二、未来20年我国促进区域发展的战略思路

当前，区域发展面临的内外部环境发生了很大变化，有利条件和不利因素并存。世界经济复苏存在不稳定、不确定因素，发达国家宏观政策变数很大，新兴经济体又面临新的困难和挑战。经济全球化和区域经济一体化深入推进，全球经济正处于后金融危机时期结构调整和再平衡重要阶段，全球经济格局和产业分工深度调整，国际竞争更趋激烈。我国经济仍处于发展的战略机遇期和经济提质增效、转型发展的关键时期，工业化、城镇化持续推进，区域发展回旋余地大，保持经济中高速增长有基础也有条件。但当前我国也处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期，经济已从原来的高速增长进入平稳增长阶段，支撑发展的要素条件也在发生深刻变化，深层次矛盾凸显。区域发展与全球经济联系更加密切，区域发展战略实施与产业发展、资源环境、城镇化战略、市场经济体制等的互动融合更为紧密，必须立足新形势的需要提出和实施新的区域发展战略。综合考虑，未来10年应着力实施四大战略。

（一）统筹协调战略

统筹协调战略就是按照科学发展观的要求，统筹兼顾、合理布局，妥善处理区域发展中各方面的关系，坚定不移地走协调发展、共同富裕之路。其中，“统筹”的内在涵义是党和政府切实加强对区域发展的指导，全面部署和统筹兼顾东中西、南北方各个区域的发展方向与重点，形成东中西和南北方相互促进、优势互补、共同发展的格局。“协调”的内在涵义是要在有效发挥各地区比较优势的基础上，切实提高经济、社会、生态效益，努力使各个地区间的发展差距保持在适度范围内，让各个地区的人民都能够享受到均等化的基本公共服务，使各个地区人与自然的关系处于和谐的状态。

统筹协调战略就是要在发挥市场配置资源决定性作用的前提下，通过强化政府规划引导和宏观指导，进一步优化国土空间开发格局，构建以城市群、经济区为主体，以主要发展轴带为骨干，连接东中西贯通南北方的多中心、网络化的区域发展总体框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调，在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。在战略思路上，进一步突出目标导向，着眼于区域协调发展、全面建成小康社会、经济社会可持续发展和实现全面现代化的宏伟目标。在发展空间上，注重将点、线、面统筹考虑，宏观、中观、微观统筹考虑，注重提高战略的全局性和精准性。

统筹协调战略中的统筹是手段，协调是目标，通过统筹实现协调。协调发展就是采取有效措施缩小区域差距。区域差距主要指的是人均生产总值的差距、人均收入的差距、人均公共服务水平的差距，而非生产总值占全国的比重或经济增长速度，因此，缩小区域差距尤其是缩小东中西部的差距要通过促进要素流动，促进东部地区的产业向西部转移，使西部适合发展的地区加快发展，也要促进人口流动，对超过资源环境承载力的地区的人口鼓励他们转移出来。中国幅员辽阔，如果单纯依靠珠三角、长三角和京津冀，未来的中国经济不可能长期保持快速持续增长的态势，应该在中西部和东北地区选择一些适合发展的地区，培育新的经济增长极，使之成为支撑未来中国经济可持续发展的新动力。通过实施增长极战略，创新体制机制，完善基础设施，优化投资环境，吸引国内外的人才、资本、技术向这些地区聚集，在中西部地区崛起几个“深圳”和“浦东”，进而带动区域经济的发展。

上世纪90年代末期以来实施的区域总体发展战略，是立足问题导向逐步形成和完善的，如围绕解决西部地区发展滞后问题，实施西部大开发战略；围绕解决东北地区经济衰落、资源型城市矿竭城衰问题，实施东北振兴战略；围绕解决中部地区发展缓慢、经济塌陷问题，实施中部崛起战略。为解决一个区域存在问题而实施相应战略，可称之为问题导向战略；立足国家发展全局和总体目标，推动实施区域发展总体战略，可称之为目标导向战略。统筹协调战略，应采取目标导向或目标导向与问题导向相结合，将各个区域的发展放到全国整体中统筹考虑，克服以往区域战略“板块化”倾向。

自实施区域总体发展战略以来，区域发展差距不断缩小，中西部和东北地区的自我发展能力有所增强，我国区域经济版图发生了积极变化。但值得注意的是，“四大板块”发展战略一定程度上割裂了区域之间的经济联系，制约了区域比较优势的发挥，形成了政策在板块之间的攀比，导致发展诉求与支撑条件的不匹配。

实施统筹协调区域发展战略，不仅盯着特定区域存在的问题，存在什么问题就解决什么问题，而且要盯着总体目标、全局目标和长远目标，坚持问题导向与目标导向相结合。也就是说，在努力缩小区域发展差距的同时，还要促进经济要素无障碍流动，最大限度激发各个地区的发展潜力，促进人与自然和谐发展。

在贯彻以目标为导向的统筹协调战略的同时，仍需要高度重视边疆地区、贫困地区、粮食主产区、生态脆弱区等问题区域的发展，配套实施差别化经济政策，不断完善政策支持体系，加快缓解问题区域的突出矛盾。与此同时，要注重发挥各级政府的积极性，充分调动各种社会力量共同推动问题区域的发展。

统筹协调战略需要打破行政区划的藩篱，既要发挥市场的决定性作用，促进要素在区域内外部自由流动，又要发挥政府的引领和能动作用，使得适合经济发展的地区集约高效、适合人类居住的地区宜居适度、重要生态功能地区山清水秀。目前，统筹区域协调发展的重点就是依托重要的交通干线，努力构建横贯东中西、连接南北方的经济带，以强化人流、物流、资金流、信息流的联系为核心，引导要素在经济带附近集聚，提高规模经济效益，形成若干个协调互动、布局合理、功能互补的城市群，并依托城市群构建经济区。要进一步深化户籍、土地、金融、企业等领域的改革，鼓励和支持人口由西向东、由北向南流动，形成人口集中与经济集聚相匹配的发展格局。加快建立事权和支出责任相适应的制度，对中西部地区的农业转移人口提高社保、医疗、教育等社会领域的统筹层次，破解限制人口流动的制度性障碍。

（二）轴带引领战略

轴带引领战略就是依托重要交通干线聚集经济要素，使其成为纵向横向经济隆起带，并发挥轴带横跨东中西、连接南北方的天然优势，提升轴带对统筹区域协调发展的能力。在轴带不同的发展阶段，应选择差异化的策略。初始阶段，随着交通沿线空间可达性提高，生产要素集聚与扩散行为变得通畅而便捷，人口、产业向交通线聚集，临近交通线的城市数量增加，城市规模扩大，经济带随之起步。随着中心城市经济实力的不断增强，与之存在经济联系的地域迅速拓展，经济带的非平衡特征日益明显，整个经济带进入膨胀增长阶段。当集聚达到一定程度时，扩散效应逐渐发挥主导作用，经济中心以梯度扩散、等级扩散、位移扩散等方式不断向邻近地区传递产业及技术要素，交通功能的完善促使经济带均衡发展过程得以顺利实现。以日本为例，日本东海道20世纪20年代引入铁路运输，促使大阪、名古屋、东京三大工业区加速发展，东海道经济带初具雏形；20世纪60年代开始，公路运输引入，高速交通体系发挥作用，三大都市圈迅速沿公路呈放射状发展；20世纪70年代以来，现代交通和通讯网络日渐完善，内部经济、社会和文化联系进一步加强，三大都市圈经济融合渗透趋于一体化，形成了东海道城市群。日本东海道的发展历程表明，经济带的发展需要具备初始条件，如城市和交通线的存在；其次，经济带发展具有阶段性，由两点一线到多点一线，再到绵延成带，并不能一蹴而就。

当前，我国交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的一级开发轴带主要有沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。这些主要交通干线集聚了大量人口、产业，崛起了比较密集的城市，形成了比较明显的经济隆起带。在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，现已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”。

新时期，在充分发挥上述经济带辐射带动作用外，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育包（头）—昆（明）经济带、渤（海湾）—（内）蒙（古）—新（疆）经济带、珠江—西江经济带和沿边经济带，推动形成“四横四纵”国土空间开发主骨架，作为统筹东中西协调南北方的新支撑。

——沿海经济带。沿海经济带沿海岸线纵向分布，是我国经济最发达的地区，发育相对成熟的城市群基本都分布在这一条经济带上，自南向北连接了珠三角、海峡西岸、长三角、山东半岛、京津冀、辽中南六大城市群。沿海经济带经济基础雄厚，产业结构比较合理，基础设施完备，国际化程度高，已形成了整体优势，是我国今后参与国际竞争的先导区域、率先实现现代化目标的示范区域。但开放程度与发展水平南北之间仍存在一定差异，东南沿海与北部沿海经济发展差距仍很明显，特别是辽宁沿海的辽西地区、江苏沿海、广东的西南部沿海、广西沿海地区的经济发展水平相对落后。下一步，加快环渤海地区改革开放步伐，补齐粤西及广西北部湾地区的短板，提升发展水平是协调沿海经济带南北方的重要任务。

——长江经济带。依托长江黄金水道培育形成一条横贯东西的经济轴带，将下游长江三角洲与长江中游、川渝等城市群连接起来。长江经济带的经济发展水平与流域上下游正好相反，即下游经济发展水平在经济带中最高，而上游经济发展水平在经济带中较低。下一步，应充分发挥长江黄金水道的航运功能，在合理规划布局沿江港口的基础上，不断改善上中游沿江地区的投资环境，提升上中游沿江地区集聚人口和其他经济要素的能力。特别是长江上游地区资源禀赋合理、人口密集、产业基础比较雄厚，是我国西部地区生态环境最好的地区，其加快发展对西南地区、西部地区乃至南亚、东南亚次区域合作具有非常重要的意义。

——陇海兰新经济带。陇海兰新铁路贯穿我国东中西部10个省区，共与11条南北向铁路交汇，将中原城市群、关中城市群及未来将要形成的天山北坡城市群连接起来。这是另一条连接东中西的重要横向经济带。在这条经济带上，目前已形成郑州、西安、兰州、乌鲁木齐等若干重要的经济中心，以及连云港、徐州、商丘、洛阳、宝鸡、天水、武威、张掖、石河子等一批大中城市，能源、电力、石化、有色金属、装备制造、轻纺、电子、航天航空等工业较为发达。该经济带虽然开发历史悠久，但经济发展水平仍比较滞后，中西部地区的沿线城市辐射能力有限，城市间横向联系和分工协作还不密切。陇海—兰新经济带的规划建设不仅可以统筹我国的东中西部，而且可将太平洋与大西洋连接起来，其连接亚欧纽带的作用更加凸显，将使古丝绸之路焕发青春。下一步，应以东中西联动为切入点，强化各城市的合作，加快经济带上产业的聚集。

——京广京哈经济带。该经济带自南向北串联了珠三角、长江中游、中原、京津冀、辽中南、哈长等六大城市群，联通松花江、辽河、海河、黄河、长江、珠江六大水系，原材料工业、装备制造业、农副产品加工业比较发达，不仅是中部地区的经济高地，未来也应是我国的经济高地，成为支撑中国经济的“脊梁”。未来应把京哈线、京广线、京九线、同柳（大同至柳州）线通过的地区作为一个整体，共同打造京广京哈经济带，同时加快推进东北老工业基地振兴及新兴工业基地崛起，进一步发挥该经济带的发展潜力。

——包昆经济带。沿包西铁路、宝成铁路、成渝铁路、内昆铁路分布了包头、鄂尔多斯、榆林、延安、铜川、咸阳、西安、汉中、成都、内江、自贡、重庆、泸州、遵义、贵阳、六盘水、曲靖、昆明、玉溪、普洱、景洪等十几座城市。将西部关中、川渝两大城市群和黔中、滇中两大城市圈连接在一起，辐射带动西部地区的发展。通过加强能矿资源开发，沿线煤炭工业、天然气工业、石油工业、原材料工业对全国经济发展的支撑作用将进一步加强，对于保障国家经济安全具有极其重要的战略意义。受多方面因素制约，该经济带虽资源丰富，但城市和产业不太密集，整体实力还比较弱，下一步应以交通条件改善为着力点，积极培育经济带上新的增长点，如榆林市、延安市、泸州、内江、遵义、六盘水、曲靖等，使这条纵贯西部南北的经济带壮大起来。

上述“两横三纵”经济带的发展水平并不平衡，其中沿海、长江、京广京哈、陇海兰新四条经济带的经济实力相对较强，包昆经济带的经济实力相对较弱。此外，在经济带内部，发展不平衡的问题也比较突出，对此应予以高度重视并采取相应措施。

综合来看，上述五条经济带目前均已基本成型，除此之外，还有几条虽尚未成型，但在国家总体开发格局中极为重要并应予以高度重视和特殊扶持的经济带：

——渤蒙新经济带（渤海湾—呼和浩特—包头—巴彦淖尔—哈密—克拉玛依—塔城）。渤蒙新经济带东自环渤海五省二市，沿京包铁路经呼和浩特、包头、巴彦淖尔至新疆的哈密，在通过准格尔盆地后到达克拉玛依、塔城，从塔城出境可至哈萨克斯坦首都阿斯塔纳。该经济带是一条新的横贯东西的发展轴线。巴彦淖尔至哈密的铁路、克拉玛依至塔城的铁路已建成通车，而哈密至克拉玛依的铁路已纳入规划。塔城至哈萨克斯坦的铁路仅有300公里的距离，经过哈萨克斯坦的铁路网，即可到达欧洲，是又一条亚欧大陆桥和连接亚欧的新纽带。通过这条经济带，既可扩大环渤海、京津冀地区的腹地，充分发挥环渤海地区对西部地区的带动作用，又可进一步增强向西开放能力，打造新的对外联系通道。

——珠江西江经济带（珠三角—南宁—百色—兴义—曲靖—昆明—瑞丽）。珠江西江经济带东自珠三角和海南、 香港、澳门，西至云南的瑞丽与孟中印缅经济走廊相连，中间是广西和贵州，覆盖四省三区，既有经济最发达的珠三角和港澳地区，又有经济发展严重滞后的滇黔桂三省。打造珠江西江经济带将使珠三角与滇黔桂的合作跃上新台阶，也促使我国与东南亚、南亚的国际次区域合作跃上新台阶。

——沿边经济带。沿边经济带南自广西的东兴，北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿尔泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等边境城市。这些城市都不大，但战略地位非常重要。一些城市水资源及其他经济发展条件也很好，有条件发展成为大中城市。部分口岸、县城和小城镇如新疆的霍尔果斯、云南的瑞丽、内蒙古的满洲里、广西的龙州、黑龙江的乌苏镇等，有条件发展成为规模较大的城市，甚至发展成为大城市。

除国家级经济轴带外，浙赣湘经济带、哈大经济带、胶济邯经济带、山西大（同）太（原）运（城）经济带、汉江经济带、呼（和浩特）包（头）银（川）经济带等区域性经济带都可以作为国家二级开发轴带。

实施轴带引领战略，有利于统筹东中西协调南北方，通过建设网络化的运输通道，构建连接东中西贯通南北方的多中心、网络化的区域开发框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，有利于在更大范围、更高层次、更广空间促进要素流动与合理配置，有利于促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调，从而为经济发展提供持久动力。

（三）群区耦合战略

目前，我国已形成长三角、京津冀、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝（成渝）、关中等城市群。未来，还会形成北部湾、哈长、天山北坡、湘东等城市群。所谓城市群，是在特定区域范围内云集一定数量不同规模、不同类型的城市，依托发达的交通条件，在特大城市的辐射带动下，形成了联系越来越密切的城市集合体。我国的城市群虽然数量多、规模大，但无论在结构上，还是在功能上，以及影响力、带动力上还存在诸多不足。下一步，需要加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，提升城市群的整体竞争力。城市群是以若干城市合力来带动区域发展的，其辐射半径远远超过一个大都市的辐射范围。要顺应经济带、城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。如可依托辽中南、哈长城市群，构建东北经济区；依托京津冀、山东半岛城市群，构建泛渤海经济区；依托长三角城市群、江淮城市群，构建泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈，构建海峡经济区；依托珠三角按珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群，构建中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群，构建西北经济区；依托川渝城市群、黔中城市圈、滇中城市圈，构建西南经济区。共八大经济区。经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整，但依托城市群构建经济区，才能将城市群这种形态与更大范围的地区耦合起来，以城市群为核心推动形成主要经济区。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势；也有利于改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，优化我国国土空间开发格局，提高资源配置效率和经济自组织能力。消除区域壁垒，促进要素跨区域流动，避免区域差距过大。

——东北经济区。以辽中南、哈长城市群为核心，包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古东部等地盟市。东北经济区要以重大交通基础设施的对接为突破口，加快构建区域合作的体制机制，共同培育经济增长极，改善投资环境，增强东北地区对经济要素的吸引力，促进东北地区整体经济快速健康发展。

——泛渤海经济区。以京津冀城市群、山东半岛城市群和太原城市圈为核心，包括北京市、天津市、辽宁省、河北省、山东省、山西省以及内蒙古中部等地级市。该经济区突破了传统的四大板块界限，包含东部地区的北京、天津、河北，中部地区的山西，西部地区的内蒙古部分地市，有助于促进东中西协调发展。未来要进一步完善区域合作机制，加强跨区域基础设施的互联互通，加强生态环境的联防联控，突出首都经济圈的龙头带动作用，增强河北沿海、山东半岛城市群、山西内蒙古能源基地等的支撑功能，建设成为北方地区对外开放的门户、辐射带动“三北”地区的枢纽，全力打造成为我国经济增长和转型升级的新引擎。

——泛长（长江三角洲）经济区。以长三角城市群和江淮城市群和南昌城市圈为核心，包括上海市、江苏省、安徽省、浙江省、江西省等。该经济区整体发展水平较高，但苏北、皖北、赣东地区经济实力相对较弱，要通过加强合作、强化对接、做大中心等举措，实现经济区共同发展的目标。

——泛珠（珠江三角洲）经济区。以珠三角城市群和北部湾城市群为核心，包括香港、澳门、广东省、海南省、广西壮族自治区。抓住港珠澳大桥建设的机遇，加快粤港澳一体化，并与广西、海南融合发展，共同打造区域整体竞争力。

——海峡经济区。以海峡西岸城市群和台北都市圈为核心，包括福建省和台湾省，还包括浙南、粤北和赣东南部分地级市。福建应加强与台湾地区经济、文化、社会等领域的交流与合作，进一步整合两岸经济，实现海峡两岸互利共赢，促进和平统一。

——中部经济区。以长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群为核心，包括湖北、湖南、河南三省和赣西地区。要发挥武汉都市圈的辐射带动作用，在促进三省合作的基础上，做大做强宜昌、襄阳、荆州、岳阳、衡阳、岳阳、怀化、南阳、信阳、驻马店等区域性中心城市，辐射带动中部区域经济发展。

——西南经济区。以成渝城市群、贵阳城市圈、昆明城市圈为核心，包括重庆、四川、西藏、云南、贵州等。要发挥长江黄金水道的作用，吸引要素在沿江布局，加快港口城市发展；同时，要高度重视生态保护工作，切实采取措施治理石漠化，维护长江上游流域生态安全。

——西北经济区。以关中城市群和天山北坡城市群为核心，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古西部等省区。该经济区水资源短缺，除关中地区外，城市分布稀疏。今后应重点打造区域性中心城市。在有可靠水资源的地方集聚产业和人口，对生态极度脆弱的地区应加强保护，对那些不适合人类生存的地区应采取措施将居民转移出去。

将全国划分为八大经济区的意义在于：（1）作为全国性空间规划的基本单元。我国幅员广阔，客观上存在差异巨大的经济区域，按照经济区进行规划简单易行，八大经济区的空间规划加起来就是整个国家的陆地规划，所以，经济区实际是规划区。（2）按照经济区制订发展战略和政策。区域发展需要战略指导与政策支持，把经济区作为区域政策的着力点，有助于发挥中央政府推动经济区发展的催化和引领作用。所以，规划区实际是政策区。（3）在经济区的范围内强化联系与合作。每个经济区内均有经济相对发达的城市群，与周边地区存在地缘关系，经济联系也比较密切，功能互补性较强，可以发挥城市群的辐射带动作用，也可以发挥整个经济区对城市群的支撑作用。通过建立比较紧密的区域合作机制，就能够冲破行政区的藩篱，加强区域合作，继而开展国际次区域合作，使边疆经济得到快速发展。所以，规划区实际是合作区。