一、政策出台的背景

1998年8月，我国第一次实施积极的财政政策，通过增加财政赤字，发行长期建设国债，扩大内需，抵御亚洲金融危机对经济的影响。从1998年积极财政政策实施之前的经济形势看，我国经济面临着内需不足和外需萎缩的双重打击。1997年1月份，消费品零售总额增长率为19.8%，之后一路下跌，到1998年9月份，累计增长率只有6.3%；基本建设投资累计增长率1997年初期还维持在18-20%，而到1998年初期已经跌到10-11%；1997年，各月出口增长率保持在20-27%之间，而到1998年初，情况发生了明显变化，月度增速直线下滑，到年底基本上是零增长。需求不足贯穿了整个1997-1998年。1997年，全国货运量月度累计增速基本维持在-1.4%到-0.3%，到1998年，情况进一步恶化，7月份的货运量同比下降了6.6%。需求不足直接导致经济增长下滑，1997年各月工业增加值增速基本维持在13%左右，而到1998年，增速下降到了7-8%。与此同时，通货紧缩进一步加剧。CPI由1997年1月份的5.9%迅速下降到1998年9月份的-1.5%。（见附表1）可见1998年采取积极财政政策确实有其现实的必要性和紧迫性。

2008年11月，我国再一次提出实施积极的财政政策，出台扩大内需十项措施，以应对国际金融危机对我国的不利影响。从近期的经济形势来看，宏观经济的各项指标明显好于1998年，但是，宏观经济未来发展的不确定性也在增加。2007-2008年以来，我国消费增长迅速，2007年，各月消费品零售总额累计增速基本在15-16%，到2008年，增速上升到21%左右，1-10月份累计增长22%；2007-2008年，城镇投资平稳增长，月度增速维持在25-28%之间，2008年前三季度增长了27.6%，增速也不低；出口增长出现一定程度的下滑， 2008年各月增速比2007年低5个百分点，但是，到三季度末，出口仍然累计增长22.3%。反映物流变动的货运量指标近两年平稳增长，月度增速基本在11%左右，2008年1-8月份增长了12.2%。伴随国际经济形势恶化，经济增长出现了一定程度的下滑。2007年，月度工业增加值增长率均保持在18%以上，而到了2008年，各月增幅下降到15-16%。一季度，我国GDP增长10.6%，二季度增长10.1%，三季度增长9%，增速下降通道已经形成。CPI月度累计增长率从2007年初的2.2%直线上升到2008年4月份的8.2%，5月份后才开始有所回落，到10月底物价水平仍然保持在6.7%的较高水平。（见附表2）从现有主要指标的变化情况来看，本次国际金融危机对我国的负面影响明显小于1998年亚洲金融危机，当前我国实体经济运行状况也明显好于1997-1998年。

但是，国家层面对此次危机的反映显得更为强烈，10月5日，国务院常务会议提出当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施。在之后召开的中央和地方主要负责同志会议上，温总理强调实施促进经济发展的十项措施，总的要求是出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实。其中的原因主要在于：

第一，避免经济增长持续下滑。当前国际金融危机对我国的影响超出预期，经济的确出现了降温迹象。除GDP增长率下滑外，还有两方面的指标能够说明问题，其一，全社会用电量增长明显放缓。2008年3月份，用电量增长14.4%，之后逐月下降到9月份的3.4%，预计全年用电量仅增长6%左右，同比下降8.8个百分点。其二，航运运价指数大幅下降。10月29日，中国沿海（散货）运价指数报收于1341.81点，为2004年以来最低点，较6月4日创下的2886.92点的历史高点，猛跌了1545.11点。这种情况如果任其发展，有可能会出现1998-2001年经济连续低速增长、积极财政政策长期难以退出的局面。

第二，夯实未来经济发展基础。我国经济社会的可持续发展对能源、基础原材料、基础设施建设提出了更高的要求，未来需要中央财政投入的领域仍然很多，例如，铁路运输尤其是铁路货运能力不足，对经济和社会发展的制约日益明显，2003-2007年，全国铁路营业里程年均增幅只有3.4%，货运请车满足率不足35%，客运日均也有约100万人的缺口。利用这次处理应对危机的机会，推动一大批基础设施和公共服务项目的上马，可以为未来十年我国经济发展新的黄金机遇期打下更为扎实的基础。另外，在现有财政体制下，中央政府集中了绝大部分的财力，地方政府也希望中央政府承担更大的支出责任。

第三，促进世界经济的恢复发展。目前，发达国家经济已经陷入衰退。2008年，美国、日本、法国、德国的经济增长率大概分别只有1.6%、2%、0.9%和1.7%；2009年，美国和日本经济将分别出现0.5%和0.4%的负增长，法国、德国的增长率都将下降为零。美国和欧盟国家失业率显著上升。国际社会普遍希望中国因素能够在全球经济不景气的时候发挥更加积极的推动作用，因此，中国扩大内需政策的启动有利于防止国际金融危机加剧蔓延，是对世界经济复苏的重要贡献。

二、财政投入规模及效果

1998年，我国开始实施以国债投资为重点的积极财政政策，1998-2002年间共发行长期建设国债 6600亿元，安排项目投资32800亿元，累计完成投资24600亿元。积极财政政策的实施有效地抵御了亚洲金融危机对我国的冲击，抑制了经济下滑趋势，保持了经济的健康发展。各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个、1.7个、1.8个和2个百分点。也就是说，如果没有国债投资的强力支撑，1998-2002年间，我国GDP年均增长率只能达到6.4%，而不是实际的8.2%。到2003年，随着经济形势的好转，国债投资力度衰减，积极财政政策逐步淡出。

从1998-2000年国债项目投资完成情况看，第一，国债资金到位率保持逐年升高之势。1998年底，在建项目国债资金到位510.03亿元，到位率为51%；1999年底，国债资金到位795.83亿元，到位率为72%；2000年底，国债资金到位1429.70亿元，到位率为95%。第二，国债项目的带动作用较为明显。1998-2000年，国债项目分别完成投资2768亿元、2403亿元和2898亿元，相当于国债到位资金的5.4倍、3倍和2倍。就国债项目本身来讲，国债资金带动了两倍的其他资金。如果算上国债项目对其他项目的拉动作用，国债对投资的促进作用十分明显。

表1  1998-2000年国债项目投资完成情况

	1998年	1999年	2000年	三年总计
发行长期建设国债（亿元）	1000	1100	1500	3600
投资完成额（亿元）	2768.25	2403.36	2898.34	8069.95
国债资金到位额（亿元）	510.03	795.83	1429.70	2735.56
银行配套贷款到位额（亿元）	428.93	584.62	1343.13	2356.68
国债拉动投资倍数	5.43	3.02	2.03	2.95
国债拉动银行资金倍数	0.84	0.73	0.94	0.86

资料来源：刘立峰主编，《国债政策的可持续性和财政风险研究》，P119-125，中国计划出版社2002年版。

在新一轮积极财政政策提出过程中，国务院要求，到2010年底约需投资4万亿元。2008年4季度先增加安排中央投资1000亿元，2009年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。根据1998年的经验，积极财政政策初期，财政资金的到位率不高，特别是已近年底，即使现在许多早已有大量完成前期工作的项目在国家发改委排队审批，但是，由于资金拨付程序和时间上的原因，财政投资真正发挥作用还是在明后年。

如果政策措施得当，2008年，我国GDP增长率应保持在9%以上，2009-2010年GDP年均增长8%以上是可以实现的。考虑一定的通胀水平，2009-2010年GDP将达到71.56亿元。由于4万亿元财政项目投入还需承担提高城乡居民收入、增加社保投入、提高部分产品出口退税率和企业减税等几项任务，因此，实际用于固定资产的投入可能只有3.5万亿左右。根据1998-2001年国债投入的情况，到2001年底，国债项目计划总投资2.6万亿元，完成投资1.9万亿元，完成率为70%左右。依此推算，2009-2010年间，扩大中央财政投资能够完成2.45万亿元的项目投入，占同期GDP的3.4%。而1998-2001年间，国债投资完成额占同期GDP的比例只有2.95%。比较发现，此次积极财政政策的投入力度应强于上次，财政投资扩张为每年GDP增长贡献1.5-2个百分点不是太大的问题。

2008年前3季度，全国财政收入仅增长了10.5%，季度间增速下滑趋势十分明显，财政支出增长25.5%。如果按照这一趋势推算，全年财政收入56453亿元，财政支出62226亿元，赤字5772亿元，赤字率1.99%。赤字规模是改革以来最高的，赤字率则是2004年以来最高的。2007年，我国财政出现盈余1540亿元，可以在一定程度上冲抵债务，但是，仍然不能改变未来几年财政赤字增加的局面，2009-1010年增发长期建设国债也是难以避免的。如果以国债投资拉动2倍于自身的社会投资，要完成2.4万亿的国债项目投入，每年的长期建设国债的发债规模都需要在4000亿元左右。不过，国债政策是反周期的短期调控政策，根据国际、国内经济形势的变化，年度中间都可能出现增减变化。如果世界经济能够在2010年以前逐步好转，则发债规模则会大大缩减。