一、政策出台背景

本轮金融危机由美国次贷危机引起，并逐步演化为1929年大萧条以来最为严重的全球金融危机。美国、欧洲和日本等发达经济体以及金砖国家为代表的新兴经济体和发展中国家都受到严重的冲击。随着金融风险通过各类渠道扩散到全球，各国实体经济受到严重影响，出现不同程度的放缓或衰退。全球通货膨胀压力缓解，通货紧缩风险同步增加。在全球金融危机的影响下，我国经济下行压力也逐渐加大。

经济增速急速回落。我国经济从2008年下半年起受到影响，经济增长明显下滑。从GDP季度增长情况看，2008年1季度和2季度时，增速还略高于10%，而到3季度和4季度就分别下降到9%和6.8%，到2009年1季度更滑落到6.2%的谷底。工业生产月度增长率由2008年2月份的17.8%下降到6月份的16%，再下降到9月份的11.4%，之后增幅持续回落，到2009年1-2月份，只有3.8%。

出口额显着下降。从2008年11月开始，我国出口月度同比增速连续13个月出现负增长，2009年2月到8月，出口的下降幅度都在20%以上，直到2009年9月，降幅才逐步趋缓。2009年，我国外贸出口下降了16%，增速比上年回落了33个百分点。2008年，我国净出口对国内生产总值增长的贡献率下降到9%，比2007年降低了近9个百分点，净出口对经济增长的拉动点数只有0.9个百分点，同比降低了1.7个百分点；2009年，净出口的贡献率则只有-37.4%，拉动经济增长-3.5个百分点。这是1993年以来外需最明显的一轮下降，影响超过亚洲金融危机。[1]

负面影响波及多个行业。纺织、钢铁、房地产等行业步入寒冬，生产经营陷入困境。尽管国家逐渐调高出口退税率，试图拉动加工贸易型企业的发展，但是，一些劳动密集型产品产量增长仍然明显放慢，沿海地区的加工贸易型企业大批破产。钢材销售量急剧下滑，钢价持续下跌，钢厂减产，铁矿石库存不断增加。到2008年11月份，我国粗钢和钢材产量分别同比下降12.4%和11%。全国企业家信心指数由2008年1季度的140.6下降到12月的94.6；制造业采购经理指数（PMI）由2008年3月的58.4下降到11月的38.8。

呈现通货紧缩态势。居民消费价格指数（CPI）从2008年2月份的8.7%迅速回落到年底的1.2%的低水平，2009年还出现了通货紧缩的局面，全年CPI比上年下降0.7%，其中城市下降0.9%，农村下降0.3%。生产者价格指数（PPI）由2008年8月高峰值的10.1%下降到年底的不足2%，2009年各月继续收缩，到10月份，PPI同比下降了5.8%。房地产开发综合景气指数由2008年1月的106.59直线下降到2009年3月的94.74。这显示出我国经济正显着趋冷。

全球金融危机对我国经济的冲击相当严重。为了抵御外部环境对经济的不利影响，必须采取积极灵活的宏观经济政策，出台更加有力的扩大内需政策，以应对严峻复杂的形势。就当时的情况看，企业和消费者信心不足，贷款需求明显下降，单纯依靠宽松的货币政策是解决不了问题的。实施积极的财政政策，扩张中央政府投资，不仅能有效扩大内需、促进增长，最重要的是可以起到重振市场信心的作用，对于国内乃至全球经济都是重大利好因素。

二、内容与成果

针对国内外经济形势的变化，中央及时调整宏观经济政策取向，迅速出台扩大国内需求的十项措施，包括加大政府投入、提高城乡居民收入、减税和增大金融支持力度，其中加大政府投入的主要内容就是实施两年4万亿投资计划。

从2008年4季度到2010年底，新增了中央政府投资11800亿元，带动地方政府投资8300亿元、银行贷款14100亿元、企业自有资金等其他投资5800亿元，共同完成4万亿元的投资工作量。着力加强了七大重点领域投入，包括⑴保障性安居工程，⑵农村民生工程和农村基础设施，⑶铁路、公路和机场等重大基础设施，⑷医疗卫生、教育、文化等社会事业，⑸节能减排和生态建设，⑹自主创新和产业结构调整，⑺汶川地震灾后恢复重建。

4万亿投资计划按照“调结构、转方式、促民生”的基本方针安排投资，对扩大内需和加强经济社会薄弱环节发挥了重要作用。国家和地方分别建成了一批大型项目，民生工程不断向深度和广度推进，自主创新和节能减排投资显着加强，汶川地震灾后恢复重建取得重大成就。

保障性安居工程建设大规模推进，有效缓解了保障性住房供应严重滞后局面。2008-2010年，全国各类保障性住房开工建设量分别达到1170万套、400万套和590万套。2009-2010年两年的保障性住房开工建设量约占“十一五”时期总开工建设量的65%。到2010年底，全国累计以提供实物住房方式解决了2200万户城镇低收入家庭和部分中等偏下收入家庭的住房困难问题，通过实物住房保障的受益户数占城镇家庭总户数的比例达到9.4%，比2006年提高了6.4个百分点。在2009-2010年新增廉租房保障户数中，通过新建廉租房保障的比例由2008年的10%迅速提高到70%左右。

农村民生工程和农村基础设施建设明显加强，进一步改善了农村生产生活条件。南水北调等重大水利工程进展顺利，长江、淮河、海河等流域重点蓄滞洪区安全建设得到加强，7300多座大中型和重点小型水库除险加固任务如期完成。解决了1.23亿农村人口饮水安全问题和107万农村无电人口基本用电问题，建设农村户用沼气516万户，建成农村公路近21万公里，农村“水电路气”等民生工程超额完成“十一五”规划任务。全面实施新增千亿斤粮食生产能力规划，新增粮食生产能力62.8亿斤，建设生猪等标准化规模养殖小区及油糖棉生产基地，新增农副产品产量约28亿公斤。

重大基础设施建设成效显着，推动了交通运输能力供给和运输质量显着提升。京沪、哈大、武广、南广、贵广等重大铁路项目加快建设和建设通车。2009年，郑西、武广两条时速350公里级别的高速铁路相继开通，2010年，沪宁、沪杭两条城际高铁投入使用。截止2010年底，我国高铁投入运营里程达到8358公里，高铁运营里程高居世界第一。在投资带动下，公路基础设施投资规模、建设规模达到新中国成立以来的最高水平。重点加快了高速公路“断头路”的建设进程，2009年启动了3629公里“断头路”建设，2010年“断头路”建设规模约2498公里。

社会事业建设取得积极进展，基本公共服务体系进一步加强。建成县医院、乡镇中心卫生院、村卫生室和城市社区卫生服务中心等医疗卫生服务项目近2.7万个，完成中小学抗震加固面积949万平方米，改造农村初中校舍面积802万平方米，建成1.2万个乡镇综合文化站。公共卫生、教育和文化服务体系建设全面加强。政法基础设施建设稳步推进。

节能减排和生态建设成效明显，增强了污染治理和节能降耗能力。城镇污水、垃圾处理设施和重点流域水污染防治成果显着，新增污水处理能力3700万吨/日，垃圾处理能力7.1万吨/日。国家十大重点节能工程、循环经济和重点流域工业污染治理工程积极推进。天然林资源保护等生态建设重点工程顺利实施，完成营造林面积1.15亿亩，治理水土流失面积1.6万平方公里。

自主创新和产业结构调整步伐加快，促进了经济结构战略性调整和发展方式转变。加快推进了重大科技基础设施、重大信息工程和高技术产业化项目，加强了国家工程实验室、工程研究中心和企业技术中心建设，自主创新能力增强。十大重点产业调整和振兴规划实施取得积极进展，企业技术水平继续提高，产业结构优化升级步伐加快。

汶川地震灾后恢复重建胜利完成，推动地震灾区实现了跨跃发展，城乡面貌焕然一新。震后一年半，农村住房重建全部完成；震后两年，城镇住房重建基本完成。不仅损毁的学校、医院得到全面恢复，还建成了一大批社会福利院、敬老院、社区服务中心、村民活动中心等公共服务设施。学校、医院等的抗震设防标准普遍提高，建筑物更加坚固安全，设施装备也明显改善。交通、通信、能源、水利等基础设施功能全面恢复，一大批关系灾区长远发展的重大基础设施项目相继建成。灾区产业发展也明显超过震前水平。

三、实施效应分析

（一）经济与投资的总体表现

在积极的财政政策和适度宽松的货币政策的共同作用下，在针对投资、消费、出口的一揽子经济刺激计划的拉动下，我国经济在短期内全面复苏，度过了新世纪以来经济发展最为困难的一年。[2]

1．经济增长实现V型反转。自2009年1季度中国经济增长陷入谷底的6.2%之后，2009年第2、3、4季度，我国经济增长率分别达到7.9%、8.9%和10.7%，全年增速保持在9.2%的高水平上。工业增速持续上升。从分季度数据看，规模以上工业增加值增长率分别为5.1%、9.1%、12.4%和18%，形成强劲回升势头。全年工业增加值增长8.7%，只比2008年回落了1.2个百分点。大多数工业产品产量增长率得到提升。无论是从国内生产总值还是从工业增加值季度增长率来看，都走出了一个标准的V型反转。我国在全球率先实现经济形势总体回升向好（见图1）。

图1 我国GDP和工业规模以上增加值当季增长率（%）

资料来源：国家统计局。

2．投资平稳较快增长。投资刺激计划的顺利实施，有力地带动了固定资产投资的增长。2009年各月累计投资增长基本在30%以上，全年全社会固定资产投资增长29.9%，比2008年加快了4.1个百分点。投资对经济增长的拉动作用显着扩大。2001-2008年，资本形成对GDP的贡献率大都在40-50%，消费的贡献率大多在40%左右，而净出口的贡献率则波动较大，最高达到22%，最低接近于零。而2009年，资本形成对GDP的贡献率迅速提升到87.6%，有力地弥补了净出口贡献率明显下降37.4%对经济增长造成的负面影响（见表1）。

表1 三大需求对国内生产总值增长的贡献率和拉动

资料来源：《中国统计摘要2012年》。

3．经济景气显着提高。2009年，我国工业生产逐季回升，企业利润由负增长转为正增长，全年规模以上工业企业利润增长13%，增幅较前8个月高20.6个百分点，略高于上年同期水平。2009年39个工业大类中，38个行业利润同比增长或降幅缩小。中国人民银行5000户企业调查显示，第四季度企业盈利指数为55.6%，较上季度上升1.9个百分点，连续三个季度回升。CPI于2009年11月结束了连续9个月的同比负增长，同比上涨0.6%；工业品出厂价格于2009年12月结束了连续12个月的同比负增长，同比上涨1.7%。随着宏观经济基本面的好转，全国财政预算收入同比增速从1月的-17.1%振荡攀升至12月的55.8%。

（二）政策效应的基本评价

1．4万亿投资计划直接拉动了经济增长。据一些初步测算结果，现阶段我国投资的乘数效应大约在2倍左右。[3]中央4万亿元的投资项目均为新增加投资，它对经济增长产生新的拉动作用。根据2009-2010年固定资产投资额与固定资本形成额的比例，4万亿元投资折合为资本形成额大约为2.9万亿元。2009-2010年，GDP合计为74万亿元，中央投资占GDP的比例则为3.8%。按照2倍的乘数作用，4万亿元投资计划拉动的经济总量约占GDP的7.6%。考虑到2006-2008年，净出口占GDP的比例也只有8%左右，因此，中央投资计划本身就可以基本替代国际金融危机对外需减少的冲击。

相关研究结果也表明，[4]2009年2季度以后的经济回升说明各项宏观调控措施是及时有效的，政策因素在当时经济走势中发挥了举足轻重的作用。模拟结果表明，政策在1季度的效果并不显着，而在2季度具有显着的拉动作用。若不存在扩张的政策，2季度城镇固定资产投资增长率仅为17%，政策介入后，固定资产增长率显着提高到35%，政策对投资的增长具有决定作用。使用剔除政策拉动作用的城镇投资增长率和社会消费零售总额增长率模拟2009年2季度的经济增长率，GDP增长率仅为5.5%，而实际GDP增长率为7.9%，提高了2.4个百分点，可见扩张性政策是卓有成效的。

2．4万亿投资计划对就业的推动作用不容忽视。投资的就业效应，可以分为阶段性效应和长期性效应。阶段性效应是指投资项目建设期间创造的就业岗位，又称为项目性就业。长期性效应是投资项目建成后创造的就业岗位，也称为生产性就业。根据张本波等的计算，只考虑建筑工程投资，4万亿投资带动的建筑工程类项目性就业约为5000万人，项目建成后可创造生产性就业岗位约为560万人。因此，4万亿投资可直接创造就业岗位5600万人。[5]又根据“中国2007年投入产出表分析应用”课题组的计算，2009-2011年间4万亿投资可分别带动就业　　（来源：《中国投资》2012年12月）