三、财政投入的重点领域
1998年积极财政政策实施过程中，国债投入方向出现了很多次调整与变化。1998年，国债资金主要投向农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造和国家直属储备粮库建设。1999年，国债投资专项用于增加重点行业技术改造贴息和重大项目装备国产化、高新技术产业化、环保与生态建设以及科学教育等方面的投资。2000年，国债资金主要用于增加基础设施投入，支持国有企业技术改造，加大西部开发和生态环境建设，发展科技教育。2001年，国债投资主要用于支持西部大开发战略的实施，用于西气东送、西电东送、南水北调和青藏铁路等项目建设。2002年，长期建设国债主要确保长江中下游干堤加固、农村电网改造、城市基础设施、中央直属储备粮库等在建国债项目尽快建成投入使用，发挥效益。同时，继续向中西部地区倾斜。
新一轮的积极财政政策提出了加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设等十个方面的措施。包括将开工建设西气东输二线项目东段工程，建设广东阳江核电工程和浙江秦山核电厂扩建工程，建设新疆生产建设兵团玛纳斯河肯斯瓦特、贵州省黔中、江西省峡江等水利枢纽工程以及内蒙古巴彦淖尔、安徽省池州九华山等一批民用机场项目。
与1998年开始实施积极财政政策时一样，当前，中央政府是想通过高强度的基础设施投资及其乘数作用抑制经济增长的下滑趋势。总体来讲，硬的砖头的政策比较多，软的人头的政策比较少，经济基础设施多，社会公共服务少，投资的政策多，消费的政策少。十条措施中只有一条提到增加农民收入，提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准，与收入和消费沾点边。从扩大内需的本质来讲，积极财政政策还需要更加重视促进收入和消费的增长。与1998年积极财政政策实施时的粗犷审批与管理相比，此次扩大财政投资需要更加注重细节管理。以加强生态环境建设为例，目前，在上一轮国债投资中建设的中小城市污水厂很多都是停停开开，主要的原因在于管网不配套，当时国债没有相应的投入，地方又搞不起。因此，此次财政投资就不能把注意力还是放在加快城镇污水厂的建设上，而是要加快配套管网建设。十项措施中的有些提法还需深入研究，在加快文化教育事业发展的部分中提到“要加快中西部农村初中校舍改造”，而根据我们的调研，中西部农村小学校舍改造也有很大缺口。另外，前几年，国家曾经投入资金完善了中西部地区初中的设施设备，而小学设施设备条件却一直没有得到改善，目前，农村小学的实验室设备、音体美劳卫器材、电教设备器材等设施设备差缺率非常之高，许多农村中心校缺少基本的教学设备，更不用说农村教学点。这些理应成为此次积极财政政策重点解决的问题。
四、财政投入方式选择
从1998年积极财政政策实施情况来看，国债投资的方式与方法上存在不少问题。第一，项目审批中的科学论证还需进一步深入。由于每年从国家确定是否发行国债、发行多少，到落实在具体项目上只有较短的时间，而各地申报的项目却多达几千个，靠各主管部门有限的人手难以进行周密的考察和审查，无法做出完全正确、理性的选择，也来不及进行精细的成本分析和科学论证。第二，部分国债项目投资难以实现资源的优化配置。国债投资管理具有中央政府的高度集权特征，项目审批权过度集中在中央政府，使地方政府难于根据本地区的具体情况，按照优化资源配置和提高市场效率的原则，筹划和调整投资方向和内容，导致该上的项目上不了，不十分需要的项目却得到首先安排。第三，项目审批过程中容易产生寻租和腐败行为。国债项目的决定权掌握在主管部门手里，地方政府都想通过各种非常规手段到中央“争指标”、“争项目”、“争基数”。31个省区、300多个地级市、近3000个县到中央争夺千万亿元的国债项目资金，不规范的情况可想而知。跑部钱进，找关系，走后门，行贿受贿的风气有蔓延之势，地方政府不堪重负。第四，资金使用相对分散且效率不高。国债项目分布面宽，地域范围广，数量众多，每年大约有几千个，在资金使用容易出现财力分散的问题。由于资金投入不合理，重复建设和盲目投资，浪费严重，劣质工程，加上地方政府政绩工程等问题，导致国债资金使用效率较低。
随着新一轮扩大内需政策开始实施，1000亿元的投资计划已分配到农业部、水利部、住房和城乡建设部、环境保护部和卫生部等11个部委，在2008年余下的100多天里，投资就要分下去。从审批方式方法看，很难说与1998年积极财政政策实施时有太大区别。本轮积极财政政策将持续两年甚至更长时间，有必要进一步探索一种更为公开、透明、合理、科学的审批体制。第一，建议从明年开始，实行国家发改委与省级发改委项目投资计划会商制度，严禁市县一级政府到国家部委跑项目。在国家和省一级设立国债投资项目委员会，建立专家委员库，随机选择评审专家并进行具体项目确定。第二，相对国家发改委而言，省级部门对本地区经济社会发展情况更为了解，信息更对称。因此，除跨区域、流域的投资项目由国家发改委审批外，其他类别项目可由主管部门根据因素法进行测算，将资金切块给各省，由省级发改委根据辖区具体情况进行资金分配。第三，建立财政投资项目选择、确定的社会化评价体系，项目选择过程不是简单的政府决策过程，而应该是通过来自社会各界的经济、技术、管理、工程等各方面的专家、学者、公众的民主审议，通过一系列定量化指标评定的科学决策和监督过程。第四，提高财政投资的利用效率，集中力量办大事。财政投资要量力而行，量入为出，不要撒胡椒面，或强行要求地方配套资金。对中西部财政困难省区的项目，实行中央财政全额投入。财政投资集中投入外部性强、再分配效应显著的公共产品和服务，对于城镇污水、垃圾处理、节能减排等具有一定盈利性的部门应尽可能多利用贴息、补贴等方式，充分发挥经济杠杆的作用。
