普遍服务与信息安全
2008-7-2 11:08:00
 

——对邮政改革与发展问题的再思考

摘要:政企分开并没有改变邮政集团公司的行政性垄断地位。问题的关键在于:谁来负责网点规划,谁来制定邮政资费标准,谁来核定对邮政的财政补贴?我们的意见是国家邮政局,而不是集团公司。

市场化解决不了中国邮政网点不足,普遍服务水平低下的问题。邮政主业改革目标应当是:以网点建设为中心,以城乡投递到户为目标,缩短邮件在途时间,提高邮件投递准确率。

邮政特有的“通政””功能,说明邮政本身就是国家机器的有机组成部分。因此,邮政只能由政府开办。作为一种同时为政府和居民提供的公共服务,邮政可以企业化经营但不能私有化。

基于种种不可比因素,我国邮政改革不能以德国为师。考虑国土面积和人口规模两个因素,与中国最具可比性的国家是俄罗斯、印度和美国。应更多借鉴这几个国家的经验。

国际上的著名快递公司,最初都是货运公司。根据《万国邮政公约》和绝大多数国家,特别是美国的邮政法,承接信函、包裹业务的快递公司必须到邮政部门登记并接受监督。

寄递安全不仅仅是为了奥运。“911”以后,对邮寄、快递物品进行必要的安全检查,以维护公众安全,在国际上也已形成了共识。因此,必须对非邮快递市场进行整顿和规范。

邮政与其他信息手段的区别是实物递送,最后一公里还是要靠邮递员。因此,网点的密度决定邮政普遍服务的质量。既然邮政网点属于公共基础设施,其建设就应当纳入政府规划。

不管是根据世界贸易组织(WTO)条款,还是《万国邮政公约》,邮政专营都是各国政府无可争辩的权力。中国邮政在工作效率和服务质量上的确还有很多不足之处,需要今后加以改进。

 

(以下为正文)

 

20057月,国务院通过的邮政体制改革方案为“一分开、两改革、四项措施”。 “一分开”指邮政领域内的政企分开,“两改革”即改革邮政主业,改革邮政储蓄。四项措施则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。从总体上看,这个方案是不错的。特别是对邮政的定性:“邮政业是国家重要的社会公用事业,邮政网络是国家主要的通信基础设施”,符合我国国情。三年以后,当上述改革已经尘埃落定的时候,终于可以冷静地进行一番讨论了。

 

一、“一分开”权责不清

政企分开并没有改变邮政集团公司的行政性垄断地位。问题的关键在于:谁来负责网点规划,谁来制定邮政资费标准,谁来核定对邮政的财政补贴?

众所周知:国土面积只有我国三分之一,人口规模和我国类似的印度,邮政网点数为150,000个;而改革开放30年来,我国的邮政网点数却从76,000个下降到65,000个。这与提高普遍服务水平的要求是相悖的。如果承认邮政是政府提供的一项基本公共服务,则邮政网点就是保证该项服务的公共基础设施,其规划和建设就应当是政府的责任。特别是政企分开后,为了防止邮政网点的进一步萎缩,邮政网点的规划责任应当归国家邮政局,邮政集团公司只承担建设和维护的责任。

既然邮政是政府为公民提供的一项基本公共服务,则邮政资费就不仅仅是根据资产保值增值的原则来确定的,还必须考虑该国普通民众的承受能力。由于邮政服务具有典型的行政性垄断特征,限制了市场机制在价格形成中的作用,邮政资费的确定,就不能只听邮政集团公司的一家之言,而应采取国外通行的邮政资费审查委员会的做法。邮政集团公司的调价申请,必须通过由政府代表(国家邮政局)、用户代表、集团公司代表组成的专家委员会的审查,才能上报国务院审定、公布。

在我国目前邮政网点少,总体服务水平低,邮政资费受政府控制的情况下,要求邮政集团公司在短期内盈利是不现实的。政府提供补贴的目的,不仅仅是弥补经营性亏损,还包括加快邮政网点建设,提高普遍服务质量。在邮政“投递到户”目标实现以前,不管是否作为出资人,财政都要向邮政集团公司提供补贴,但是在邮政集团公司垄断专营的情况下,该项补贴不能由财政部或邮政集团公司说了算;应当引入第三方审查机制,由承担监督和网点规划责任的国家邮政局来核定补贴。

 

二、“两改革”方向不明

与其他公共服务领域类似,我国邮政改革和邮政储蓄改革一直打着市场化的旗号。问题是:市场化能解决中国邮政网点不足,普遍服务水平低下的问题吗?

1998年邮政与电信分家时,要求邮政系统在3年内盈利的方案,其出发点是尽快取消财政补贴。这种“只见钱,不见人”的做法,忽视了政府的公共服务责任,无视我国邮政网点不足、普遍服务水平低下的事实。其结果是逼着邮政进一步收缩营业网点,降低普遍服务质量,将注意力集中于城市“高端”客户和非邮业务的扩展上。邮政集团公司组建以来,虽然推行了三项制度改革和主辅分离,但是在如何保证邮政网点建设赶上城市化步伐,如何为农村及偏远地区服务方面还很少建树。

在邮政主业改革问题上,目标究竟是提高普遍服务水平,还是争取近期内扭亏为盈?二者之间存在着明显冲突。如果是前者,就应当以网点建设为中心,以城乡投递到户为目标,缩短邮件在途时间,提高邮件投递准确率。如果以后者为目标,就必然要淘汰亏损网点,将服务重点集中于“优质”客户身上,实行“优质优价”,把有限的资金投向其他盈利的非邮领域。欧洲邮政的自由化改革,是在普遍服务能力饱和的基础上进行的,世界上并无普遍服务能力不足条件下邮政改革成功的先例。

邮政储蓄银行由邮政集团公司控股、财务上与邮政业务分账管理的改革模式,符合目前的中国国情。问题在于今后的发展方向:是依托邮政,以普通民众为主要服务对象呢,还是尽快向一个全能型的商业银行方向发展呢?如果是前者,当然可以更好地为广大农村居民和城市流动人口服务,但难免会遇到资金运用上以批发业务为主,总体经济效益不高等难题。如果是后者,则必然要走追求利润最大化、收缩营业网点、力争整体上市、逐渐脱离邮政的路子。何去何从,集团公司领导想好了吗?

 

三、“四项措施”如何落实?

四项措施(建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制)中,最后一项前面已经说过了应当如何去做,这里就不重复了。

建立普遍服务机制,首先要搞清楚什么是普遍服务,什么是机制?邮政的普遍服务,即为所在国不同地域、不同民族的城乡居民,提供的便捷、安全、廉价的邮件递送服务。邮政的普遍服务水平,是一个国家政权是否巩固、运行是否正常、社会秩序是否稳定的重要标志。对于中国这样一个地区、城乡发展差别大的多民族大国来说,只有确保邮政网点的合理分布、投递资源的合理分配,以及邮政职工的合理薪酬,才能保证邮政普遍服务目标的实现。这就是保证邮政普遍服务的内在机制。

所谓特殊服务,指的是邮政的“通政””功能。从这个意义上讲,邮政本身就是国家机器的有机组成部分。因此,邮政只能由政府开办。作为一种同时为政府和居民提供的公共服务,邮政可以企业化经营但不能私有化。尽管电子通讯已经取代了邮政的部分功能,但是各种公文原件,至今仍然是政府依法行政的根据。要保证国家政令畅通,就必须保证政府的文件和公告及时送达各级行政机构和所有的居民点。所谓完善机制,即邮政为此付出的经济代价,政府有责任给予必要的补偿。

无论从普遍服务还是从特殊服务角度讲,邮寄品的安全都是邮政行业的生命线。这里的安全两层含义。一是保证信函的内容不被第三方知晓。这不仅保护了公民的通信秘密,也保护了政府的国家机密。二是在递送过程中,要筛选出有危害性的物品。911事件后,所有国家都加强了对于邮寄信函、包裹的安全检查,为此投入了大量的人力和物力。所谓强化安全保障机制,首先是提高邮政职工的专业素质,第二要增加安全检查的手段,第三是强化邮政主渠道地位,扩大邮政监督范围。

 

四、中国邮政改革应当以谁为师?

从上个世纪80年代以来,世界上的邮政改革已经进行了两轮。最热闹的是欧洲,市场化改革成效显著的只有德国和荷兰,但中国邮政改革却难以德国为师。

德国邮政市场化改革的基本经验,首先是整顿邮电分离以后的邮政业务。通过引入先进技术,降低成本,提高效率而扭亏为盈,实现了国内的业务升级。第二是在联邦政府的支持下,通过出售德国邮政25%的资产筹集资金,购并了包括美国敦豪(DHL)在内的30多家速递、物流公司,实现了业务的全球化布局。第三,启动内部的“星”工程,将德国邮政整合成为集邮政、速递、物流为一体的无缝连接的国际化大企业,并开始向利润更高的全球采购和外包服务领域转型,占领业务制高点。

但德国国土面积为35.7万平方公里,人口约8300万,整顿后的邮政职工人数从39万下降到25万人,网点数从3万个下降到1.4万个。中国国土面积是德国的26.9倍,人口数是德国的16.9倍,邮政在岗职工却只有40万人;人均网点数还不到德国的三分之一。在这种情况下,盲目模仿德国邮政“精兵简政”的经验,不仅提高不了中国邮政的效率,还会进一步降低目前的普遍服务水平。连自己国内的事情都办不好的中国邮政,自然也不可能具备德国邮政那种拓展全球业务的眼光和能力。

如果考虑国土面积和人口规模两个因素,与中国最具可比性的国家是俄罗斯、印度和美国。这一点,被许多言必称美国的人“忽略”了。俄罗斯邮政市场化以后又重归国有独资企业。印度邮政在市场化问题上长期按兵不动。美国邮政业务量约占全球总量的40%,在邮政改革上一直领先世界同行。投递到户、地区邮政编码、自动邮件分拣机、优先邮件服务等,都是美国邮政率先推出的。但迄今为止,美国邮政仍然是一家联邦政府的独立机构,董事会的11个成员中的9名要美国总统来任命。

 

五、邮政法要不要管快递公司?

原定今年出台的邮政法看来肯定要推迟了。其中一个重要原因,就是关于邮政法要不要坚持信函专营,信函专营是否影响快递行业发展的争论。

首先需要弄清的是:什么是快递?目前国际上的著名快递公司,最初都是货运公司。如果只搞货运,显然和邮政专营无关。但实际上所有的快递公司现在都承接信函、包裹业务,这就必然要和邮政专营发生冲突,不可避免地要受各国邮政法的约束。虽然不同国家邮政专营的范围有很大区别,但目的都是为了防止快递公司只经营城市地区低成本、高利润的邮件,把偏远地区服务条件差、成本高的邮件留给邮政。这种不平等竞争,必然会提高各国邮政的营运成本,降低各国邮政普遍服务的质量。

中国的快递公司分为两类。一类是借道“中外运”抢占中国市场的国际快递巨头,目前除中外运敦豪(DHL)名义上还存在外,美国联合包裹(UPS)、美国联邦快递(FEDEX)、荷兰天地快运(TNT) 都已解除了与中外运的合资关系。上述4家公司,占据了中国国际快递业务约80%的市场份额。另一类是民营快递公司,多数是靠城市信函、报刊业务和农民工的低成本起家的。这两类快递公司联起手来反对邮政专营,明显是出于自身私利,而邮政法保护的是普遍服务所代表的公众利益。

《万国邮政公约》上明确写着:“快递属于邮政增值服务”。因此,在邮政法中规范快递行为不仅事出有因,而且行之有据。以美国为例:在1978年决定部分开放信函递送市场时,美国国会还专门颁布了《限制私营递送信函的规定》,要求经营快递业务的“信函承运人必须与邮政签署书面协议。”其中的主要内容是:邮政部门有权审查非邮快递公司的经营纪录,并决定其向美国邮政缴纳的补偿费用。不仅如此,美国邮政还专门设有邮政监察官和邮政警察,负责搜查、扣押、查封各种非法邮件。

 

六、寄递安全不仅仅是为了奥运

2008年北京奥运会前,非邮快递市场秩序混乱带来的安全隐患,引起了国家有关部门的注意,不得不采取一些非常措施来加以补救,但漏洞依然存在。

传统意义上的寄递安全是指寄递物品本身的安全,即信函内容不被泄露,物品在寄递过程中不发生损坏或丢失。“911”以后,发生类似美国炭疽邮件的恐怖事件寄递安全有了新的内容:即不允许通过寄递物品来威胁公众和国家的安全。对邮寄、快递物品进行必要的安全检查,在国际上也已形成了共识。但由于我国快递市场的过度开放,邮政的邮件处理中心已经失去了安全监管中心的地位。为了防范不法分子利用快递渠道进行的泄密、投毒、恐吓、爆炸活动,必须投入更多的人力物力。

由于我国非邮快递市场门槛过低,一些不具备从事快递服务基本要求的经营者纷纷进入快递市场。仅北京一地,通过计算机网络提供快递服务的公司就有353家,还有大量兼营快递业务,甚至未进行工商登记的“黑快递”公司存在。其中除极少数规模较大的民营物流公司外,绝大多数都是靠农民工的低成本来蚕食城市高利润邮递业务而生存的小公司。对于这些员工素质低、组织涣散、无明显标识的“黑快递”,以及冠名承揽奥运业务的国际快递公司(UPS),落实奥运安全保卫工作十分困难。

长远来看,规范非邮快递市场不仅是提高寄递安全的需要,也是保护国家利益的需要。市场经济中,依然存在商业秘密和国家机密。现在不少人保密观念薄弱,将内含商业秘密和国家机密的文件、资料,随便打个电话叫快递公司递送。由于一些快递公司连个固定办公地点都没有,出了泄密问题根本无从查起。根据国际经验,要保障邮件的寄递安全,就必须提高快递行业的入门标准;要求从事快递业务的公司,必须在服务区域内具备最低数量的固定服务网点,并取得邮政监管部门的从业许可。

 

七、邮政网点建设应纳入政府规划

邮政与其他信息联络手段的区别是实物递送。不管现代交通技术如何突飞猛进,邮件的最后一公里还是要靠邮递员。因此,邮政网点的密度决定普遍服务的质量。

我国目前正处于快速城市化阶段,城乡格局的迅速转变,对邮政的普遍服务提出了严峻挑战。老城区被拆除的邮政网点得不到合理补偿,新城区的商业开放模式未考虑邮政的需要;农村的邮政网点因人口减少而亏损扩大,但由于人口流动的不确定性又难以取消。连北京、上海这样的国际性大都市,不仅几万、十几万人的新建住宅小区未设邮政网点,而且出于短期商业利益的考虑,许多老的宾馆和写字楼的邮政代办点也被取消了。这些问题的解决,靠邮政集团公司和各级政府去谈判是没有希望的。

随着交通运输行业的市场化改革,国营航空公司、水运企业、公路运输公司以至铁道部都不得不考虑本公司、本部门的经济利益。一些机场、港口、公路、铁路交通枢纽的建设规划中,没有顾及邮政的需要,没有为邮政转运、分拣中心预留空间。这种情况并没有因国家邮政局并入交通部而有所改变,且由于邮车挂上了物流标志,及邮政航空机队的出现而进一步加剧。但是,任何一个国家的邮政都不可能单打独斗地解决邮件运输问题。离开了交通行业的整体协作,邮政亏损只会进一步加剧。

既然邮政网点属于公共基础设施,邮政网点的建设就应当纳入政府规划,而不为各种局部的商业利益所左右。虽然目前我国城市土地大都采取了拍卖方式出让,宪法上“城市土地归国家所有”的规定却没有变。因此,纳入各级政府规划的邮政网点建设,完全可以采取零地价方式,或者在法律上将其规定为开发商责任。随着技术进步和城乡格局的变化,为了提高普遍服务质量,现有的邮政网点也需要调整。但是此类调整也不可能依靠市场机制来自发地实现,还是需要各级政府的支持和帮助。

 

八、普遍服务是国家利益之所在

近年来,全球化的浪潮一浪高过一浪,但不同国家之间的利益冲突依然存在。尽管欧洲放开邮政专营的呼声很高,但没有一个国家的邮政敢放弃普遍服务责任。

事实上,就连高唱开放邮政市场高调的德国,本国邮政的信函业务仍占有93%的市场份额,其他1000多家经营邮政业务公司的信函市场份额不过7%。根据德国邮政监管机构提供的最新数据,欧盟部分成员国邮政企业信函市场占有率分别是:法国、意大利、瑞典、荷兰100%,英国99%,西班牙90%。由此可见,口头上的放开邮政专营,与保护本国邮政主渠道地位的措施相得益彰,各有各的用途。前者是为了打入外国的邮政服务市场,后者由于涉及国家根本利益,所以只做不说。

中国民众深知海关、邮政被外国人控制的利害,不可能长期容忍外国企业蚕食中国邮政业务的行为。国际物流巨头所谓“私人信函除外”的花言巧语,可以欺骗个别的中国官员,但欺骗不了广大的中国老百姓。不管国际物流巨头花了多少钱来操纵舆论,国内坚持邮政专营的声音从来没有停息过,因为这关系到中国的国家主权。中国政府提出科学发展观和以人为本的执政理念后,邮政法的修改和邮政改革终于有了正确的方向:衡量中国邮政改革成败的唯一标准,只能是普遍服务的水平和质量。

不管是根据世界贸易组织条款,还是万国邮政公约,邮政专营都是各国政府无可争辩的权力。当然,除外部因素外,中国邮政在工作效率和服务质量上的确还有很多不足之处,需要在今后的工作中加以改进。这不仅需要政府规划和财政的支持,还需要全体邮政职工的集体努力。在整合国内运输资源和完善网点分布的前提下,中国邮政完全可以实现邮件同城24小时、国内48小时到达的目标。在此基础之上,才有可能考虑缩小邮政专营范围,同时在国际实物递送和物流市场争得一席之地。

 

几点结论:

邮政是各国政府提供的一项基本公共服务。

政企分开并没有取消邮政普遍服务的责任。

信函快递必须接受邮政专营的监督和管制。

邮件递送安全是邮政监管的一项长期任务。

提高邮政服务质量是参与全球竞争的前提。

邮政的业务拓展离不开政府的支持和帮助。 

 
 
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