“2004年中国高层发展论坛”背景报告之一

　　一、城乡协调发展和区域协调发展是关系中国现代化前途的两个大问题

　　（一）以中共十六大和政府换届为契机，中国提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。这是发展观念的进步，也反映出发展战略的调整。

　　发展观念的进步和发展战略的调整，是中国社会经济发展新阶段的要求。中国按照分三步实现现代化的构想，在20世纪最后20年解决了温饱问题，并且总体上达到小康水平。所谓小康，完全是中国化的概念，是指温饱有余、尚不富裕的社会经济发展状态。中国目前所达到的小康，还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的。中国下一步的发展战略构想，是用20年时间全面建设小康社会，在此基础上继续努力，本世纪中叶基本实现现代化。新的发展阶段提出了比温饱阶段更高、更全面的要求，国家经济实力的增强为逐步满足这种要求提供了可能性，过去那种基于全力以赴甚至不惜代价解决温饱问题的发展观念需要有相应的转变。社会主义市场经济体制初步建立，中国经济体制发生了根本性变化，过去植根于计划经济体制的发展观念，经济改革初始阶段所产生的某些发展观念，需要有相应的转变。社会经济发展中实际存在的不全面、不协调、不可持续的问题，也要求发展观念的转变和发展战略的调整。

　　（二）中国正处在重要的转折时期。全面建设小康社会和实现现代化，面临着新的形势：经济体制变革引发社会利益关系的重大调整和重组，科学技术进步促使经济结构急剧变化，工业化和城市化进程加快伴随着社会结构的深刻变迁，温饱问题解决、人均GDP超过1000美元后社会需求升级并且更加多样化，社会发展滞后于经济发展所积累的社会问题，在就业和社会保障方面的沉重压力，经济高速增长对资源、环境产生的严重挑战，对外开放和经济全球化带来的巨大发展活力和冲击，以及社会经济关系变化在思想政治领域所产生的激荡，等等。所有这一切，使中国社会经济发展处在一个重要的转折点。现在解决问题的物质条件比过去雄厚得多，矛盾的复杂性也是前所未有的。在世界范围内，比较顺利地闯过这样的“关口”而实现现代化的国家，或者因为举措失当而遭到严重挫折的国家，都不乏其例。现在突出地提出全面、协调、可持续发展的问题，就是要妥善解决新阶段面临的矛盾和问题，保证中国这艘大船能够比较顺利地达到现代化的彼岸。城乡协调发展和区域协调发展是两个突出的问题，也是中国现代化进程中的两大难题。

　　二、城乡协调发展的实质，是解决“三农”问题，促进二元经济结构的转变

　　（三）所谓“三农”问题，就是农村、农业和农民问题，这可以说是中国社会经济发展的永久主题。改革开放以来，农村经济体制和社会经济结构发生深刻变化，农业生产迅速增长，千百年来困扰着中国人的吃饭问题得到根本解决。这种历史性的变化，为农村和整个国家的发展提供了新的起点。

　　在新的发展阶段，农村发展面临着新的矛盾和问题。90年代末期以来农民收入增长进入低谷期，据统计，1997－2003年七年间，全国农民人均纯收入只增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1／5；年均增长速度不到城镇居民的一半。

　　城乡居民收入差距持续扩大，由80年代中期的1.8：1，90年代中后期的2.5：1，扩大到2003年的3.2：1。

　　如果考虑到：一方面，城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴；另一方面，按照现行统计口径，农民家庭收入包括要交纳的税费，以及用作生产资料的投入，实际差距约为5：1－6：1。还要考虑到，平均数往往掩盖着个体之间的巨大差别。据国家统计局抽样调查，2000－2002年，增收农户占总农户的56.4％，收入持平农户占1.6％，减收农户占42％。全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。社会发展滞后于经济发展的问题，在农村更为突出。可以说，“三农”问题已经成为制约国家进一步发展的“瓶颈”。

　　农民收入增长的最大困难，在于人多地少，不容易形成规模经营。靠小规模经营能够解决温饱，不容易致富。近年来农业技术有可观进步，土地产出率明显提高，农业劳动生产率和非农产业的差距却在拉大。农业与非农业人均创造的GDP，由1990年的1：3.9，扩大到2001年的1：5.2。农民比重大，经营规模小，农业劳动生产率低，是农民增收难的症结所在。这一点，可以从农民增收来源的变化得到佐证：现在农民收入的构成，来自非农产业的比重接近50％，工资性收入占1／3，工资性收入对农民增收的贡献率达到80％左右，来自非农产业和进城务工的收入已经成为农民收入增长的主要来源。家庭农业经营收入的增长，在收入增长总额中所占份额很小，有些年甚至是负数。这反映了农村经济的深层次矛盾。

　　（四）在温饱问题尚未解决的发展阶段，“三农”问题主要是发展农业生产，特别是粮食生产的问题。在新的发展阶段，围绕“农”字还有很多文章可做，我国农业和整个农村社会经济的现代化还有很长的路要走。但是，必须同时注重从“农”字以外找出路，通过“三化”——工业化、城市化、市场化，促进“三农”问题解决。就是说，用先进适用技术对农业和整个农村经济进行根本改造，通过工业化和城市化实现大量农业人口向非农产业转移，通过深化改革把农村经济纳入全国统一的市场化和社会化的轨道。这实质上是中国从城乡二元经济结构逐步向现代社会经济结构转变的过程。

　　城乡二元经济结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态。这是发展中国家经济不发达的标志，也反映着城乡之间的制度差异。城乡二元经济结构是发展中国家从传统的农业社会走向工业化和现代化必经的过渡形态。我国在特殊的历史背景下快速推进工业化，长期实行优先发展重工业的方针，严格的城乡分割政策，人民公社制度和计划经济体制，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型过程。突出的表现，是城市化滞后于工业化。在1957－1978年的21年间，农业在国民经济中的比重从40.3％降到28.1％，降低12.2个百分点；城市化水平从15.4％提高到17.9％，只提高2.5个百分点，按照这样的进度，城市化达到目前水平需要近200年时间。许多新建企业布置在偏远地区的发展格局，也是造成城市化滞后的原因。按照所谓适度城市化、过度城市化和滞后城市化的划分，我国城市化属于滞后型。

　　从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。这种深刻的社会转型，将给解决“三农”问题带来前所未有的历史机遇，为经济持续快速增长开辟广阔的空间。

　　改变城乡二元经济结构的根本途径，是工业化和城市化。

　　（五）改革开放以来，经济结构实现重大调整，工业化进程加快。1978－2002年，农业在GDP中的比重由28.1％降到15.4％；农业劳动力在总就业中的比重由70％以上降到50％左右；农产品等初级产品出口占出口商品总额的比重由50％降到10％以下；制造业能力显著增强；高新技术产业迅速发展。总的判断：我国已经进入工业化的中期阶段。

　　基本实现工业化是全面建设小康社会的一项基本任务。根据预测，2020年农业增加值在GDP中的比重将降到10％以下；农业劳动力占总就业的比重将降到1／3左右。按照城乡协调发展的要求，在继续推进工业化中，以下三点是需要强调的：

　　第一，我国现在继续进行的工业化，不是传统的、狭义的工业化，那种工业化大体是指制造业发展及其在国民经济中比重提高的过程。我们要实现的是广义的工业化，既包括工业本身的发展和技术水平的进一步提高，也包括实现农业的现代化，以及由于技术进步和第三产业发展所引起的产业结构和就业结构的深刻变化。用先进适用技术改造农业和整个农村社会经济面貌，增加农产品的科学技术含量，适应国内外市场更高层次的需求，是农民收入增加的重要途径，也是改变城乡二元经济结构所必需的。

　　第二，在工业化战略和经济技术政策的选择上，要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。

　　第三，乡镇企业对促进农村经济和整个国民经济发展起了重大作用。乡镇企业是在城乡分割的体制环境发展起来的，和发展初期相比，现在不论在所有制关系、区域分布还是在产业构成方面，都有很大变化，不再称作乡镇企业而称为农村中小企业，或许更确切些。在新的发展阶段，农村中小企业如何进一步发展和提高，使之和整个中国工业化和现代化进程有机地融为一体，在经济技术政策、产业布局和产业组织等方面有许多问题值得研究。

　　（六）城市化进程和工业化进程有很大的相关性，但又有差异。如果说，工业化引发的是农民的产业转移，那么，城市化所标志的则是城乡人口分布的变化。80年代中期以来，随着工业化加快和政策放宽，城市化进程加快。同改革开放初期相比，2002年城市化水平由18％上升到39.1％。但是，与世界平均水平相比仍低将近10个百分点，与同等工业化程度国家相比大约低20个百分点。从科学技术水平、制造业水平、工业占工农业增加值的比重等项指标考察，我国现在都超过经济发达国家在基本实现工业化时期的水平，但城市化水平只大体相当于英国1850年（37％），北美1910年（41％），日本1950年（38％）。这是城市化滞后的突出表现，也反映出我国工业化发展进程的不平衡性。

　　城市化是伴随着工业化发展起来的。城市有长久的历史，但直到近代产业革命以后，城市的规模和功能才发生革命性的变化，成为经济发展的中心和带动力量，启动了近代意义上的城市化进程。1800年前后，城市人口占世界总人口的2－3％。1900年前后，上升到13－14％。20世纪两次世界大战期间，城市化陷于停顿甚至逆转，2000年世界城市人口比重仍然提高到48％左右。根据国际经验，一个国家城市化水平由30％提高到70％的阶段，城市化速度一般比较快，超过75％会发生逆城市化趋势。我国已经进入城市化快速发展时期，80年代以来总体上是加快的趋势。即使保持80年代以来的平均进度，2020年城市化水平会提高到55％以上。根据联合国人居中心2001年发表的《世界城市状况报告》预测，2020年发展中国家城市人口将达到50％，2030年世界城市人口将达到60％。按最保守的估计，届时我国城市化也会超过这个水平。

　　（七）对城市化发展趋势可以做出两点判断：

　　第一点，各类城市，包括大中小城市和小城镇，都将得到更大发展。城市形态在随着科学技术进步、交通通讯条件和产业组织形式的变化而变化，不再是历史上那种孤立的城池。城市是经济发展的产物，多年来不是鼓励而是限制大城市发展，大城市发展确实带来不少亟待解决的“城市病”，还是在不断发展，说明有客观必然性。1990－2001年市区非农业人口超过100万人的大城市从31个增加到41个。大城市、中小城市和小城镇都有其优势和局限性，都要以经济发展为基础，不能脱离经济发展扩张城市规模；城市的扩张要考虑某些不可逾越的资源制约，例如水资源。城市化和城镇化的提法，实质是一样的，都是指大量农业人口向非农业的转移。城市化的“城市”，包括具有城市功能的小城镇；城镇化的“镇”，应该是作为经济中心的小型城市。目前一些小城镇已经发育成为小城市，不少已经具备小城市的雏形，在地区经济发展中发挥着重要作用。农民在农村就地转为非农职业，可以视为城市化的末梢和延伸。在缺乏经济基础的地方“造镇”，效果多不好。

　　第二点，城市将在中国经济和社会发展中发挥更大的作用。人口和社会经济资源向城市集中，经济发展将在更大程度上依赖于城市的发展。地区竞争日益表现为城市之间的竞争。现在，长江三角洲和珠江三角洲城市群人口占全国不到1／13，面积占全国1.5％，经济总量占全国28％。越是经济发达的地方，城市经济所占的比重越大，城市对农村的带动作用越强。

　　走中国特色的城市化道路，要充分发挥城市对农村和整个国民经济的带动作用。城市化滞后是历史包袱，也蕴藏着巨大的发展潜力，因为城市化快速推进时期往往也是经济快速增长时期。

　　（八）重要的是，实行有利于扩大就业的政策，促进农村劳动力向非农产业的转移。我国现在城乡就业人数7.5亿，比整个发达国家就业人口多2亿以上，每年新增劳动力1千多万人；加之处在经济体制改革和经济结构调整的双重转变时期，隐性失业显性化，资本有机构成呈明显提高趋势，GDP每增长1个百分点对就业增长的拉动由80年代的0.32个百分点下降到0.1个百分点以下，我们将长时期面临沉重的就业压力。农民增收难和城市贫困问题，在很大程度上是就业问题。为了扩大就业，中国的政策取向是：在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的形式。这是有利于缓解就业压力和改变城乡二元经济结构的。现在农村劳动力严重过剩，解决就业问题主要靠发展非农产业和推进城市化。城市化的发展要以扩大就业为前提，不然也会带来某些发展中国家畸形城市化的严重社会问题。城市人口规模大，有聚集效应，第三产业容易发展起来，扩大就业成本低。第三产业发展和城市化呈正相关关系，我国第三产业不发达是城市化滞后的结果。

　　城市化需要制度创新。为了平稳有序地推进农村富余劳动力的转移，在城市建设和管理方面，例如户籍制度、社会保障、医疗卫生乃至义务教育，需要进行必要的改革，为进城务工农民创造就业机会和生存条件。目前有上亿的流动农民，连同随其流动的子女，占全国总人口的10％左右，相当于一个大国人口的数量。积极创造条件，使有固定职业和稳定工作的人能够安居乐业，对经济发展和社会稳定都大有好处。城市管理要充分考虑大量农民进城务工带来的新问题。拿义务教育来说，全国流动儿童有将近2000万人，据国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位对九个城市的抽样调查，8－14岁的流动儿童未上学比例占15％以上。就学的条件也很差，辍学现象严重。在失学的12－14岁儿童中，60％已经开始工作。这不仅会影响劳动力素质，大量青壮年被边缘化为城市流民还蕴藏着严重的社会不安定因素。目前城市由于出生率下降，中小学校设施多有闲置，为解决这个问题提供了方便。在住宅和公共交通建设等方面，也要适应城市化进程的需要。解决这些问题，不会成为影响城市发展的消极因素，相反，由此产生的大量社会需求，是促进城市建设和国家发展的积极的推动力量。

　　在20世纪最后20年中国年均9％以上的经济增长中，劳动力流动的贡献在15％左右，也就是1.5个百分点。大量农民工提供了廉价劳动力，增强了中国工业的国际竞争能力，也推动了城市建设的大规模开展。如果城市化能够顺利推进，2020年有8亿左右的城市人口，2050年有10亿城市人口，我国的经济实力和科技实力将明显提高，国际影响力将明显增强。城市化绝不是简单地农村人口向城市迁居，而是几亿人生产方式和生活方式的根本转变，这种根本性的社会转型，将使整个民族的文明程度显著提高。曾任世界银行副行长的诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨，把中国的城市化和美国的高科技，并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素。

　　（九）要解决好土地问题。中国农村人口众多，地区发展不平衡，这种基本国情决定，改变城乡二元经济结构是个长过程。为了积极而又稳妥地实现这种转变，避免或者减轻大规模社会变迁可能发生的混乱和震荡，必须解决好农民土地问题，防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。家庭小规模土地经营并不是理想的和最有效率的经营方式，但这是现阶段我们可以做出的最佳选择，是保证农民生计和社会稳定的基础。即使进城务工或者转入非农产业，只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。近年来城市化进程中一个值得注意的问题，是城市人口的增长明显慢于城市规模的扩张。户籍制度制约的背后，是失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育，以及城镇基础设施等方面的压力。对城镇政府来说，人口增加意味着负担加重，但农用土地转为非农用地不仅有当前收入，还有长远的产业聚集效应。在现行的土地制度下，农民很难从土地产权转让和用途变更中得到合理补偿。失地农民相当部分没有新的就业机会，滞留在农村又没有生活保障。这是必须解决的问题。

　　低成本的工业化是靠农民两方面的支持推进的：廉价劳动力和廉价土地。由于近乎无限的供给，廉价劳动力的优势在城乡差距扩大时期不会丧失，土地问题则是现在就必须引起高度重视的。一方面，在工业化和城市化进程中，耕地减少很难完全避免；另一方面，我国人均耕地很少，必须严格保护耕地，非占不可的要给农民合理补偿。据统计，1987－2001年，全国征用耕地2400多万亩，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地。这里还不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料，违法用地数量占用地总量的20％－30％，有的地方高达80％。如果考虑到违法占用耕地，人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000－5000万人，占全国农村人口的5％－6％，是个很大的数量。由于征地范围过宽，补偿严重不足，被征地农民生活水平下降、就业没有着落的问题相当突出。国家统计局对全国2942个失地农户调查，46％生活水平下降；这些失地农户共有7187个劳动力，安置就业的占2.7％，被迫赋闲在家的占20％。一些地方提出“吃饭靠财政，发展靠土地”。群众反映，80年代“吃肚皮”（计划生育罚款），现在“吃地皮”。不少建设项目征地款占工程造价比重只有3％－5％。许多腐败和犯罪案件与土地问题有关。农民上访60％以上和土地有关。大量失地无业农民已经成为影响社会稳定的重要因素。

　　刚刚闭幕的十届全国人大二次会议通过的关于修改宪法部分内容的决议规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征收，并给予补偿。”落实这些基本原则，需要有具体的法律法规和政策。毋庸讳言，土地升值的分配兼顾农民利益，会提高工业化包括招商引资的成本，短期内甚至可能影响建设进度；但是，提高广大农民生活水平是全面建设小康社会的既定目标，更何况，增加农民收入不仅有利于开拓国内市场，也有利于工业化和城市化顺利进行，有利于国家长治久安。这里有两难选择，是权衡利弊和把握适度的问题。

　　（十）要始终把“三农”问题放到重要位置。农村人口将近8亿，新增人口主要来自农村。即使工业化和城市化进展顺利，2020年农村人口仍有6亿左右，“三农”问题仍然是大问题，现在更是大问题。随着工业化和城市化的进展，“三农”问题甚至会显得更为突出。近年来耕地面积锐减，粮食产量下降，农村社会矛盾突出，给我们敲响了警钟。

　　我国进入工业化中期阶段，正是城乡关系和工农关系调整的关键时期。一方面，经济增长主要来自非农产业，非农产业可以依靠自身积累实现增长；另一方面，农业是弱势产业，农民增收缺少重要支撑，又面临激烈的国际竞争，不能再为工业化提供积累，而应该成为接受补助的部门。工业化和城市化的推进，要使几亿农民分享由此带来的发展机会和成果，而不能以牺牲农民利益为代价。现在突出地提出城乡协调发展的问题，在国家政策取向上，要向农村和农业倾斜，着力于“三农”问题的解决。