宏观调控以来，地方政府成为众矢之的。许多人倾向于认为，是地方政府造成了本轮经济过热。

　　如果经济过热真的是地方政府所致，那么很显然，当前的过热就不是普通的经济过热，而可以称之为“行政过热”。要对付“行政过热”，提高利率之类的经典宏观调控的办法自然难于起到立竿见影的作用，因此就要断然使用“行政措施”，以其人之道还治其人之身。这可以说正是本轮宏观调控由经典意义上的宏观调控突然走向“行政型调控”的认识论上的原因。至于宏观调控能否取得成效，有人直截了当的提出：关键就是要看对地方调控得如何。这样一来，宏观调控顿然变得箭拨弩张起来，大有置中央与地方政府于宏观调控中对立地位的危险。

　　本轮“经济过热”真的是由地方政府的投资冲动所致？究竟如何看待地方政府在经济发展以及当前经济过热中的作用和影响？宏观调控中，中央和地方只有对立的关系吗？应该如何看待地方政府的作用，是完全否定，还是应该适度保护地方政府的积极性？显然，这些问题已成为当前调控中的敏感而重大的问题，并有极强的政策含意。

　　关于宏观调控与地方政府投资冲动的关系，笔者和许多经济学家都曾指出，地方政府导致经济过热论尽管看起来似乎是这样，其实缺乏理论和经验的证据。从理论上讲，中国的地方政府并不能制造总需求，更没有权力印钞票，甚至不能搞地方债发行财政赤字，因此根本不可能制造出“经济过热”以及经济周期来（宋国青，2004）。宏观经济学理论可以否证经济过热主要是由地方所导致，也可以否证经济周期能由地方政府造成的说法。从经验上讲，中国这一轮经济过热，就像“双层巴士从山上往下冲”，来势凶猛，背后却不是一部发动机在发力，而是多部发动机同时在起作用，可谓“原因复杂”。这其中，既有增长动力本身的原因（“世界工厂”主导下的工业化、加速型城市化以及住房、汽车等新兴消费品），也有前几年扩张性的宏观政策未能及时调整的原因（如积极的财政政策、低估的汇率以及低利率），还有改革开放所带来的制度能量释放的原因（WTO驱动的外资进入和...后民营经济进入新的投资领域），甚至还包括了一些紧缩时期酝酿出台的政策在经济扩张时期姗姗来迟的原因。最主要的原因，则是经济动力本身的作用，以及固定汇率下低利率因素所导致的宏观政策效应。

　　因此，将本轮宏观经济过热的原因，简单地归于地方政府和银行，并没有确切证据，也不利于有的放矢、区别对待地来解决“热源”问题。

　　其次，在经济升温的情况下，地方政府的投资冲动非常强劲，对经济的上行肯定是起了推波助澜的作用的。这一点已得到广泛的讨论和公认，此不待言。但是，对于地方政府投资冲动特别是地方政府在经济发展中的作用的评价不能简单地予以否定，而是要客观、冷静与历史地进行评价。

　　一是大多数地方政府的投资更多的是响应前一轮经济下滑时期中央政府发展经济号召的结果。这与.....会议之后，明确宣布宏观调控信号后的“违规作业”是完全不同的行为。中央不能以今天的“政策”和“法令”去责备昨天的行为。如果硬要以今天紧缩的政策去责备地方政府昨天的扩张行为，那么今天的“政策”和“法令”也将没有任何人敢去执行，因为大家害怕会不会违背了明天的“政策”和“法令”（事实上从经济周期性的角度，明天的调控必然由紧缩变成扩张）而在未来受到惩罚。所以，法律惩罚一个基本常识就是不能往后追溯。

　　二是地方政府的投资在当前的利率环境和经济上行期可以说有其合理性，不分青红皂白地批评为“不负责任的行为”恰恰是不负责任的。有些人认为地方政府投资完全不讲求效益，有钱就投，多高的债都敢借，对这一夸夸其谈的说法，一个诘难就是：如果地方政府的投资行为真的是这样，中国前几年怎么还会有通货紧缩，为什么央行“跑到大街上撒票子”都撒不出去？再一个诘难就是，如果人民币升值一倍、真实利率回到96年的水平，地方政府还会有眼下的投资冲动吗？显然，中国之所以投资过热，不是因为“非理性”，恰恰是因为理性所致。投资数据的观察可以发现，当前的中国社会的各类投资主体，无论是国企也罢、外企和民企也好，无一例外地都在高速增长，并且利润回报越高的行业投资越多，这就是明显的“顺周期性”，并且是理性行为。

　　所以，笔者在宏观调控之初就指出，地方投资冲动，固然有荒唐的一面，但没有荒唐到不分春夏秋冬的地步。而要将投资降下来，也就不是单单捆住地方的双手就行了那么简单。

　　有人说，地方政府对土地的使用和投资是非理性的，或者是不合理的。这个问题比较复杂，它涉及到土地的产权制度问题，也涉及到拍卖方式和物业税等问题。但一个基本的事实却是，农业用地的效率太低，因此非农用地的机会成本就很小，相对收益就大得不得了，这是农地非农化、耕地非耕地化的市场经济方面的原因。从中国未来的发展看，真正的问题并不在于耕地的减少，而在于耕地使用效率能否不断提高，而地方政府大力发展开发区、工业园区，客观上还是提高了土地的使用效率的。至于产权方面的问题，是进一步改革的问题。

　　三是不能简单地将地方政府项目的投资等同于地方政府投资。这是因为，其中既有政府投资，也有企业投资、国外投资、银行贷款等等。而地方民营企业的自主投资可能是主要的，地方政府在其中所起到的主要是支持与鼓励的作用。今年前5个月，全国城镇投资中，国有及国有控股投资同比增长33.3%，而民营企业投资增速高达70%。民营投资占全社会投资的比重也由1994年的31.8%上升至目前的一半左右。这说明，地方政府主要还是在背后鼓励投资，并不是自己直接去投资，这与过去政府主导型投资仍有本质的不同。更何况，地方政府鼓励地方经济发展、鼓励民营企业发展方向并无大错，民营投资的比重上来也是好事。从政策上讲，总不能从一个极端走到另一个极端，为了宏观调控而让地方政府转而从鼓励转向抑制民营经济发展吧。

　　此外，还必须弄清楚的是，地方政府的投资冲动乃“体制冲动”，因此不能用宏观调控这样的短期和总量的办法来解决，更不可能指望能通过暴风骤雨的方式解决，而是要用体制改革的办法来逐步的解决。所谓“体制冲动”，主要是指分税制改革以后，中央分一块税，地方分另外一些税，中央和地方之间形成了财权的划分，并在事实上形成了“财政联邦主义”的结构。但一方面，中央和地方在事权方面却又没有结合财权的划分予以分配，地方事权（从计划生育到地方基础设施投资的责任）的比重普遍高于财权，因此除了扩张GDP以及拼命收费外，别无他法克服窘境。据有关研究，与世界的大多数国家相比，中国把更多的支出责任下放给了省以下的地方政府，中国财政总支出的大约65%集中在省以下的地方政府（上世纪90年代甚至高达80%），然而在收入方面，地方政府却没有取得相应的权利，因此地方收入与支出严重不成比例。在这种情况下，无论是迫于压力，还是地方间竞争，地方发展都不能不将发展经济放到至高无上的地步。

　　很显然，又要马儿跑，又要马儿不吃草，这是不可能的。如果不能从体制上根本改变分税制后形成的“中央请客、地方买单”的做法，将不可能根本解决地方经费不足的矛盾，也就不可能改变地方发展当地经济的冲动。

　　第三，对地方政府在过去中国经济发展中的作用要有历史的和客观的评价。国际上许多研究转轨经济的经济学家都认为，中国经济转轨之所以比俄罗斯更成功（至少在已往经济绩效上是如此），其中一个重要原因，是中国的地方政府在经济发展中起到了非常积极的推动作用，特别是在企业家稀缺的经济转轨的初期扮演了积极的企业家的角色。印度的经济学家则认为，中国经济能够比印度发展快，其中一个重要原因，是因为中国政府能将主要精力集中在经济建设上，并且具有足够政府权威。北京大学的姚洋则在最近的一次研究中发现，正是地方政府发挥了很大作用，中国经济才得以长期增长，“地方试验性、地方挑战的多样性和执政党的泛利性是中国经济持续增长的三个原因。”

　　在转轨时期，有人曾以为政府越小越好，政府越放权越好，甚至以为市场经济是“无政府的经济”，但世界银行早在1995年就已经否定了这种观点，不再强调降低政府的作用，也不再局限于“大政府”与“小政府”的讨论，而是大力倡导要有一个“有效的政府”。任何人，只要客观地看中国的案，就必须承认，至少在改革开放的前20年，地方政府“以经济建设为中心”，积极推动本地经济发展的动机和行为仍有相当值得肯定的地方。只是随着中国市场经济的日益走向成熟和完善，市场力量越来越强大，企业家也越来越多的出现以及多样化的政府目标逐渐浮出水平，地方政府单一抓经济、过度强调增长才显示出越来越多的负面性。

　　第四，值得注意的是，地方政府的行为和模式本身也处于不断地演化中，并且有朝着更加合理方向变化的趋势。如果说，在计划经济时代，中国的地方政府就像是中央政府的“派出机构”，即使有竞争也是“兄弟竞争”，那么，随着改革的深入，特别是分税制实施以后，地方政府之间的关系越来越从“兄弟关系”成为两个经济主体之间的竞争关系。这样一种竞争关系的形成对于中国改革开放来说是一件非常重大的事情，甚至成了经济发展、社会进步以及制度创新最为重要的力量（张维迎，1995）。为了追逐发展，地方政府之间不断加快制度创新的步伐（多样性的制度创新与比较，“撞击反射”等）、其行为也朝着日益合理化，与国际接轨的方向迈进。

　　事实上，国际投资者对中国地方政府的评价要比我们高得多，对地方公共决策效率的提高不乏褒词，而地方政府亦并非我们想象的那般无能，而是在朝着不断规范化的方向改进。例如，温州政府现在就已经成为一种新的典范，它所管理的地区被许多学者们称为“市民社会”，深圳等地则已经从早年低水平的优惠政策竞争走向了构造制度软环境的竞争，政府行为可以说比过去进步了许多。除此而外，地方政府的决策也并不像我们一般认为的那样低轻率。许多调查发现，江苏和浙江等地的地方政府常常能够广泛征求社会各界意见，做出较为科学的决策。

　　一切都在变化，地方政府也在变化。在许多方面，地方敢闯、敢试，经常是走在中央前头的。这些尝试和创新的勇气值得鼓励，不应该完全否定。地方政府在经济发展中的作用也不能完全否定，其积极性更要予以合理的保护。

　　在中国古代社会，地方政府是整个皇权政治机器的一部分；在传统计划经济体制下，地方政府是全国一盘棋的棋子；过去20多年，地方成为推动经济增长的重要发动机和制度创新的主体之一；而在当前，伴随着强势的宏观调控，对地方政府的批评空前，有借宏观调控让钟摆摆过头的可能性。比如，南方某地城区建设提出“20年站前列，50年不落后，100年不遗憾”的口号，也被人批评，并特意与宏观调控对立起来。这就让人费解了：城区建设超前20年为错，难道超前2年才是对的？过去，中国城市建设经常被批评为缺乏长远眼光，今天建，明天拆，拆了建、建了拆，而现在地方政府改善自己的行为，有了更加长远的发展眼光，却又被当作“过热”典型来批判，左也不是，右也不是，你让地方政府怎么干才好？如此将地方政府的随便什么行为都和“过热”联系在一起，并且只要沾上“过热”就让你惹上一身燥，就暗示你要被“宏观调控”一把，实在是一种矫枉过正的思维方式。

　　笔者以为，当前宏观调控中的确存在着中央政府和地方政府的博弈，但这种博弈关系是复杂的，不能简单地理解为“对立”的关系。事实上，有必要客观看待地方政府在经济发展中的作用，更要适度保护地方政府在当前宏观调控及今后经济发展中的积极性，并且，在宏观调控中应不致使中央-地方政府之间的行为断裂，有意无意地让中央政府与地方政府形成对立，而是要注意发挥中央和地方两个积极性，更好地相协调。

　　笔者这提出上述观点，当然并不意味着笔者认为地方政府的行为是毫无指摘的，或者无须进行改革。恰恰相反，笔者认为，中国各级政府正面临着艰巨的转型任务，特别是要从经济增长型政府转向公共服务型政府，才能适应中国人均收入进入1000美元、发展理念进入“科学发展观”的时代。但是，罗马不是一天建成的，地方政府的转型也要积跬步而成千里，因此，任何操之过急、让钟摆摆过头的作法，都是不智的做法。（时间：2004-8-19）