长江黄河发源于西部，是全国大部分地区的水源地。西部大开发的重要内容是加强长江黄河流域的生态工程建设。与生态建设同时，开发流域水能资源和合理利用水资源，也应是西部大开发的重要目标。本报告建议改革长江黄河流域水利管理体制，以生态工程建设为核心，对水能资源进行滚动开发，借以带动流域经济的全面发展。

一、长江黄河流域应进行经济生态综合开发

流域是一种特殊类型的区域，它既是一种典型的自然区域，又是人类生产、生活并组织、管理的经济区域，进行以水资源开发利用为核心的地域单位。古往今来，人们利用水利，治理水害，以流域为单元，以水资源合理利用为中心，进行流域开发，发展了流域经济，使大河流经之地成为经济最发达的地区。长江黄河既滋润了两岸肥沃的土地，又给中国人民带来舟楫之利和不尽的水能资源。但水害未能彻底根治，至今仍是中华民族的心腹大患，水能资源大部分未予开发，流域地区经济仍不很发达。西部大开发应在这一方面有大的举措，进行经济生态综合开发。

世界上许多国家都相继采用了流域综合开发模式，如美国田纳西河流域，通过综合开发，取得了很好的效果，许多经验值得我们借鉴。

田纳西河位于美国东南部，源于阿巴拉契亚山脉，全长1600公里。由于长期对森林的肆意砍伐与山坡地的滥垦，致使田纳西河成为当时美国有名的害河。流域内土壤冲蚀极为严重，85％的可耕地遭受水土流失的危害，年年泛滥成灾。这里一方面蕴藏着巨大能源得不到利用，另一方面又因电力不足、电价昂贵成为地区经济发展的一大障碍。在交通上，由于河道未经整治，在航运上只能起到一条小河的作用。田纳西河流域在20世纪30年代以前曾长期是美国最贫困的地区之一。

1933年，美国国会通过了《田纳西河流域管理局法》，依法建立田纳西河流域管理局（TVA），开始了规模宏大的田纳西流域治理工程。根据全面综合治理开发规划，田纳西河流域工程确定了三项主要开发目的，即要同时解决发电、防洪与航行三大问题，为地区经济发展扫除障碍，同时也为今后长远的发展奠定良好的基础。规划兴建9座水坝，形成的水库总容积达2684万立方米，从而避免了洪水灾害。在发电方面，配套建设水坝，建立了水电站与电力输送系统，向流域内外输送了大量廉价水电。在航行方面，在主航道大坝配套修建过船闸，并通过大坝控制河流水位，使得从密西西比河经俄亥俄河驶入的拖驳船队，可沿田纳西河主航道上溯至诺克斯维尔，形成1000多公里的水运通航能力。田纳西河的治理与开发为该流域的经济振兴创造了良好条件。廉价的水能带动了流域内高耗能工业的发展，炼铝、铁合金、合成化学、炸药等工业迅速发展。

田纳西流域开发管理局在建设初期，资金来源主要是国家拨款。50年代中期以后，主要靠利润和折旧基金进行扩大再生产。1959年，国会通过一项法案，允许其发行债券，自筹资金进行发展建设。田纳西河流域优越的投资环境，吸引着越来越多的私人资本，经过半个多世纪的综合开发与治理，田纳西河流域发生了巨大变化。它的成功为世人瞩目，它所取得的经验为许多国家所借鉴。

田纳西流域开发的主要经验是：（1）强有力的组织机构和法制保障是其取得成功的重要条件。（2）通过流域的综合开发，带动全流域经济社会的全面发展。（3）在流域综合开发中重视生态环境的保护。（4）重视智力开发与人口素质的提高。

笔者建议制订《长江黄河流域经济生态综合开发法》，并依法建立综合开发机构，全面开展对长江黄河的河道整治、生态工程建设、水资源利用等，推动流域地区尤其是长江上游和黄河中上游地区经济社会的全面发展。

二、在长江、黄河流域兴建一批生态建设工程 

生态工程建设很长时期未得到应有的重视，有时只简单地理解为种树种草，把其作为流域地区人民的责任义务，由当地政府负责实施。由于当地政府的财力所限，也没有刚性的制度约束，常常使这项十分重要的工作得不到落实，当地民众因无利益激励，很难把这项工作心甘情愿地承担起来。虽然年复一年地号召植树造林，但生态恶化的问题却日趋严重。要从根本上解决生态恶化的问题，必须从制度和利益方面进行考虑。跨流域的生态建设是中央政府的职责，因此，中央政府应安排相应的财力，要让从事这项事业的单位和当地民众有利可图，该项事业才能持续不断地有效地进行下去。

要把生态建设作为工程去实施。生态建设其实就是工程，只不过我们从来未将其作为工程去对待。尤其是黄河中上游的水土流失，大量泥沙流进黄河，不仅使大量农田被冲，水库淤积，还使下游河床不断抬高，埋下了巨大的隐患。陕北黄土高原丘陵地区降水虽少，但集中于7、8、9三个月，而且大都是滚坡水，夹带大量泥沙顺着大小沟壑流入黄河，使优质黄土白白流失，不仅未发挥出应有的生产能力，反而造成耕地面积减少和土壤肥力丧失，粮食产量低而不稳，生态环境不断恶化，造成人民生活的贫困。如不进行科学规划，综合治理，不投入大量财力物力，很难从根本上取得成效。在西部大开发过程中，应在黄河中上游规划实施一批生态建设工程。沟、坡、塬、峁、梁综合治理，建淤地坝、修梯田、植树种草。要象治理海河、建设三峡那样去进行生态工程建设。可将生态工程建设同青年志愿者绿化祖国活动结合起来，山东朱巨龙建议，在东中部地区动员一批青年志愿者参加西部地区植树种草固沙活动。我们认为把工程施工与青年志愿者植树活动有机结合起来，是一个好办法，既有经济意义又有政治意义，既能加快工程进度，降低工程成本，又可唤起全社会对保护生态环境的热情，发扬奉献精神，并可把从此作为以德治国的具体体现。生态工程建设一定要按照科学方法，做好经济、技术论证，按规划立项，按设计组织施工，确保工程质量，要通过工程建设，把关系全局发展的重点地区的基本农田、优质草地，水源涵养林和防风固沙林建设起来，形成带网片结合，纵横交错、相互联结、结构合理的林草植被体系和水土流失防治体系，使这些区域的生态环境有较大改观，形成良性化生态环境。每年国家应安排不少于10亿元的资金，进行这项专项工程建设。长江流域的生态建设虽不象黄河流域那样严重和紧迫，但也要采取严历的生态保护措施，如保护天然林，全面禁伐林木，并把森工企业改变为造林队伍，为此，中央财政应安排一部分资金。

建设生态工程既能起到生态保护的作用，也能扩大当地民众的就业，如土石方工程可承包给当地农民，石料的采集、运输，树苗的培育种植都是劳动密集性行业。即使招收外地民工也能扩大当地的需求，使当地人通过出售农产品提高收入，还可以通过以工代赈，解决贫困地区人民的温饱问题。因此，生态工程建设可取得“一石数鸟”的效果。

三、对长江黄河水能资源进行综合滚动开发。 

在长江流域，已建立或正在建设的大型水电工程有葛州坝、三峡、二滩等电站，正在筹建的还有向家坝、溪落渡工程。黄河干流已建成龙羊峡、刘家峡、青铜峡、三门峡等一大批水利枢纽工程，在建的有小浪底等工程，拟建的水利工程有大柳树、碛口、沙坡头水利枢纽工程。大柳树水利枢纽是黄河上游最后一级控制性工程，处在宁夏与甘肃交界处，它调节径流，较好地协调上游梯级电站发电与宁蒙地区、中游干流沿黄地区工农业用水矛盾，并为开发大柳树灌区创造自流引水条件。大柳树工程筹建工作早已开始，但由于利益分配问题及资金问题至今尚未开工建设。

长江黄河干支流上已建成的水利电力工程，既有防洪效益，又有发电效益，是一笔数额巨大的资产，用这笔资产可以吸附巨额的资金，可作滚动开发之用。由于被沿岸各省所分割，使这些资产呆滞和凝固化。如将这些资产集中交由几个公司运营，长江流域和黄河流域的水利工程便无资金之虞了。具体设想是组建“黄河水电综合开发有限公司”和“长江水电综合开发有限公司”，将各水电站国有资本统一划归开发公司所有，开发公司据此向银行融资或向社会发行债券，所筹资金用于建设大柳树及其他水利水电工程。长江流域可将葛州坝、三峡工程、二滩电站国家所投资本统一由该公司持有，该公司据此向全社会筹集资金，可依次修建向家坝、溪落渡、虎跳峡等电站，在开发利用长江干流电站的同时，还可筹集资金，修建金沙江、乌江、岷江、嘉陵江等支流上的电站。通过水利水电工程的修筑，便能带动两岸经济的发展。通过滚动开发，不仅能做到上下游经济一体化，有利于缓解上下游因经济利益而产生的矛盾，还能有效地降低发电成本，低电价又能吸引广大投资者来此投资开发有色金属等丰富的资源，形成沿长江、黄河两岸以水能开发利用、水电利用、生态工程建设为主要特征的经济带。

四、强化黄河水资源的统一调度和分配

随着黄河沿岸水资源利用工程的增加，黄河水已日渐短缺，黄河断流的时间越来越长，

1998年，连续断流272天，是断流时间最长的年份。下游断流的距离也越来越长，已快延伸至河南境内，使下游山东省人民的生产和生活受到巨大影响，也造成巨大的经济损失。黄河断流造成地下水超采，引起地面沉降等严重后果。黄河水断流还可引致水的盐碱化及沿岸土地的盐碱化。

解决黄河水断流的根本办法是强化黄河水资源的统一调度和分配。1999年黄河水没有断流，归功于黄河水利委员会对水资源的协调和分配。但黄河水的分配和调度涉及沿黄地区的经济利益，如果水资源利用工程继续增加，水短缺的问题继续加剧，各地区由于经济利益问题而产生的矛盾会有所激化。从这一角度上看，强化水利委员会的协调功能和权限是十分必要的。要统一管理全流域水资源的开发利用和保护，对全流域水资源实行以水量和水质总量控制为目标的统一规划，统一调配。同时加强监测，依法征收水资源费。应制订《黄河法》和《黄河水量调度管理办法》。统一调度，做到水量与水质、干流与支流、地表水与地下水统筹考虑，全面实施取水许可申请审批制度，建立计划用水和水资源统计制度。

五、改革长江黄河两大流域的水行政管理体制

两大流域分别设有长江水利委员会和黄河水利委员会，两委员会在水利部的领导下，负责防洪、水利监测、水资源保护等，并分别在流域各省市逐级设立河务局，全部为财政拨款的事业单位。现行体制存在的主要问题：一是职能单一，水利委员会主要承担防洪职能，不具有流域内的生态工程建设和经济建设职能，对长期以来的流域内的生态环境破坏难以进行有效地管理和治理，对丰富的水能资源无资格也无能力进行综合开发。二是行政级别太低，协调能力差。水利委员会难以协调流域内各省之间的利益关系，尤其在水资源和水能资源的分配和利用方面，更显得软弱无力。三是经费短缺，每年的经费主要用于支付职工工资，只有一部分资金用于堤防加固和清淤，无钱顾及生态建设。因此，要从强化流域生态环境建设和保护以及水资源的合理利用的角度出发改革流域行政管理体制。

1.完善长江、黄河水利委员会的功能。使之不但具有防洪、治涝、水质监测的职能，而且具有生态工程建设与保护、水资源的分配、水能资源的开发及合理利用等职能。可以借鉴美国田纳西河管理局的管理模式。田纳西河流域的开发是在美国政府强有力的支持下开展的，不但成立了具有权威性、独立性的田纳西河流域管理局，授予它在综合治理开发规划的统一实施以及统一管理水库、电站、航运设施和兴建工厂农场的广泛权力，而且还颁布了《田纳西河流域管理局法》，对流域的综合开发在法律上给予有力的保证。同时还在资金上给予大力支持，有关工程建设投资和管理费用由国家直接拨款，目的是通过国家投资，大搞公共工程，增加就业机会，刺激流域地区经济和社会的发展。

2.提升水利委员会的行政级别。由于该机构的级别低，所以协调能力差。我们建议两委员会的主任由国务院副总理或国务委员兼任，流域内各省省长及水利部部长为委员，使之成为协调上下游地区经济利益关系的权力机构，并能在遇到大洪水和特大旱灾时起到司令部的作用。委员会下设办公室，为委员会决策服务，该机构可设在水利部，人员应少而精。

3.委员会下设负责防洪、生态工程建设和水资源开发等职能，不以盈利为目的的事业单位，倾全力为流域地区的经济发展和环境保护服务，凡涉及工程和营利性质的业务应委托给专营此项业务的公司。