在要筹钱做好。一般从局部开始，逐步做到全覆盖。以北京的海绵城市建设为例，海淀公园、温榆河公园、城市绿心森林公园等按海绵城市设计建设了多个蓄水库、蓄涝区。政府很早就在做这些事情，但北京完成海绵城市建设的全覆盖尚需时日。从中长期来看，政府别无选择，必须把这个事情做到位。趁着现在要扩大内需，政府有效投资要加码，必须赶快把这方面的项目，列为各个区域海绵城市建设和海绵流域建设的重点，纳入“两重”。“十五五”规划纲要中没有关于“海绵城市”“海绵流域”的直接表述，但提及的“水网建设”，正是覆盖整个国土、水系要成网的通盘优化设计。
那么，在进行海绵城市、海绵流域建设的时候，一定要涉及水系改造、大江大河治理、基本农田灌溉体系升级保障，以及在中心城区对接的地下综合管廊。综合管廊多年来也是一种“心有余而力不足”的地下工程。20世纪50年代后期，北京天安门广场一带已建设起综合管廊，但资金需求太大，无法负担除此之外的其他地区。而现阶段等到了时机，筹资机制发生变化，地方专项债、特别国债、超长期特别国债和PPP等创新机制有望显著破解资金瓶颈。中国的现代化，未来真正实现和平崛起时，需要在基础设施建设方面有自己的跨越性。笔者建议设立一个能“更好地发挥作用”的政府管理部门，规定所有新区建设的标准图纸，其中必须包含地下综合管廊。地下综合管廊里纳入的所有管网的负责主体，每年度向综合管廊管理当局交年费，即入网管网、线路的“使用者付费”。虽然是比较弱的现金流，但是以地方专项债顶格安排30年为期、特别国债30年为期、超长期特别国债50年为期，完全可以覆盖其闭环运行。三五十年的腾挪空间，可以很好地处理为跨期平衡，实现扩大内需、增强长远发展后劲、提升发展质量等综合绩效。直观来看，哪怕直接效益体现很弱，甚至感觉不到，但从国民经济长期发展来看，所谓的“国民经济综合绩效”是不可否定的。在中心城区建设地下综合管廊，一定要连通轨道交通网的通盘规划来进行项目安排。国土开发要“全国一盘棋”，这是典型的情况，不是少数基层单位、少数有创新创业积极性的主体“试错”就能合理构建的，而是“政府更好发挥作用”必须做好的顶层规划。
要做好减灾防灾的“两重”建设，海绵城市、海绵流域的建设不可回避，真正的水系治理、全国水网建设、乡村振兴、基本农田灌溉体系等，都是题中应有之义。展开来讲，中心城区必须匹配的，是在综合管廊、轨道交通网建设项目最密集的区域建设地下的地铁，在边缘地带和郊区可以降低成本建设地面的轻轨。美国纽约和日本东京皆是如此。同样作为高楼大厦林立的现代化城市，纽约、东京的机动车保有量比北京、上海高，却没有购车摇号、按车牌限行的情况。这是因为，基础设施达到相应水平后，其居民买车后一般只在节假日休闲或应急时开车，日常通勤时，郊区居民则将车停到政府规划好的平价停车点，再进入轨道交通网络，安全、准时、少污染、少烦恼，到达目的地。纽约地铁系统虽已老旧，但其基础设施的综合绩效非常高。从社会综合绩效考评来看，北京、上海与国际先进状态还有较大距离，其他城市更是，必须加快建设四通八达、密度足够的轨道交通网，将之列入重点建设任务。未来我国很多城市的机动车会越来越多，如果没有轨道交通网支撑，没有建设配套的停车场、停车位，城市治理方面好的设想将无法实现。要解决这方面问题，必须借鉴全球发展经验，从挖掘自身潜力的角度来积极解决。
因此，笔者一直坚持认为，适合“两重”概念的投资项目很多，这并不是说每个辖区照搬同一套方案，而是一定能找到适合地方特点、抓住历史机遇加快建设的“两重”具体项目。合适的投资项目，不是简单地列出一张清单，每个地方照单抓药，而是要动脑子、看长远，政府结合自己辖区的发展战略做顶层规划，是大有可为的。此外，各辖区在中心城区之外的乡村振兴也一定要有增长点，新的园区建设也必不可少，等等。
(二)误区二：政府投资必然低效和产生挤出效应
政府存在投资不当的问题，并且可能出现挤出效应，这是不可否定的，却也不是注定的。政府要实现有效投资，必须从全局出发，把握好政策扩张时机与必要性、掌握好扩张力度，合理明确投资领域，在项目落地过程中提升规划水平，再加上具体项目科学论证其可研、资金不被挪用、工程监理到位等一系列措施，来保障有效性。
在项目选择方面，要进一步明确：政府的有效投资，有别于企业的有效投资。企业层面的投资有效性，可以用微观视角的成本效益分析量化;而政府的有效投资，离不开成本效益分析、管理会计方法的运用，但绝对不能只看微观账面。比如青藏铁路，其客运、货运总和都不一定能覆盖运营成本，但其综合绩效、战略绩效却无可替代。它对公共产品覆盖全部国土起到特定区域的关键作用，是西部直达边远地区“要致富、先修路”的基础性建设，还是从经济层面上升到增进民族团结和巩固祖国边防的政治层面的综合绩效，是让藏族同胞和其他少数民族同胞、西部地区社会成员共享改革开放成果的重大必要举措。这种综合绩效的量化核算，是全世界的难题。国际上对这个课题的研究热度长久不衰，仍在不断探索方法和套路，我国在发展过程中不必等待西方有了成熟的理论和方法才行动。
从长期、超长期来看，公共基础设施建设适当超前，会带来超越微观视角的绩效有效性之外的有效性。例如，对中国早期影响很大的沈大高速公路(沈阳到大连之间)，当时有意见认为作为发展中国家没有必要投入大量资金建设高速公路。但建成投入使用后民众体验非常好，不到两年就车满为患，随即只能封路、重新征地拓宽车道，施工近两年，才又补上欠账。后来的沪宁高速公路也同样开通不到两年就车满为患，因此改为单向分段施工，封一侧、放一侧，双向轮动放行勉强维持可通行。因此，从财政综合绩效的维度考量，有能力一次打足提前量，是最合算的。北京航空港的建设亦是如此：改革开放后，北京首都国际机场先后扩建T1、T2、T3航站楼，但每次扩建后很快便达到容量上限，后来全面布局又最终建设北京大兴国际机场。若当时资金一步到位，一次性完成T1至T3航站楼的整体规划与建设，综合绩效将显著提高。然而，彼时PPP等投融资模式尚未出现，政府财政有限，只能量力而行、分步建设。未来我们有条件把眼界放得更开，机制用得更活，应把提前量尽可能打足。当年建设长安街时曾有人批评街面太宽、浪费资金，但十余年后城市交通压力骤增，东单、西单区域拥堵尤甚，原设计仍显不足，这充分印证了长远综合绩效考量的必要性。类似地，当前西部地区部分高速路网车流量偏低，看起来空空荡荡，其实是阶段性现象。虽不能盲目过度超前，但适度超前是规律性要求。有了路网，既可为外部车辆的进入创造条件，促进旅游资源开发和本地特产的外销，又能通过商品经济的市场观念扩散，带动边远地区商品经济发展和观念更新，引出市场培育和发展，促使本地能人创业创新，提升居民收入水平，增加汽车保有量，最终带来车流量增长。因此，从全局视角来看，从结构优化和综合绩效提升的角度出发，有必要对基础设施投资的前瞻性规划开展更深入的探讨。
因此，从综合绩效和长远周期看，政府投资绝非注定低效：第一，综合绩效视野之下虽难量化，但必须放到长远周期中去算总账;第二，在能力所及的范围内，结合机制创新适度打好打足提前量十分重要。
另外，挤出效应也不是注定出现的。经济低迷时，政府增加投资不会产生挤出效应，反而产生拉动效应，这可以有充分论证。现阶段正有这一特点，政府加大“两重”投资，以拉动效应为主，是非常明显的。
(三)误区三：对所谓“李嘉图等价定理”的认识误区
李嘉图认为，在举借公债和税收之间，存在相互替代的等价关系。二十世纪七八十年代，西方学者重提该观念，并命名为“李嘉图等价定理”。简单来说，举债和征税可以等价，因为借来的钱最终需要未来的税收偿还。由此引申出两种对立观点：一方认为既然两者等价，该举债就举债;另一方认为举债增加压力，既然等价，则不必举债，用非举债途径(收税)解决问题即可。但由于李嘉图等价定理在理论上有非常严格的假设条件，在现实中并不能完全成立。用最简单的道理来讲：政府想加税很难;而举债直观上就比征税容易得多，能迅速解燃眉之急。现在的地方专项债，就是地方政府解燃眉之急的主力。过去几年，为统筹化解地方财政运行压力、严控新增隐性债务风险，中央持续优化地方专项债管理制度，通过拓宽专项债使用范围、创新资金运用模式，为地方统筹重大项目建设、平稳化解阶段性收支压力提供了渠道，这是征税做不到的。中央明确：地方专项债资金可用于合理支持中小银行补充资本金，助其增信，并以合规的低成本负债渡过难关。不言自明，该笔补充资本金并非永久留于机构账上，待困难缓解后可酌情收回，重新投入原定的专项建设。地方专项债的最长期限为30年，这期间所提供的腾挪空间，足以完成闭环。当前，中央更进一步提出可扩大专项债补充资本金的项目和范围，正是基于对这一机制有效性的认可。
曾有观点认为公债在某种意义上并非债务，这在一定层面上也有道理。表面上看，公债与私人或家庭债务一样都是有借有还的，但在持续循环中，公债(国债、地方债)每一笔虽如期偿还，总体却可随着GDP规模不断扩大。只要债务率维持在与GDP相比的相对数安全水平，债务安全即有保障，债务资金使用的绝对规模会不断增加。比如公共负债率保持在GDP的60%左右，举债资金规模会与GDP增长同比例扩大，这是所有经济体共同的基本情况。从这个意义上看，政府每一笔公债虽有借有还，但公债政府可使用的公债资金总量却在不断增加，沉淀下来的资金长期可用、持续增长。当然，若管控失当、过度举债，负效应超过正效应，则会引发危机。我们追求的，是在防范风险中持续用好公债手段，推动供需进入良性循环。总体来说，必须认清李嘉图等价定理在现实中带来的各种认识误区。
实践上，我国已发行50年超长期特别国债，其空间还有多大?当前的超长期特别国债明确，半年付息一次，因此包括商业银行等在内的购买主体没有顾虑。而相关机制上，笔者认为，如果面临紧要关头，在不采用变现国有资产等手段的情况下，可以考虑将超长期特别国债的还本付息期限进一步拉长至70—80年。而未来70—80年的发展腾挪空间非常可观，足以支撑大量曾经设想却未能完成的事项。
回顾曾经，我国在1998年应对亚洲金融危机时首次发行特别国债。发行长期建设国债，初始规模1000亿元，同时安排四大银行购买财政部发行的特别国债共2700亿元，年利率定为7.2%。财政部获得资金使用权后，立即将款项拨入相关金融机构的资本金账户，使其资本充足率达到当时《巴塞尔协议》要求的水平，使国际上“工农中建技术上已破产”之说不攻自破，稳定了大局。整个操作所有环节均合规，但过程巧妙，公众的资金表现为银行存差后，经账户拨转，问题即解决。2700亿元在当时是天文数字，但因偿还期长达30年，至今尚未到期。到2028年偿还时，该笔债务在整个财政支出盘子中的占比不到一个百分点，完全不成问题。此项举措对全局贡献巨大。这一灵活的腾挪机制延续至今，已应用于多轮特别国债的发行。在可预见的历史发展进程中，我国公债“发得出、用得上”的空间十分宝贵，非常有利于在经济工作中更有弹性地掌握回旋余地和化解矛盾制约。只要稳妥推进，在安全区间内运用公债政策支持“两新”“两重”等方针政策的贯彻落实，完全可以争取更好的结果。
(四)误区四：经济增速低一点没关系
从增长目标来看，笔者认为，要实现2035年远景目标，GDP年均增速大致需在4.5%—5.5%之间，或者接近5%，是我国“保证速度”的底线。在推动高质量发展的同时，必须确保经济运行在合理增速区间。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》中指出，预计到2035年我国基本实现社会主义现代化，届时中国经济总量或人均GDP比2020年全面小康时翻一番。学者们根据人口变动假设情境测算，2020年到2035年的15年间，年均增速要求达到4.5%—4.9%，平均约4.7%。今年两会提出的4.5%—5%的目标，正好压在这条底线之上。中央明确提出要确保经济运行在合理区间，背后对应的正是这一增速区间。需要注意的是，基数越高，增速重心越可能下调。在这15年间的前半段，我国经济增速要努力保持在5%以上，这是基于以上背景做出的综合考量。
所以笔者认为，从全局和战略意义来看，当下“两新”“两重”方针政策的核心诉求之一，就是在实质性追求高质量发展的过程中，扩大内需、优化结构、增强后劲、化解风险，真正实现中央要求的确保经济运行在合理区间。这是关系到中国式现代化战略能否实现的重大问题。有研究者认为经济增长速度低一点也无妨，民众生活不受影响，这种看法缺乏充分依据。中央经过反复研究确定的新时代“两步走”战略安排，绝不是可以不考虑数量指标的。保持合理增速，不只是经济问题，更是上升到战略全局的重大问题。本文刊于《财政监督》2026年16期
