上世纪八十年代,土地的市场化改革正式拉开帷幕,土地有偿转让成为市场化改革的重要构成。
1982年,深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费;1987年深圳率先试行土地使用有偿出让,揭开了国有土地使用制度改革的序幕;1993年十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分,通过市场配置土地的范围不断扩大,实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展至全国各地;20002年国土资源部签发11号文件<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定>,叫停已沿用多年的土地协议出让方式,实行招标、拍卖或者挂牌方式进行交易……
土地交易是一个复杂、敏感且紧迫的现实问题。在农村土地集体所有、家庭经营的模式下,农村集体土地直接入市的闸门尚未完全打开。土地供求严重失衡：拥有征地权的地方政府同时拥有土地一级市场的垄断权,垄断市场形式下的土地很难满足工业化尤其是住房市场化的需求。这一方面带来了土地一级市场在地方财政等利益驱动下节节攀高,另一方面也带来了土地"农转非"的过程中,对农民的利益补偿难题。土地改革也不得不在两难间承受尴尬：进一步,18亿亩耕地红线不能破;退一步,工业化、城市化进程不可挡。
由此,我们亟待解决这样的问题：搁置所有权问题,土地交易改革能否推进?如何在公共利益和农民权益之间求解?更直接的问题是,如何改进土地交易,实现"同地、同价、同权"?小产权已经"存在",是否可以实现交易的合理?10月20日,在本报和东风日合办的"天籁之音?巅峰对话"第六场圆桌讨论上,民商法学家江平、清华大学教授秦晖、国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成、北京天则经济研究所所长盛洪就以上问题进行了深入的探讨,是为北京圆桌第152期。
土地所有权之尴尬
<21世纪>：土地问题的核心之一是所有权与使用权的问题。特别在农村土地制度方面,究竟应该如何理解集体土地所有制?怎样在城市化进程中既能够保护土地所有者与使用者的利益,又能保证土地的供应与使用效率?
秦晖：我们现在的土地制度有一些矛盾,一个最主要的原因就是在土地问题的基本概念非常难以界定。
其实,抛开各种术语游戏,土地问题的实质是不难理解的。无论如何,我们的土地并不是无主的。它的处置权(无论叫所有权还是叫使用权)总得有人掌握着。有人说我们的农村土地是"集体所有制"。但各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无"集体所有制"提法。这是因为：世界上从来没有非官非民的"集体",如果老百姓根据结社权自由结成民间性集体,例如农会、民间合作社和股份公司,那就是私有制(西语private本来就有"民间的"、"非官方的"之意,并不仅指个人或自然人所有,企业法人与社团法人也可以成为private性质的权利主体)。而如果是身份性或强制性的官办"集体",例如人民公社,那就是官府所有的一种形式。
土地问题核心之一是农民集体所有的权利无法得到保障。首先,农民组成和退出权利无法得到保障。如果这个集体不是大家自由组合和退出的,参加这个集体的所有人就等于没有权利。集体的权利从何而来?
1996年我在东南沿海的一个省份,他们搞乡镇企业改制,改制之后一律叫股份制企业,一个地方将"股份制"定义为"两人以上合办的企业,其性质为劳动集体所有制"。我问夫妻店算是集体所有制吗?他说两人以上不含同一家庭的两个人,比如说两口子就不算。我又问如果离婚了算不算?他想了半天说,如果按照这个规定就算。本来集体所有制是为了大家合作互助,两个人结婚的时候不算集体所有制,离婚了倒算集体所有制度了。这还是什么合作互助?这就把很多人从道理上搞糊涂了。如果自愿搞合作制、搞股份制,没有人会来反对你。我觉得土地问题最根本的不是公有制、私有制的问题,而是农民或与土地相关的人到底有多少自主权的问题。
提到自主权就想到了所有权与使用权或者叫承包经营权,一般的说法是我们国家农村土地所有权归集体,使用权归农户。但使用权归农户这件事,从哪里可以得到证明呢?仅仅是农户种土地吗?权利是什么?就是可以做也可以不做某事。一个人做某事并不见得就等于有做某事的权利,就像自由人可以不结婚,但自由人是有婚姻权的,但奴隶制度下,奴隶可以奉主人之命结婚,却未必就有婚姻权一样。
现在究竟有谁能回答农民的使用权到底起不起作用?我们的宪法上有一条规定说,土地经营期限是30年,下面又有一个说法,在此期限内可以进行适当调整。于是,大部分人解释所谓30年的经营期限时说,那是指土地承包制度30年不变,但是,具体拥有哪块土地的年限是可变的。如果这样,所谓使用权体现在什么地方呢?中国的土地交易非常活跃,但是从晚清到民国,占土地交易绝大部分的都是佃权的交易,原因是当时佃权得到保障,在租佃期内地主是不可以随意撤佃的,这不是个新制度。农民很珍惜土地,在农村绝卖土地的很少,大部分是活卖。
我不是要鼓吹土地私有制,所有权是可以公有的,但是从农民那里拿地,就要做交易,不买使用权就没有使用权,至少使用权在佃期未满前不能撤佃。所有权不给农民,使用权给农民,也存在交易。现在的问题是：第一,针对土地的公权力制约问题没有很好解决;第二,某些集团的利益扩大问题没有很好解决。在这种条件下,不管规定公有和私有都很难避免地权关系的垄断。
肖金成：农村土地集体所有制一些需要解决的问题：多元所有权主体导致产权不清晰,影响市场交易和流转。农村之所以实行集体所有,是人民公社时期对所有权做的界定。后来人民公社转化为乡,生产大队转化为村,生产队转为村民小组,现在集体土地所有权到底由谁来行使?不清楚。所以,乡里有所有权,村委会也认为有所有权,村民小组也认为有所有权,法律没有界定。现在土地征用都要支付补偿费用,这笔征地费到底由谁来支配?村委会、乡政府甚至县政府都要分割利益,他们都希望获得土地转让的收益。而在征收过程中,农民得到很小一部分,农民的利益受到了最大的伤害,因为他没有所有权,只有承包权。
集体所有权到底是什么?<土地管理法>、<土地承包法>规定：集体应当将土地无条件地承包给农民,不能从中获益,所以集体所有权实际上是虚化的。如果说土地归集体成员所有,这不是公有制,是共有制。所以农村不存在真正的集体所有制,其所有权是虚化的。土地的二元制影响土地的资源利用和交易,而且是目前土地问题的一个根源。
我个人认为土地改革的方向是要变二元体制为一元体制。为土地交易提供基础条件,没有农村土地所有制的转变,土地交易是很难进行的。我的观点很明确,就是农村土地应和城市土地一样实行国有化,然后通过法律程序将土地使用权交给农民。使用权可转让、可抵押、可继承,但不得随意转变用途。应把使用权转让同社会保障制度联系起来,就是说未建立社会保障制度的地区和没有解决生活保障的家庭使用权转让应受到限制。同时,使用权的行使必须符合规划,不能损害公共利益。这就是所有权和使用权本质上不同的地方。
盛洪：提到产权制度大家第一印象是要有排他性,其实产权还有一个重要特性就是可交易性。土地产权归谁并不重要,只要可以交易。有人提出质疑,土地产权自由交易会减少耕地。我认为不会。
自由交易的一个重要结果就是改变用途。现在而言,最主要的就是把土地从农业用途变为城市用途。而城市最重要的特点是聚集性,"聚集性"的意思很简单,人越多,交易费用越低,市场价值越高,城市土地越有价值,人们越愿意聚集在城市里。为什么北京、上海、深圳的土地这么贵,是因为我们大家挤在这里。聚集就是较多的人挤在较小的土地上,所以城市比农村更节约土地。假如我们自由交易土地,实际上在总体数量上并不会减少耕地。
根据国土资源部的信息,我国城市人均用地133平方米,农村人均村庄用地218平方米。这意味着,每当一个农村人转变为城里人,将节约75平方米土地。按2004年的人口数字,如果我国的城市化率达到70%,假定人口不再增长,还要有15287万人从农村迁到城市,这需要新增约2万平方公里的城市面积;但同时会在农村减少3.3万平方公里村庄用地面积。导致的结果是,我们会净增土地1.3万平方公里。更何况,由于土地产权自由交易会使农业用途的土地转变为城市用途的土地时的价格大幅上涨,会提高城市土地利用效率,使城市人均用地面积减少,也会节约出大量土地。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到100平方米,在城市化率在70%的水平上,全国将会节约土地约3万平方公里。
所以无论从微观经济机理还是宏观总量数字来看,一旦我们实行土地产权自由交易,都不可能使耕地大幅度减少,反而会增加。道理很简单,城市就是一种节约土地的制度。
<21世纪>：提到土地改革与试点,很多人都知道1978年安徽小岗村18户农民的突破性行动,最终实现了中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。之后一个重大的突破发生在深圳,1987年9月,深圳率先试行土地使用有偿出让,由此打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度,创立了以市场手段配置土地的新制度。今年也可谓是土地市场化改革的20周年。江老师怎么看现在土地制度变革在法律上遇到的一些问题?
江平：大家都知道土地和房子的问题是<物权法>立法中最难的问题,土地问题,特别是在农村土地与上面的房屋问题上,立法与现实是最矛盾的,要么是立法严重脱离现实,立法太超前、太理想化;要么是人们缺乏法治观念,不遵守法律,法律缺乏权威性。立法和现实有这么大的差距,怎么办?我认为应从三个方面来思考。
第一,立法应该考虑改革的现实需要。<物权法>虽然没有就土地和房屋的改革问题做一些超前的规定,却也把原来草案中阻碍改革的内容删除了,给改革留了空间。
第二,中国的土地问题,尤其是农村土地问题比较敏感,它涉及到稳定等一系列问题,所以在立法过程中提出先从试点开始的思想,但这又面临着试点与法律的冲突。其实农村土地问题,包括土地建设使用权、承包经营土地、宅基地等都是城乡一体化过程中出现的基本问题,应该通过城乡一体化的综合试点来统筹解决土地问题。
让一些地方先搞试点是有道理的,但试点怎么办?试点与立法有什么矛盾?试点弄不好就会突破法律,现在重庆、成都实际上已经突破了<农村土地承包法>,试点一方面要突破法律,一方面又要做到合法,在法律许可的范围内运行,这是很大的挑战。
第三,从现在的土地问题来看,应当强调千万不要在法律制度上一刀切。因为中国各地很不一样,发达地区与不发达地区城市周边的土地和房屋的情况也不一样,中国给予地方立法的自主性非常强。如何让地方真正按照地方的权限做,也必须要试点,必须符合地方特点。
总之,第一,农村土地经营需要规划,这是方向。第二,农村集体土地与城市土地要享有平等的出让和转让权。第三,农民宅基地应该按照城乡一体化进行市场改革和试点,这是一个很复杂的系统工程。
交易先于产权?
<21世纪>：土地交易确实有很多好处,但交易的前提是所有权要清晰,目前我们面临的基本问题是集体土地所有权不清晰,只有广东在这方面有了突破,集体用地可以直接入市,而在其他很多地区,农村土地要被征用之后才可以进入一级土地交易市场,这带来了很多问题：在交易过程中,由于政府的强制和垄断,造成对农民补贴的不公和土地一级市场的高价。土地交易不能同权、同价。那么,如何改进土地交易?土地交易能否先于产权?
肖金成：所有权明晰是交易的基础或前提条件,不能把别人的东西拿去交易,别人没有允许则不能交易。中国土地有城市和农村之分,城市和农村不是一成不变的,尤其在近几十年或者未来几十年城市化推进的过程中,城市范围不断扩大,城市数量是不断增加的。在城市化过程中,如何改变二元土地制度?遇到了很大的困难。
江平：产权和交易问题不能分开我完全同意,中国的土地产权是不能争议的,这在<物权法>立法过程中也是不容挑战的。
即使撇开产权,在土地使用与流转中也要区分不同的土地,这在俄罗斯、英国等土地私有制的国家也是这样。从法律角度来说,问题在于交易限制的强度,一般来说,土地分为禁止流通、限制流通、自由流通等不同的情况。耕地、荒地、建设用地要分类区别。
法律中讲的流通是三个内容：第一,转让;第二,出租;第三,抵押。建设用地可以转让、出租、抵押,权利是完全的;承包土地可以转让,但是出租很难;荒地承包的经营权可以出让,还可以出租和抵押。按现在<农村土地承包法>的规定,承包经营的土地可以出租,但是仅限于给集体所有制成员。像承包经营地和农科所新的杂交小麦等这些项目合作,为什么不可以?为什么不在适当的条件下搞规模化?这方面也需要土地扩大流通。虽然一步到位很难,但可以逐步到位。
所以我赞成土地要扩大流通,但第一要区别地的性质;第二,要不断扩大流通并合理使用。
盛洪：教科书告诉我们先有产权后有交易,但是现实中是先有交易需求再规范产权、改变产权形式。事实上,我国现有的有关土地的法律体系,包括<宪法>,<土地管理法>,<农村土地承包法>和<物权法>已经形成了一个土地的产权结构。<物权法>进一步强化了农村土地产权,包括将土地承包权也看作是一种产权。所以土地产权在法律文本的规定上是明确的,只是在对土地产权的保护和行使上存在问题。但基本上可以作为土地自由交易的产权基础,尽管还有模糊之处。我们现在有交易的需求,就进行交易。交易会反过来促进我们改进有关产权的法律安排。交易过程中有各式各样的问题,包括怎么保障产权不受到侵害,怎么保护交易合约得到执行等。人们会在各个层次各个方面去创新,交易过程中有各式各样的创造和想法,就会不断促进产权制度的成熟,就会改进对产权的保护和实施。
关于农村宅基地的问题。最近我去农村看了一下,发现很多房子是空的,能出去打工的都出去了,如果看见年轻人在农村,那一定是有什么问题。但是由于农村宅基地的交易受到限制,且城市并没有把农民工作为家庭来接纳,而只是当成劳动力,进城的农民或者不能完全将家庭迁入城市,或者没有出售在农村住房连同宅基地的手段,即使在实际上可以进行交易,却由于法律和政策并不保护这种交易而使其价值大受贬损,从而没有动力进行转让。这样就极大地妨碍了由于城市化而导致的农村居住土地的腾挪,使我国的城市化看来像是一个城市单向扩张的过程。我很支持江老师讲的宅基地应该流通,这可以使我国在城市化过程中扩大耕地面积。
政府有义务加强对土地产权的保护,但有一些地方以强力低价征用土地,没给农民相应的补偿,剥夺农民作为土地所有者讨价还价的权利。所以应该恢复到现有的法律框架中来保护农民的土地,保护土地交易合约的行使。现在有关部门说乡产权是不符合政策的,大家不能买,但是法律从来没有说乡产权是不合法的产权。有个大城市有一个非常著名的卖"乡产权"房的村子,是以村为单位进行开发的,售楼处就设在村委会,土地产权归谁非常清楚。各地探索出了各种形式的创新,大家都有高招。实际上是谁干扰了土地产权的行使呢?恰恰是地方政府。土地产权交易在法律上没有太大障碍,我们要解决的问题就是保护农村土地产权和提高产权的行使效率。
秦晖：盛洪刚才提到交易先于所有权我同意,使用权可以交易,但交易先于产权我不同意。我们的承包权很不明晰,农民的土地原则上可以收回,30年不变只是政策。如果仅仅是农地农用交易我赞成,规模经营是以农民权利得到保障为前提的,如果拿自由交易的原则强行圈地,就会危害农村真正的规模经营。现在的事实是,很多地方以规模经营为理由侵蚀农民土地,最典型的例子是几年前有一个商人圈了5万的土地,理由是搞规模经营。
公共利益对土地财产权的干预,即使在市场经济国家也是最强的。美国的企业一旦要占用某一块土地,涉及的问题比中国复杂得多,如社区居民医院问题,社区商业机构设置问题。
小产权房与土地交易
<21世纪>：如何在土地交易的过程中,解决征地、交易与农民利益保护问题?如何看待小产权房问题?
肖金成：政府处在两难的境地,如果单从保护农民利益角度来讲,把土地给农民,他们对每寸土地都会很珍惜。但根据工业化、城镇化的背景,会导致工业化城市化成本的上升。日本的基础设施建设,购地成本占90%多,建设投资、工程投资不超过10%。90%以上的资金用于购地,所以日本的农民在土地转让过程中都富起来了,但基础设施建设的成本却高得不得了。我们现在处于工业化和城市化的进程中,工业占地和城市占地支付过高的成本恐怕承受不起,作为政府,从发展角度来讲,需要着重把握的也就是一年或几年的时机,如果失去了,我们还会不会再有城市化的机遇?
秦晖：中国的背景是城市化水平刚到40%多,还包含了1.2亿的农民工,这些农民工中的50%还居住在农村。未来这些人大部分都要放弃农村的房子,到城里来买房子。城市建设占地要扩大,城市化用地如果成本过高,就等于提高了城市化的门槛,最终农民进不来了,也不愿意进来了,城市化的机遇也会失去。
盛洪：我听了很多议论,一个是,如果我们给农民权利,让农民自由交易土地,就会导致城市发展受挫,使耕地面积减少。第二,把不给农民土地产权交易的权利说成是为了保护农民利益。法学上的"权利"就是经济学中的"利益"的对应概念。剥夺权利怎么保护利益?
<土地管理法>第47条规定,"征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。"大大低于正当的补偿。我曾经估算过,农业用途土地价值应为平均年产值高;如果考虑到土地是农民世代相传的生活资源,计算中的贴现率应定为零,土地价值就更高。因为未来的农民——当今农民的后代的利益是不该打折扣的。
这种不能维持农民原有收入水平的所谓"补偿费",只能在城市化过程中激化矛盾。
根据新华网2003年发过的数字,我算了一下,中国的城市人均占地面积比中国农村人均占地面积还要多,这是不合逻辑的,这说明我们现在的土地制度有问题。正是因为地方政府将土地价格压得过低,才会有更多地占用土地的需求,才会导致减少耕地的结果。
在我国,加强对土地用途的管制的政策,不仅因为对过度侵占农田的成因缺乏了解,而且有管制本身的特性,即对土地的管制也会形成相关的利益集团。在限制农村集体土地价格(即征地补偿水平)的情况下,对土地的管制就是数量管制,当土地管制部门企图将土地使用量不断压缩的时候,就会出现"租"。这一租金就可能在相关政府部门的一些官员和开发商之间瓜分。为获得一块土地,开发商就有动力贿赂政府官员。在现实中,有些土地部门已被称为腐败重灾区之一。不少地方都有高官因土地问题而落马。可见与土地有关的腐败不是偶然事件,不是由于土地部门官员的道德水准低于其它部门,而要看到整个现有土地制度的系统性错误。
秦晖：只许征地不许卖地,唯一的效用是防止农民利益的强化,以免对公共利益的用地造成阻碍。如果要反过来说是为了农民的利益,这个道理无论如何都讲不通,包括肖所长刚才说的事实,征地让日本农民发了大财,这话说的有道理,但是反过来我们不能说为了城市化就可以让农民穷困潦倒。
肖金成：城郊的土地是很值钱的,工业化和城市化要从城市开始,而不是从边缘农村开始,现在看看城郊的农民都很富裕,他们从土地中获取了很高的收益。但小城市小城镇周边的农民的利益却受到了损害。
盛洪：如果把近郊的农民土地收益分给远郊的农民,这也许在一定程度上是合理的,但是现在分了吗?
肖金成：现在土地制度不符合市场化发展的需要,是要改革的,改革的路径是一定要把产权制度明晰化。我的观点一是应该把农村和城市的土地权利统一。二是把使用权赋予农民,一方面农民可以用权利保障利益,根据市场价值来交换土地,另一方面,农民的使用权要受到限制,不是想干什么就干什么。土地制度改革需要考虑方方面面的因素,而不能仅仅依靠某一种理念做支撑。
<21世纪>：在城市高房价和农民分享土地城市化的两面利益夹击之下,小产权房成为一个日渐普遍的做法。但现在国家有关部门认为这种开发模式并不合法,小产权房的交易存在巨大风险,您如何看待小产权房的法律困境?小产权房的流转前景如何?
江平：这是一个非常难解决的问题。
宅基地在一级市场被承认是合法的,有居住权,但小产权房在二级市场却不能交易。<物权法>可能要剥夺小产权房的交易权利,因为它不能登记备案。买房的人觉得法不责众,所以大家都愿意冒着风险去买。但有可能最不利的结果是,二级市场最终还是卡住无法交易,或者说交易不受法律保护。
现在往往以比较低的价格征收集体土地,再以十几倍、二十几倍的价格出让。但是,采取另外的方式也有许多问题要解决,比如北京原来的集体土地不值什么钱,地铁、交通一到这儿,土地就增值,这个增值部分怎么来分享?这也是一个问题。另外,即使集体土地可以直接入市,集体土地由谁来决定卖?一些土地开发的收入怎么分配?如果没有相应的制度改革,集体土地卖得便宜了又怎么样?少数人自己腰包还是可能不合理不合法地鼓起来。
秦晖：土地权利的多元化即使在今天的美国也是存在的,这给管理留了很多的天窗。不管什么样的权利,只要边界确定,在法律和体制上都可运作,至于说有些现状不大理想,可以通过一些办法消弭于无形。
但小产权房的问题很难解决,越往下拖越难。买小产权房的人如果越来越多,即使将来政府愿意改革,都会遭到买了大产权房的人的强烈反弹。价格很低的小产权房一旦进入市场,原来买贵房子的人就要吃亏。国外一般的解决办法是,既然这是个公共政策,干脆让支持小产权房的人推举出一个代表,支持大产权房的人也推举一个代表,自己谈判博弈去。政府接受最终的结论,这对政府来讲也很有利。但现在国家把什么都揽在自己身上,最后谁都抱怨政府。
中国的小产权房肯定也不是穷人买的。第一,小产权房没有便宜到一般打工者都能买得起的程度;第二,上班族买小产权房很困难,小产权房的所在,交通往往很不发达,上班的人怎么好住在那些地方?据我了解,买小产权房的很多人都是不坐班的人。像我们这些人,不是太有钱,买商品房嫌太贵,可以不坐班,也不在乎交通条件。这帮人的话语权还比较大,大部分是知识分子。但是将来如果这帮人越来越多,那个时候政府也会进退维谷,不管怎么改都会损害很多人的利益。
盛洪：小产权房很可以说明交易先于产权的道理。小产权房是有交易需求的,不管是否得到了政府的有效的保护。为什么买小产权房?为什么小产权房还有很多人信?第一是因为,其实小产权房也受到了各个层次的保护,一个村,一个乡,只要信守承诺,就能使小产权房得到保护。即使是大产权房,如果政府不保护,业主也许根本找不到政府;而小产权房的业主可以找到村里去。不见得小产权房受保护程度差。第二,小产权房的价格低,也是一种保护。资产价格不仅取决于其物理性质,还取决于保护程度。如果保护程度低,价格就低。如果只有大产权房的1/5,这个产权风险也许值得冒。
我看了中国的有关法律,小产权房在文本上是得到法律保护的。第一就是<宪法>,这是最大的法。第二,其实<土地管理法>也是承认它的,其中规定乡镇企业可以开发建设用地。难道乡镇企业不可以开发房地产吗?第三,<农村土地承包法>有对"四荒"土地承包权转让给外部人的明确的法律程序规定。对小产权房的质疑并没有法律上的依据,只有某些政策不遵循法律。但是政策没有法律大。我们现有法律框架是承认农村集体土地所有权的,关键是怎么创造解决方案。我也呼吁政府部门履行保护农村集体土地产权的义务。
肖金成：提到小产权房,村里盖房子、卖房子,是有所有权的,所有者的财产是合理的,所以交易也是合法的。<宪法>规定农民集体具有土地所有权,应该受到保护,但是<土地管理法>、<农村土地承包法>不允许农民自己盖房子出售,这还是一个制度的问题。我觉得应该从产权上来解决。土地管理制度、产权制度的改革是一个非常复杂的问题。
(因时间关系,秦晖发言部分未经嘉宾审核)
城镇土地制度沿革
改革开放前,中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度,国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者,土地使用权不能在土地使用者之间流转。
1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。
从1980年代起,中国开始土地管理制度的改革,主要分两方面进行。第一,土地行政管理制度的改革。1986年,国家通过了土地管理法,成立了国家土地管理局。第二,土地使用制度的改革,把土地的使用权和所有权分离,在使用权上,变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用,使其真正按照其商品的属性进入市场。
1982年,深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。
1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让,同年9月,深圳率先试行土地使用有偿出让,揭开国有土地使用制度改革序幕。同年12月,深圳市公开拍卖一块国有土地的使用权。
1988年,国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费(税)。与此同时开始试行土地使用权有偿转让,定期出让土地使用权。同年4月,七届人大第一次会议修改了1982年<宪法>的有关条款,删除了土地不得出租的规定,规定"土地使用权可以依照法律的规定转让"。12月通过<土地管理法>的修改议案,规定"国家依法实行国有土地有偿使用制度"。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。
1990年5月,国务院允许外商进入大陆房地产市场,发布了<城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>、<外商投资开发经营成片土地暂行管理办法>和相应文件,标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道,土地使用制度改革在全国推开。
农村土地制度沿革
1978年,中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。农村土地的流转开始萌芽。
1983年底,98%左右的基本核算单位都实行了包干到户,家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右,实现了土地所有权与使用权的分离。
1987年,国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验,使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制,中国土地流转制度开始进入新的试验期。
1988年3月,山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。
1999年的<土地管理法>对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制,2003年实施的<农村土地承包法>从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。这部法律的颁布,被人称作中国土地制度的第三次创新。
2005年7月,<广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)>明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。<管理办法>意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破,同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。
(周惠兰 代忘 搜集整理)
