随着中央与地方经济与财政的分权，地方政府强大的利益冲动和激烈的相互竞争逐渐成为我国经济增长和城市建设的一个主要动力。可以说，没有地方政府不遗余力地推进基础设施和城市建设投资，我国不会有现在的举世瞩目的经济成就。但是，在快速发展过程中，由于体制机制的不完善、不健全，我国的地方政府投资行为也存在着一些明显的缺陷和扭曲现象，与政府职能要求和公众的期望明显不一致，需要在多个层面上对其进行有效的治理。
一、地方政府投资行为表现
我国目前有31个省级行政区划、300多个地级行政区划、2800多个县级行政区划，这些地方政府不只是公共事务的管理者和公共服务的提供者，更是经济建设的参与者、竞争者，甚至是主导者。与成熟市场经济国家不同，我国地方政府的投资行为具有转轨时期的一些显着特点，对经济和社会发展的影响也是复杂和多样的。
（一）投资扩张冲动强烈，招商成为主要任务。对于各级政府来讲，投资都是拉动经济增长的第一动力甚至唯一动力，历次党代会、人代会都把投资增长作为最为重要的目标。地方经济的翻几番、开门红依靠的都是投资，项目年和招商竞赛比的还是投资。基础设施、城市建设成为投资增长的主要抓手，向上级争投资、争项目成为发改部门的主要任务。产业园区是招商引资的重要平台，政府必须保证有足够的项目落地。在许多地区，主要领导带头外出招商，每个政府部门都有招商的任务，连教育局、卫生局这样的公益性单位也有投资规模要求，有些地区甚至还规定了部门主要领导每年在外招商的天数。地方政府在招商引资的过程中频频冲击税收、土地等政策“红线”，对外商承诺“零地价”、“零税收”等优惠政策。这种行为方式使得中国成为世界上成本较低、效率较高、环境较好的投资场所；但是，同时，也极大地混淆了政府的职能定位，使之不可能专注于公共事务的管理和公共服务的提供，而且，地方政府间招商引资变成了低水平的“让利竞赛”，造成巨大的资源浪费。
（二）强调本地区发展利益，宏观调控目标难以实现。对于地方政府官员来讲，只有经济增长的目标，却从来没有经济周期的概念，本地经济增长只有上升期，而不应有下降期。当中央政府采取扩张性投资政策时，地方政府通常会积极配合，就像1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机时一样；而在中央政府采取紧缩性投资政策时，地方政府通常会消极抵触。特别是在紧缩时期，地方政府往往会认为投资收缩是别的地区的事情，本地区总有这样或那样的理由不应被调控。沿海发达地区会强调自己的投资效益比较高，投资快速增长对国家有好处；中西部欠发达地区则强调自己的发展严重滞后，没有投资快速增长，自己就失去了发展的机会，谁也不愿意成为调控的目标。在投资调控过程中，老实人吃亏、偷奸取巧获益的情况反复出现，少数地方政府逆中央政府调控反而能够取得理想的结果，导致中央政府调控的严肃性和权威性受到普遍的置疑。
（三）产业结构趋同，重复建设严重。从横向来看，只要是产值高、利税多的产业，各地均争先恐后上马。例如沿海不少地区不顾自然资源和产业基础条件，竞相上马重化工项目，形成“千军万马争上重化工”的局面，不但加剧重化工业未来更大的产能过剩，还给沿海生态环境和社会的可持续发展带来了巨大的压力。从纵向来看，一个行政区内部，往往不考虑区位优势、资源条件、环境承载力等方面的差异性，要搞什么，上下一致。全国许多省都提出过“工业强省”战略，地市也就跟着提出“工业强市”战略，县区则随之提出“工业强县”战略，甚至有些乡镇还提出“工业强镇”战略。明明许多地区只能归入限制或禁止发展区域，只适合发展旅游或只能进行生态保护，但是，这些地区也被要求搞工业集中区，引入工业项目。在资源禀赋条件相差不大的情况下，产业结构趋同难以避免。
（四）政府间竞争激烈，彼此分工合作难。政府间竞争有其积极的意义，作为竞争主体的地方政府往往是制度创新的积极推动者，从而有利于改善政府的服务能力，提高服务效率，优化投资环境。但是，恶性竞争和冲突也产生许多问题。由于资源、资本等生产要素极度短缺，政府间竞争的排他性就更加强烈，保护自己的地盘不受侵犯是各地政府官员的第一本能，“本地资源决不放弃，外来资金决不分享”是普遍现象。就连市域范围内的各个县区之间，都形成了资源和资金的竞争关系，区域间的产业分工与合作更是难上加难。由于各地政府都追求自身利益最大化，导致跨地区性公共产品的政府供给失灵。区域间基础设施重复建设十分严重，机场、港口各地都要建，还都要建大的，缺少合理布局，没有规模效益。中国的大坝数量占世界总量的52%，是美国的3倍，印度的5倍，各省市都建设有自己的水坝，之间的河流基本干涸，生态环境受到严重破坏。尽管我国区域性的经济协作组织很多，但是，真正能够发挥作用却几乎没有，无法对区域间公共投资进行协调与优化。
（五）习惯于大拆大建，城市建设求新求大。与国外城市建筑历史悠久、文化底蕴深厚相比，我国的建筑寿命普遍较短。中国是世界上每年新建建筑量最大的国家，但是，建筑寿命却只有25-30年。而发达国家的平均建筑寿命远远超过中国，例如英国的建筑寿命平均达到了132年，美国建筑寿命也达到了74年。中国的城市政府喜欢拆旧建新，一方面是由于旧的建筑功能较差，难以满足生活需要；但是，更大程度上是政府希望通过新建筑来展示成就，希望通过新区（新城）建设做大城市规模，吸纳更多的人流和物流，发展成区域性的中心城市或大都市。因此，近年来，代表城市灵魂的古旧街区和建筑大多被拆除，具有民族风格和地域特色的城市风貌正在迅速消失，代之而来的是几乎千篇一律的高楼大厦，“千城一面”的现象日趋严重。中国正在成为外国设计师各类稀奇古怪建筑的实验场。近年来，各地政府都在频繁修编城市规划，城市面积和人口规模不断扩大，远远超过了经济发展的客观需要，甚至出现新一轮城市规划人口合计数量远远超过了全国的人口数量的可笑现象。
（六）重视中心区域发展，外围普遍受到忽视。无论是省级政府还是市县级政府，财政资金总是有意无意地向中心城市倾斜投入，严重违背基本公共服务均等化原则。北京、上海等超大城市集中了全国最便捷的基础设施条件和最优质的教育和医疗资源，省会城市其次，距离中心城市近的地区要好一些，越往边远地区，基础设施和公共服务水平越糟糕。铁路、公路越修越快、越修越直，加剧了点对点的大城市人流和物流的聚集。根据交通部的统计，目前，全国仍然有6000多公里的断头路，这些断头路基本都在各省、各市的交界处，在西部的边远地区。这些地区是政府投资最少关注的地方。与区域中心城市地理距离越远的地区，发展条件越差，机会越小，越来越被边缘化。应该说，核心区域、中心城市的率先发展是必然的过程。但是，如果对外围欠发达地区附加较多的经济增长职能及其政绩要求，同时，又不对这些地区的基本公共服务进行足够的倾斜投入，弥补历史欠账，从而缩小公共服务的地区差距，对非核心区域、中小城市来讲，就是一种严重的不公平。
（七）盲目追求大企业，忽视民营和小企业发展。地方政府普遍把大项目和大企业作为快速做大经济总量的捷径，而对事关当地就业和民生的民营和小企业发展缺乏足够的重视。在地方官员看来，地区之间强弱之间的变化很可能仅仅取决于一两个重大决策、一两个重大项目。近年来，地方政府对央企的崇拜到了顶峰，就连民营经济发展势头良好的浙江，也觉得依托中小民营经济的发展潜力已经不大，新的省委班子上任以后，在全省范围内提出“大平台、大项目、大企业、大产业”的四大战略。但是，从合作结果来看，地方往往得不偿失。由于央企实施的是全国甚至全球战略，产业链的延伸不可能是本地化的。他们仅仅是圈占了能源和矿产和土地资源，却无助于当地产业转型升级。与不断为大企业提供政策优惠和便利条件相比，对本地的民营和中小企业，地方政府却缺少必要的关注，对中小企业的状况和发展趋势缺乏全面掌握，更缺乏对中小企业的规划、引导、监督和扶持，民营企业融资难等问题长期得不到解决。
（八）规划随意变更，公共利益受到侵害。地方政府越来越重视规划的编制，但是，规划的实施与执行的随意性却很大。一把手换人，规划思路都要变。由于党代会和人代会换届相隔两年左右，本届政府制定的五年发展规划，随着下届党委一把手的上任，基本都要进行重新的修编甚至重写。由于地方大员在一个地方任职的时间缩短，规划变更的频率也越来越大。规划的法律性和严肃性受到挑战。城市规划属于空间管制的规划，对各种建设项目应该有刚性约束。但在实际操作中，由于受到土地财政和权钱交易等利益驱动，规划控制指标往往成了可以讨价还价的筹码，导致城市建设用地规模越规划越大，农民“被城镇化”越来越普遍。在许多地方，规划跟着项目走，规划被投资商的意愿牵着鼻子走，遇到比较大的招商引资项目，地方领导就竭尽全力满足投资者的利益，“官商规划”痕迹明显，公共利益受到侵害。规划管理也成为腐败案件的高发区。
（九）缺乏正规融资途径，融资平台风险难控。根据《预算法》第26条的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，地方政府不享有举债权。《贷款通则》第4章“借款人”第17条规定，“借款人应当是企事业法人、其他经济组织、个体工商户或具有完全民事行为能力的自然人。”根据这一规定，地方政府不能直接向国内的中资金融机构进行贷款。这使得地方政府基本上没有在法律上获得相应的融资权限，导致地方政府变着法子，绕着弯子，寻求各种变通的非正规的方式达到融资目标。政府性融资平台就是这种非正规方式。融资平台发展到现在，问题越来越多的暴露出来：第一，主体的设立、运作不规范。有些地方政府财力不足，拿不出更多的资金作公司的注册资金和项目资本金。第二，法人制度不健全。政府性投资公司事实上仅担当着“出纳”的角色，完全听命与政府领导，没有什么经营的自主权。第三，融资能力弱。大多数融资平台往往承担了当地大量非盈利性的公共项目，自身盈利性不强，企业资产质量不断下降。第四，偿债能力不足。多数政府投资公司没有建立还款约束机制和还款保障机制。
（十）投资活动缺少约束，导致显着的社会风险。政府的职能之一就是控制有害的外部性，提高经济效率，而在我国，地方政府反而成为这种外部性的主要制造者。地方政府以及国企投资基本是从如何实现项目本身的效益，甚至主要是经济效益出发，很少认真考虑项目建设和运营过程对公众和社会带来的负的外部效应。即便是工程项目的社会影响评价也多是从业主或投资者的角度考虑如何让项目尽快上马。以水利为例，地方政府大多没有把保护原住民利益作为基本出发点。我国的水利工程移民尚没有成功的案例，即便是国家花费巨资的三峡工程移民也存在诸多遗留问题，主要原因就是对移民的安置与补偿难以满足其生产和生活不断提高的需要。近年来出现的厦门PX项目、四川彭州的乙烯项目、北京、深圳的磁悬浮项目、南京的垃圾发电厂项目，都在公众中产生了强烈的反弹。这样的政府项目牵动着周边成千上万居民对生活环境与身体健康的担忧，地方政府无视民意的一意孤行，容易导致严重的社会风险问题。
二、地方政府投资行为产生的原因
地方政府在投资过程中表现出的急功近利、不务正业、恶性竞争、好大喜功、贪大求洋、劳民伤财等行为特征，严重损害了社会的公平正义，成为影响社会和谐稳定的最大隐患。地方政府投资行为产生的原因是多方面的，主要可以归纳为以下几点：
（一）地方政治体制存在较大弊端。地方政府与中央政府之间，以及地方政府与地方公众之间存在两重的委托—代理关系。由于我国的地方政府官员都是上级任命，民众只是地方政府管理的对象，没有“用手投票”决定官员的命运的权力。另外，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的条件也不具备。所以，地方政府的公共服务供给行为实际上得不到当地居民的制约。因此，官员对政府投资项目的选择和决策考虑更多的是如何让上级满意，如何有利于自己的仕途和升迁，而不可能眼光向下，认真考虑当地公众的福祉利益。也正是由于公众无法监督与约束，地方政府普遍存在权力不受限制、民主不够、集中过分的情况。政府投资项目决策通常只局限于政府部门内部甚至少数几个领导的“暗箱”运作，社会公众的知情权和参与权被严重剥夺，项目决策的透明化和公众参与程度不高。另外，很多政府投资项目的工程咨询评估往往流于形式，专家意见得不到实质性的尊重，行政首长干预项目决策的现象依然大量存在，项目决策的民主化和科学化有待进一步提高。
（二）政绩考核的目标偏离政府职能要求。长期以来，对地方官员的政绩考核片面强调经济指标，上级政府就像考官，下级政府就像考生，经济指标表现就是考卷。地方官员为了谋求显赫政绩，都挖苦心思挣表现，希望在任职期间经济建设有所成就，往往急功近利，热衷于那些税高利大的项目，卖地筹资搞政绩工程。这种政绩考核机制不能形成对重复建设、恶性竞争的抑制作用，对经济发展方式转变产生了极为明显的消极影响。近年来，中央政府对地方政府的政绩考核虽然在有意淡化经济增长目标，但是，从实际结果看，经济发达或经济增长快的地区的官员更容易得到升迁。地方高层领导到基层视察，第一是看数字，第二是看工地，统计数字要好看，还要有竞争力，建设工地要热火朝天，还要有变化。不知是从什么时候开始流行，地方每年的党代会的一项重要任务就是到到下面去“看现场”，基层政府官员都要拿出本地最具亮点的建设项目进行展示，相互之间进行比较。这种不顾发展条件的“数字+工地”的评比方式，引导基层政府官员弄虚作假，虚报浮夸，相互攀比，进行政治竞赛。
（三）财税体制机制存在明显缺陷。长期以来，我国地方政府税收收入主要来源于营业税、增值税为主的流转税。2010年，营业税和增值税占地方财政收入和税收收入的比例分别达到40%和50%。流转税的一大特点是在生产环节征税，这无形中激励了地方政府积极发展资源和资本密集型产业，例如能源、石化、房地产、装备制造等，以期获得更多流转税收入。这一税收收入结构已经呈现出越来越大的弊端，明显不利于经济结构转型和发展方式转变。另外，我国分税制的重要缺陷在于地方税税种数量少，主体税种缺乏。分税制提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。地方各级政府纷纷仿效中央的作法，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。造成由省到市再到县，越往基层政府，日子越难过，可用于经济建设的资金越短缺。这也迫使基层政府发展价高利大的工业，拼命为本地拓展财源。
（四）监管体系形同虚设且效率低下。地方政府官员从本质上来讲是一个“经济人”，无论是个体的人还是组织，都有自己的利益，都有谋求自身利益和集团利益最大化的动力。如果没有严格的制度监管，就很能减少暗箱操作、独断专行和以权谋私。但是，在我国，一是目前对政府投资的监管仍然局限于政府自身的内部监管，即由政府设立隶属自身的专门监管机构来监管自身的投资活动，而没有引入外部独立的第三方力量对政府投资决策活动进行监管，这使得投资监管的公正性、公平性、科学性大打折扣。二是多部门监管导致监管权利过于分散，国家审计署、发改委稽查办、财政部评审中心、检察院、监察部、纪委，上述各部门都在行使行政和法律权力，彼此之间却缺乏信息和情报的沟通与协调，只管自己的一亩三分地，耗费了大量的人力物力，却常常达不到预期的效果。三是缺乏投资管理的法律体系。我国目前尚无一部系统的法律法规对政府项目全过程监管进行规制。法律法规虽然涉及了一部分政府投资项目的监管内容，但都是从各自的角度做出孤立的规定，没有形成一个完整的法律体系。
（五）政府投资没有形成债务的硬约束。长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，其使用和管理信息透明度严重缺失，这导致中央政府无法获悉地府政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能，公众更不可能真实了解地方债务情况。地方政府债务作为公共投资的重要资金来源却长期处于公共资金监督体系之外，使得信贷资金的风险管理难以真正实现。我国在处理地方政府债务风险甚至危机方面，缺少完善的法律制度框架，地方政府产生的所有问题都可以通过“一事一议”的行政化方式处理。中央政府成为地方政府的最后的“财政安全网”。地方政府经常以财权、事权不对等为由，在债务危机问题处理上与中央政府进行讨价还价，又常常以“中央为地方增加转移支付和提供再贷款”作为解决危机的最终方式。这种体制本身就意味着中央政府为地方政府各种财政活动或非财政活动提供了隐性担保，导致了很坏的示范效应，间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来进行经济建设，容易产生严重的道德风险问题。
（六）公共事务缺乏健全的治理结构。20世纪90年代以后，在西方发达国家出现了地方治理变革运动，对政府、市场、公民社会三者之间的权力关系进行重新调整与塑造，强调“分散化的公共治理”或“多中心治理”的理念。而在我国，地方政府仍然是地方权力的唯一中心，在公众参与、民间资本参与和社会组织参与政权治理方面存在明显缺陷。第一，地方公共事务不仅缺少制度化的民众参与渠道，而且已有的参与渠道形式大于内容。不少地方官员总认为让民众参与就削弱了自己的权力，给自己为所欲为设置了障碍。他们不习惯这种受人监督的环境，也不愿意受到任何形式的公众监督，没有把自己看成是食人民俸禄和为人民服务的公仆，反映出地方政府官员在权力授予方面心态的扭曲。第二，尽管地方政府也将市场机制引入到公共服务的提供和运营中来，但是，由于采取的方式方法存在缺陷，以及对企业运营监管不利，导致许多市场化项目以失败告终，不得不又回到政府投资和运营的老路上。同时，由于政府融资平台对城市建设的垄断投入，使得民间资本进入这一领域门槛提高。第三，社会组织发展受到身份认定、资金募集、进入门槛等方面的限制，难以在更大范围和领域参与社会管理和社会服务，从而在治理结构上打破政府对权力的垄断。
三、地方政府投资行为规范
地方政府投资行为规范就是要建立地方政府投资运作的制度框架，形成引领地方政府投资的正确的、基本的方式和途径，特别是要确立地方政府投资责权利的合理安排与制衡机制。
第一，推进政治体制改革。以民主政治为基石，以政府行为的法制化为基础，实现政府的善治。保证公民享有充分自由和平等的政治权力，促进地方政府官员的直接选举。建立较为完善的政治市场，使得政府官员像职业经理一样，接受市场的挑选和公众的评价。使当地居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，提高地方政府公共服务投资和运营的质量。
第二，明确政府投资职能。就像新自由主义代表人物弗里德曼所说，“要把政府活动限制在应有的范围内，使政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”什么是地方政府应该做的、必须做的，什么是政府不能做的、不许做的，要有明显的法律界定。地方政府重要的“不是敢有所为，而要敢有所不为”。地方政府投资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施和公共服务建设而进行的一项经济活动，应集中力量办大事、办难事、办急事，防止政府职能的不合理扩张。
第三，完善政绩考核体系。将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中。要从中央组织部的层面明确提出，对经济指标不下达具体量化标准，重点考核义务教育、公共卫生、社会保障发展水平，对安全生产、维护稳定、廉政建设等应实行“一票否决”。要树立以民为本的导向，扩大民主的含量，把群众是否拥护、赞成作为衡量政府政绩的重要标准。
第四，发挥财税的引导作用。将增值税上收中央，并作为中央对地方的转移支付的固定来源，以利于解决增值税对地方的不当激励，推动各地转变经济发展方式。成熟市场经济国家地方政府税收收入主要来自所得税与财产税。开征财产税，可以促进地方政府改善公共服务和基础设施，提高辖区内物业价值，从而提高税基，反过来增加政府的收益。另外，地方政府还可适当增加新的地方税费种类。例如，社会保障税、资源费、排污费等。
第五，公共投资引入市场机制。放松对公共品和准公共品的市场限制，扩大市场准入范围，设立多个服务提供者，让地方民众有更多的选择机会，从而提高公共服务质量，减轻政府的财政压力，获得更好的经济效益和社会效益。地方政府可通过财政拨款、专项资助、授权委托、购买等方式，依法赋予社会组织提供社会公共服务的职能。可通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。
第六，建立地方政府的债务监管体系。中央政府应尽快建立全国统一的债务管理制度，从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容，以规范地方政府举债行为。强化地方债偿还过程的管理，建立债务的监测和预警系统。建立地方财政危机的纠错与危机化解机制，强化对地方财政调整的法律和行政干预，从根本上遏制地方政府无休止借债的冲动。
第七，保障公众的民主权利。大的公共建设项目、牵涉到每家每户利益的公共服务，要由民众来实施最后的决策权，实行公决。要将受项目影响的周边民众的意见作为与规划、国土、节能、环保、安全同等重要的项目审批步骤和环节。达到一定比例的民众投反对票，就将对项目实施一票否决。不应以所谓多数人的利益为名侵害少数人的利益。实行重大项目的听证制度，赋予这种听证会实质性权力。听证代表的选拔要有公正的程序，要有利益相关者参与，而且不能只进行一次，重大的决策必须进行多次听证。
第八，强化规划的法律地位和效用。规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改。对于经济与社会发展规划、城镇总体规划的修订，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可修改。修改后的规划应当按照原审批程序报批，报批后还要经本级人民代表大会通过。加大对政府官员规划违反行为的监督和查处力度。
参考文献：
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