从去年以来，国务院陆续批准了《长江中游城市群规划》、《哈长城市群规划》、《成渝城市群规划》，近日又批准发布了《长三角城市群规划》，城市群再一次引起了社会各界的广泛关注。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出：“按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。”推进城镇化，发展城市群是党和国家促进区域发展的战略决策，对我国经济和社会发展必将产生重要而且深远的影响。

一、城市群是我国经济社会发展的重要引擎

城市群是在工业化、城镇化进程中出现的区域空间的高级形态，能够产生巨大的集聚经济效益，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。所谓城市群是在特定的区域范围内崛起相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个特大城市为核心，依托便捷的交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。在城市群范围内，原来单个发展的城市和另外的城市形成了互补关系，大城市的功能不断升级，给小城市和小城镇带来了机遇。小城市和小城镇在城市群范围内，区位劣势在弱化，而成本优势在强化。因此，在城市群里大中小城市和小城镇能够协调发展，基础设施能够共建共享。

京津冀、长三角和珠三角城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区。三大城市群的区域面积（48.31万平方公里）仅占全国比重5.1%，户籍人口（2.56亿人）占全国比重18.8%，GDP（25.03万亿元）占全国比重37.3%。再加上长江中游、成渝、中原和哈长城市群，全国七大城市群的土地面积（136.87平方公里）仅占全国比重14.3%，户籍人口（5.8亿人）占全国比重42.4%，GDP（39.4万亿元）占全国比重58.3%。城市群已成为城镇化的主要载体，全国两亿多农业转移人口，半数以上在城市群工作居住，珠三角外来务工的人数已超过当地居民。由此可见，城市群在我国经济中占有举足轻重的地位。而在未来，我国的城市群仍具有较大的增长潜力。最近公布的长三角城市群规划，长三角城市群地级以上城市，2020年比2014年，增加1549万人，2030年比2020年，增加1408万人。此外，有一些城市较密集，人口数量较多的地区，随着城市规模的扩大和质量的提高，也将形成新的城市群。

未来，我国还将形成若干世界级城市群。现在长三角城市群已被公认为世界级城市群，珠三角提出要打造世界级城市群，京津冀城市群和山东半岛城市群将融为一体，毫无疑问也会形成世界级城市群。我国中部地区和东北地区，城市密集，资源禀赋比较合理，交通比较发达，也有希望发展成为世界级城市群。城市群的升级，无论是经济规模、增长质量，还是在世界上的竞争力和影响力，都将登上一个新台阶，对我国经济社会的发展将发挥重要的引擎作用。

二、城市群规划将促进功能提升与结构调整

城市群并不是规划出来的，其发生发展和城镇化一样也是一个自然历史过程。城市群中的城市有的已有上千年历史，有的城市由于区位条件好或遇到某种历史机遇，取得了先发优势，城市规模比较大，功能比较健全，长期处于极化效应阶段，周边城市难于发展，一般规模都比较小，正所谓“大树底下不长草”。就像北京、天津两市，人口均已超过1000万人，而周边的城市过百万的城市却很少。城市群普遍存在空间结构不太合理，大城市人口膨胀、交通拥堵，而中小城市发育不良，并存在相互竞争甚至恶性竞争的问题，迫切需要对城市群进行规划。在《全国新型城镇化规划》中提出：统筹制定实施城市群规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，明确各城市的功能定位和分工，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群一体化进程。中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。

城市群规划的重要内容是促进城市功能提升和结构调整，优化空间开发格局，构建科学合理的城镇体系。在城市群里，大城市的功能应不断提升，现代服务业的比重也要不断提高，不仅服务于本市的居民和产业，也要服务于周边城市的居民和产业，而周边城市将获得前所未有的发展机会，与核心城市形成不同程度的分工。城市群的形成过程就是功能提升和结构调整的过程，城市群内的每个城市应有明确的分工，分工才能合作。只有实现功能分工，优势互补，合作共赢，城市群的优势才能发挥出来，由单个城市的竞争力变为城市群整体的竞争力。加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。

功能提升依赖于结构调整。一是产业结构调整，核心城市应不断提高现代服务业比重，降低制造业和一般加工业的比重；二级城市提高现代制造业比重，降低劳动力密集型产业的比重；三级城市和四级城市提高零部件产业和农产品加工业的比重，提高产业的承载能力和人口的吸纳能力。二是空间结构调整，特大城市应实现组团式发展，增强宜居性。中小城市应增强集约性，建设紧凑型城市。变放射式交通体系为网络化交通体系，促进城市群的一体化和同城化。

应以城市群为主要平台，探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。应以加强城市群内部城际交通为重点，增强城市之间的联系。加快建立完善省际协调会商机制，重点推进在基础设施、产业发展、公共服务、科研创新等领域的分工合作，切实发挥大中小不同规模城市比较优势，通过优化分工形成发展合力。建立城市群成本分担和利益共享机制，推进跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防联控联治，实现城市群一体化发展。

三、提高城市群对更大范围经济区的辐射力和带动力

城市群是以若干城市的合力来带动区域发展的，其辐射半径远远超过一个大都市的辐射范围。随着更大范围交通条件的改善，城市群的辐射力和影响力将不断扩大。城市群在完善内部联系的基础上，应增强与城市群以外地区的联系，拓展城市群腹地，带动欠发达地区发展。

我国的城市群虽然数量多、规模大，但在影响力、带动力上还存在诸多不足，城市群周围存在大面积的经济欠发达地区，如京津冀城市群北部存在一个贫困带，长三角城市群南部的浙南地区、北部的苏北地区经济均不太发达，珠三角城市群的周边经济落差也比较大。要顺应城市群、经济区和经济带相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。如依托京津冀、山东半岛城市群，辐射环渤海经济区；依托长三角城市群，辐射长江下游经济区；依托珠三角城市群，辐射泛珠三角经济区；依托长江中游城市群、辐射长江中游经济区；依托成渝城市群，辐射长江上游经济区；依托辽中南、哈长城市群，辐射东北经济区。未来，应以城市群为核心推动形成经济区，将城市群这种特殊形态与更大范围的经济区耦合起来。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势，有利于改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，优化国土空间开发格局，提高资源配置效率和区域经济自组织能力。