一、实现全国公共服务均等化的重要意义
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，第一次明确地提出了“公共服务均等化”的原则目标。在我国进入全面建设小康社会的发展阶段之时，提出公共服务均等化的原则目标，具有重要的标志性意义。
第一，是缩小城乡居民福祉差距、构建和谐社会的需要。改革开放以来的二十多年，我国基本处于以“效率优先、兼顾公平”政策倾向为主导的经济高速发展时期，地区差距、城乡差距、阶层差距日益拉大。从缩小居民福祉水平差距、保持社会的公平公正、维持社会和谐的角度出发，最为直接和有效的办法，就是通过政府的干预，实现基本公共服务的均等化。通过制定公共服务的最低标准，保证最低社会保障、基础教育、基本医疗卫生等基本公共服务能够实现全面覆盖，从而实现人人都享有基本公共服务的目标。基本公共服务的全面覆盖不仅对于缩小当期居民福祉差距直接有效，而且更重要的是它还会影响未来的收入差距。教育和医疗卫生等公共服务实际上相当于对人力资本的投资，影响未来时期劳动力的素质，从而影响未来的劳动收益水平。
第二，是实现政府职能转变的必然要求。我国已经提出了建设公共服务型政府的政府转型目标，这是完善社会主义市场经济体制的客观要求。建设公共服务型政府的转型目标，必然要求政府为全社会提供基本而有保障的公共服务，实现基本公共服务的均等化。这也是不断满足民众日益增长的公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排的客观需要。
第三，是落实“以人为本”的科学发展观的必然要求。中央提出“以人为本”的科学发展观，在很大程度上是针对前一阶段普遍存在的单纯追求经济增长、忽视民生和社会发展以及社会公平公正问题的倾向。要扭转这一倾向，就必须努力采取措施让大多数人都能够享受到经济发展和体制改革的成果。实现基本公共服务均等化的目标，就是一个最为直接和有效的途径。
第四，是维护民族团结和边疆稳定的需要。对于实现公共服务均等化的目标而言，最为薄弱、从而需要加以重点推进的是西部农村地区。而西部农村地区既是少数民族聚居区分布最为广泛的地区，也有相当大的范围属于边疆地区。因此，消除这一地区的基本公共服务与其他地区之间的差距，实现基本公共服务的均等化，不仅是全面建设小康社会的客观需要，同时也是维护民族团结和边疆稳定的迫切需要。
二、我国当前公共服务供给存在的主要问题
1．政府与市场职能的界定不明确，存在政府职能缺位
在公共服务供给方面的政府职能缺位主要表现在：对基础教育、卫生保健、基础科学、农村基础设施等方面投入不足，社会保障管理不力，导致某些公共服务供给空白或不足，难以弥补市场的失效。以教育为例，按道理九年义务教育应该全部由政府出资，而高等教育应当主要由市场运作。但实际上目前全国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重只维持在50%～60%之间，而对于非义务教育的高等教育，政府却负担了70%以上的经费。再如卫生保健领域，政府对县级预防保健机构的拨款只占其支出的1/3左右，使得这些机构将主要精力放在可以“创收”的经营性业务上，而其本来职责的预防保健工作则受到轻视。
2．政府间事权财权划分不合理
我国现行各级政府事权财权存在着相当程度的错位现象。主要表现在以下几个方面：
一是中央与地方事权的错位。一般来说，中央和省级政府是教育和医疗的主要责任承担者，然而目前中央政府在这两方面投入比重太低。中央占教育事业费的支出不到8%，卫生事业费还不到3%。根据国际惯例，再分配性社会保障和救济几乎总是由中央政府提供，但除了中央财政统收统支的全国社保专用基金外，中央支出的抚恤和社会福利救济费支出仅占全国支出的0.72%，社会保障补助支出仅占全国支出的5.49%。另外，中央对地区差距的宏观调节很弱，中央支持经济不发达地区支出仅占中央财政支出的5.43%。
二是省级以下事权的错位。中国近70%的公共支出发生在省和省以下，其中55%以上的支出发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任。总的来看，省级以下的事权错位主要表现在：（1）较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额。例如基本建设支出，在中央政府占据近40%份额后，省地两级政府又划掉了50%多，结果急需资金投入基础建设的小城镇和农村地区只能获得不到10%的份额。（2）对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上，由于背后缺乏一个有效的均等化转移支付体系，这意味着让贫困的农村地区自寻活路。（3）基础教育和公共卫生这类较强外溢的公共品过多地由县乡政府承担。近6成的教育事业费和55%～60%的卫生事业费是由县乡政府支出的。
三是事权的层层下移。各级政府事权错位很大程度上是长期以来事权层层下移造成的。一些含糊不清的支出多数都被分配给下级政府；上级政府利用权威规定一些公共服务的义务性支出水平，直接干预地方政府支出，强制增加支出项目，又不提供足额配套资金。
3．地区差距、城乡差距巨大
由于公共服务的支出义务被主要放在省以下地方政府身上，而背后又缺乏有效的均等化财政转移支付体系，导致公共服务的地区差距和城乡差距巨大，并突出地表现在西部的农村地区。可以从以下几个领域明显地观察到这一事实。（1）农村基础设施：目前西部地区尚有11494万人没有实现饮水安全。其中，水质不安全人口6724万人，水量、用水方便程度或供水保证率不达标人口4770万人。全国不通公路的乡镇82.0%在西部地区，不通公路的行政村52.8%在西部地区；尚有1065个乡镇、51426个建制村不通客运班车，分别占全国不通客运班车乡镇与建制村数的86.4%和44.0%。运输网的密度大约只有全国平均水平的1/3左右，农村交通条件较差，道路等级低、路况差，大部分为砂石路面，严重制约农村经济发展。（2）农村教育：和全国平均水平相比还存在较大差距。体现在“两基”人口覆盖率、人均受教育年限、各级学校入学率、生均教育经费、小学和初中辍学率等指标上。西部地区15岁以上成年人口中完全不能读懂一封普通书信的居民占25.9%。在一些边远地区、山区、牧区和贫困地区，目前还远未实现“两基”目标，适龄儿童未入学率有的还高达30%以上，特别是女童的入学率更低。作为培养实用性人才的中等职业教育也未得到应有的发展。农村义务教育的投入体制仍很不健全。如何“保工资、保运转、保安全（危房改造）”成为西部地区农村中小学校一直面临的一个突出问题。（3）农村卫生服务：农村公共卫生主要指标明显低于全国平均水平，贫困农村居民卫生服务可及性和可得性较差；农村医疗服务利用明显不足，有病未治疗的比例高于全国平均值大约5个百分点，应住院未住院的比例高于全国平均水平10个百分点以上；乡镇卫生院运行艰难，效率低下，村级卫生室又以私人所有为主，财政资金几乎触及不到村级卫生室。从每千人口平均拥有的医生数、卫生院床位数比较，西部比其他地区并不低，但是西部地区地域辽阔，卫生资金投入相对不足，而且多数卫生资源集中在城市，以致广大农村医疗条件很差，特别是乡村卫生站设施简陋，医疗设备不足，卫生技术人才缺乏，山区和贫困地区更严重，人口死亡率高，人均预期寿命低，全国平均预期寿命最低的8个省份全部在西部地区。根据《2005年中国卫生统计年鉴》资料，西部地区大部省份2000年时的人均期望寿命达不到全国1981年时候的水平，相差近20年。（4）计划生育：现有计划生育服务机构所能提供的服务项目和水平十分有限，不能满足群众需求；服务机构与东部地区相比条件简陋；人员素质与结构造成服务能力不足；经费投入缺口大，独生子女奖励政策难以落实。一些边远贫困地区的人口自然增长率一直居高不下，而实际数字比上报公布数字还要高出很多。（5）基层文化设施：根据文化部社会文化司2004年组织的农村文化建设专题调研，在一些西部贫困地区，国办乡镇文化站已经完全消失，农村文化设施数量与上世纪80年代相比呈现不同程度的下降趋势。农村文化单位业务经费难以得到保证，许多乡镇文化站没有预算或投入偏少，有的乡镇甚至连人员工资都无法开支。
4．公共服务供给的决策机制不能有效反映服务对象的需求偏好
公共财政的要义是各级政府对本辖区的居民负责，按照本辖区的偏好提供公共服务。这一问题的解决一方面需要中央和地方政府之间科学和明确的事权与财权划分，另一方面需要一定的地方民主机制。而在我国，“自上而下”的政治体制和通常需要“自下而上”才有效的公共服务表达机制存在显著的矛盾。我国属于转型国家，“自上而下”的政治集权、人事体制和干部政绩考核体制，使得我国的分权安排属于集权下的分权安排，属于随时可由政府自由裁量权变更的分权。加上民主机制的不完善，决定了目前地方政府不是对辖区民众负责的内部责任政府而是主要对上级负责的外部责任政府，缺乏对辖区民众的偏好作出及时反应的激励。就农村公共服务而言，乡镇政府提供的农村公共服务事实上是一种强制性制度安排，服务内容较多地受“评比、达标”等涉及政绩考核的因素影响。如在落实农业结构调整、退耕还草等政策时，对农民的种植计划进行强制性安排；而农民最需要的服务，如农村道路、灌溉、市场信息等方面的服务则供给不足。
三、实现西部农村地区公共服务与全国水平均等化的可行性
必须认识到，当前实现基本公共服务均等化的目标面临诸多困难。
要实现基本公共服务的均等化，从政策操作的层面上考虑，在确定了基本公共服务的范围、基本公共服务的最低标准之后，政策的重点就是针对那些没有达到最低标准的地区加大投入，以使其基本公共服务水平达到最低标准的要求。从我国目前公共服务供给水平所呈现的巨大的地区差距和城乡差距的现状来看，实现公共服务均等化目标的重点和难点无疑是西部的农村地区。主要表现在以下几个方面。
一是西部农村地区基层财政的普遍匮乏。首先，西部地区与东部地区之间在人均财力上的差距巨大。2000年，东部地区的人均财力为803元，而西部地区只有317元，相差2.53倍。其次，1994年以来实施的分税制改革，使财力日益向上集中，事权却逐渐下移，县乡财政处于普遍的困境之中，西部地区状况尤甚。而许多公共服务项目是由中央政府制定全国统一的标准，实际财政支出责任却主要由地方承担，导致了西部地区公共服务投入的必然不足。再次，近年来实施的农村税费改革，使乡镇政府丧失了重要的资金来源渠道，在没有足够的高端财政转移支付的情况下，乡镇政府提供乡村公共产品的能力受到很大影响。
二是村委会缺乏提供农村公共服务所需的资金来源。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中确立了在农村基层实行村民自治的原则。推行村民自治的初衷，是为了解决以家庭承包责任制为核心的非集体化改革带来的农村公共产品供给不足问题。但是，村委会没有独立的公共财政权，筹集资金的主要途径只能有二，一是直接向农民摊派，二是要求村办企业提供。在西部广大农村地区，村办企业很少，集体经济几乎是个空壳。而向农民的摊派又因农村税费改革而终结。这就使得西部农村地区的村委会基本上丧失了提供公共服务的能力。
三是西部地区农村公共服务的供给需要更高的成本。首先，在地广人稀的西北地区，人口高度分散，导致单位网络服务人口少，使得道路、电力、通讯等网络型基础设施的人均供给成本要大大高于其他地区。如医疗和教育等方面的设施也由于服务人口少而使平均服务成本提高。其次，在少数民族聚居地区，多民族多语言的因素导致相关费用额外增加。以新疆为例，新疆的少数民族人口占总人口的61.13%，有汉、维吾尔、哈萨克、回、柯尔克孜、蒙古等13个世居民族。由此，导致新疆在行文、出版、印刷、电视、广播，以及教育等方面都应用几种语言文字。新疆由此在这方面额外增加了相关费用，是全国平均水平的2—3倍。另外，相当一部分西部地区的气候等自然环境相对恶劣，这也使得维持公共服务的成本相应增加。然而，我国现行的一些领域的公共服务供给方案中，没有充分考虑这些因素，成本估计不足成为制约西部农村地区公共服务供给的制度性因素。
尽管面临诸多困难，但加快西部农村地区公共服务发展已经具备了充分的现实可行性。
首先，经过改革开放以来二十多年的经济快速发展，我国的经济实力已经大大提高。我国2004年经济总量已位居全球第六，人均GDP达到1470美元，进入下中等收入国家行列。从发展前景来看，我国已经根据对国内外发展环境的深入研究，提出了2010年人均GDP比2000年翻一番、经过三个五年规划的努力实现全面建设小康社会的发展目标，综合国力还将大大增强。这些都为国家拿出更多的力量提高公共服务的供给水平奠定了坚实的基础。
其次，从资金需求的角度来看，国家财政已经具备了为实现基本公共服务均等化目标提供资金支持的能力。根据有关部门开展的一项专题研究所进行的资金需求初步测算，“十一五”期间西部地区公共服务九个优先领域所需投资共计约4110亿元，分摊到每一年大致为822亿元。而我国目前年财政收入已超过三万亿元，用于支持西部农村地区公共服务优先领域的资金占其比重不到3%。通过政府职能转换的进一步推进和公共财政体制的建立，政府投资进一步从竞争性领域退出而更多地投向公共服务领域，在制定了合理的最低标准的前提下，满足基本公共服务均等化的资金需求是完全力所能及的。
四、“十一五”期间改善西部地区农村公共服务供给的对策建议
1．把公共服务体系建设作为“十一五”期间西部大开发的重要任务
西部大开发战略实施6年来，取得了明显成效，基础设施建设和生态环境整治取得重要进展。西部地区GDP年均增长速度超过10%，与全国平均增长速度的差距有所缩小。但也要清醒地看到，在推进西部地区建设全面小康社会进程中还面临不少困难和问题，尤其是农村公共服务事业发展滞后，成为制约西部地区经济社会发展的瓶颈。上学难、看病难、饮水难、行路难等现象在西部农村地区非常突出。因此，要按照党的十六届五中全会提出的“公共服务均等化”原则，以及把建设社会主义新农村作为我国现代化进程的一项重要任务的要求，坚持科学发展观，统筹好经济社会发展，把加强西部地区农村公共服务体系建设、推进公共服务均等化，放到西部大开发的突出位置。在努力提高农业综合生产能力的同时，要下大力气加强农村基础设施建设，加强基础教育建设、以乡镇卫生院为主的医疗卫生设施建设、建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，建设基层计划生育网络等。
2．加快政府职能转变，建设公共服务型政府
长期以来，我国虽然提出了经济与社会协调发展问题，并把它作为重要方针之一，但在具体实践中，政府仍是经济建设型政府，常常把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。政府管理存在两个误区：一是作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生和基础医疗，推向市场、推向社会。政府直接用于经济建设领域的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。以中央财政支出为例，2003年，中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入仅占当年总支出的5.46%。因此，必须加快由经济建设型政府向公共服务型政府转化的步伐。建立公共服务型政府是统筹经济社会发展的重大任务，是建设和谐社会、坚持以人为本的根本要求，是经济持续增长的保障。经济发展的目的，归根结底是为了人的发展。如果9亿多农民的健康问题、子女教育问题以及社会保障问题得不到很好的解决，势必会影响我国经济持续快速发展和社会的稳定。这就要求政府要更多地关注民生问题，加快职能转变，把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的教育、健康和安全作为政府的主要职责。
3．以推进公共服务均等化为目标，建立规范的财政转移支付制度
我国已经初步构建起由税收返还、专项补助和一般性转移支付等多种形式组成的转移支付体系。但目前财政转移支付只是缩小了地区间的财力差距，缩小地区间公共服务水平的差距并不明显。原因在于：一是转移支付总量并不少，但结构不合理。在当前的转移支付体系中，份额最大的是保既得利益的税收返还。二是专项补助资金多头管理，撒胡椒面，使用效益差。三是项目资金在使用上浪费严重，相当一部分变成了养人的吃饭钱。建议进一步规范财政转移支付制度，在转移支付的结构安排上，一是要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。当前，要在提高转移支付总量的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。在因素选择和权重设定上，应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平大体均等。在专项转移支付上，重点解决西部农村公共服务体系发展滞后问题。
4．建立与公共服务优先序相适应的公共财政预算机制
农村公共服务的改善，农民生活水平的提高，既有生理意义上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越来越高程度地满足的问题，也有生存需要之上的发展需要得到逐步实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即“促进人的全面发展”。在我国广大农村，特别是西部地区农村，公共服务短缺的问题非常严重，不要说实现人的全面发展，就连基本的衣食住行问题也还没有完全解决。我国财政经济实力还不雄厚，解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。国家财力有限决定了农村公共服务体系建设必须分阶段、分区域地排出优先序。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。本研究中确定的公共服务优先领域，实际上就是“十一五”期间相对最重要、财政资金投入产出比最高的公共服务。改善这些公共服务最有力的手段就是在预算机制中体现其优先性，以保障这些公共服务的供给数量和质量。为此，应在有关“十一五”规划中明确改善西部农村公共服务的优先序，并在预算机制以及项目安排中体现出来。
5．加强农村基层政权的建设，充实农村公共服务的提供主体
县级和乡镇级政府是农村公共服务重要的提供主体。但是，目前西部农村地区县乡两级财政普遍极度困难，严重缺乏提供公共服务的能力。在理论界，撤销或虚化乡镇政府的呼声很高。我们认为，中国具有特殊的国情，特殊国情决定了国家必须保持农村基层政权的稳定和有效运转。特殊国情包括：一是土地的公有制，即农村土地以集体所有制为主的土地制度。这种制度实质是基层政府以及村级组织作为农村居民的代表，实现农村土地的集体所有。尽管这种实现形式在现实中存在着大量的问题，但是在没有找到新的土地所有制替代方式的时候，这种实现形式依然要发挥其维持农村土地集体所有制关系的作用。农村基层政权是宪法确定的农村土地制度的执行和维护者，村级准政府组织是维持土地集体所有制的现实载体，它们共同贯彻中央政府的联产承包责任制、协调土地关系、农业结构调整等重要农业政策。二是众多的农村人口。中国农村人口密度比经济发达国家要高得多。农村社区的服务和管理的对象密集度决定了基层政府的个数要多，所辖区域不可能过大。三是中国正处于经济体制的转轨期，尤其是在全面建设小康社会的历史过程中，农村的变革将是巨大的。在消除城乡二元结构、工业化和城镇化的过程中，将有大量的问题需要政府来解决，中国以政府为主导的渐进式改革路径还将发挥积极的作用。鉴于以上的特殊国情，中国农村基层政府所担当的职责要明显多于经济发达国家和土地私有制国家。
因此，在取消农业三税后，通过各级政府财政的转移支付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定基层政府的服务和管理，并不断地对其进行改革，是至关重要的。同时，要根据国家治理和经济社会发展的需要，根据政府精简效能的原则和减轻纳税人负担的要求，对基层政权的重构进行探索。基层政权重构的一个思路是，县乡两级政府合并为一级政府，即扩大县级政府数量，缩小县级政府所辖范围，同时取消乡镇级政府。当然，由于我国地区之间在人口密度、经济发展水平等方面差距巨大，不可能一个模式到处都适合。允许不同地区采用不同的模式进行尝试是十分必要的。
6．进一步推进乡镇机构改革，精简冗员
乡镇机构人员膨胀、冗员过多是乡镇财政困难的重要原因，使原本就捉襟见肘的乡镇财力主要用于养人而基本无力做事。有统计显示，现在中国每40个农民就养1个乡镇干部，达到了历史最高水平。全国目前大多数乡镇人口在3万人以下，边疆民族地区许多乡镇在1万人以下，有的乡镇才两三千人。然而“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇党委、人大、政府和事业单位“七站八所”、医院、学校等一应俱全，上级有什么，乡镇就对应什么，导致乡镇行政机构和事业单位总数平均在30个左右，多者达到40多个。现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。长期的机构臃肿，人浮于事，造成典型的“小马拉大车”现象，财政不堪重负，群众负担日重。因此，在推行基层政权重构之前，需要采取切实措施，推进乡镇一级的机构改革，精简冗员。应对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准，坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自筹经费，随意增加人员编制的做法，以避免出现新的机构膨胀；应通过专项的财政转移支付渠道，对被精简人员给予必要的补偿和提供职业技能培训，为这部分人自谋生路创造必要的条件。
7．加强西部农村公共服务体系规划工作，形成政策合力
加强西部农村公共服务体系建设是一个复杂的系统工程，涉及面广、部门多、建设内容多，迫切需要统一协调。目前，我国中央财政转移支付资金是多头管理，特别是专项资金，除了财政部代表中央政府实施对地方政府的转移支付外，很多中央部门都有本系统内部规模不等的专项资金。转移支付资金多头审批，管理分散，降低了财政资金整体效能，转移支付资金被挤占、挪用、截留等现象更是屡见不鲜。另一方面，在农村公共服务体系的建设中，也存在着不同的政府部门各搞一摊、但工作内容相似、重复的现象。这种现象引发了两方面的问题：一是在涉及农民的切身利益问题上，各部门之间的补贴或补偿标准往往存在较大差距，相互攀比引发矛盾，影响农民的积极性；二是一些地方用同一个项目的规划建设来应付不同的部门，“一女两嫁”甚或“一女多嫁”，使国家有限的资金不能充分发挥其效益。为避免这种情况，必须要统筹兼顾，合理规划，将目前分散在各部门的资金、项目纳入统一规划中，形成合力。同时，要加强综合协调工作，确保责任明确，措施到位，按照十六届五中全会建设社会主义新农村的要求，扎实稳步地加以推进。
8．在建设社会主义新农村的过程中，注重村级基础设施的改善
在我国巨大的城乡差距之中，最为突出的是村级基础设施的落后。村路、水渠、卫生、教育、文化、体育、自来水等公共服务设施残破凋敝、功能缺失，导致行路难、用水难、就医难、上学难等现象在农村地区比较普遍，在经济相对落后的西部地区就更为显著。村级基础设施发展的滞后严重制约着农村经济社会的发展和农民生活质量的提高。没有农村的全面小康，就不会有全社会的全面小康。要全面建设小康社会，就要千方百计加快村级基础设施建设、推动农村公益事业发展。
上世纪70年代开始的韩国新农村运动成就斐然，有效地推动了韩国农村的发展，改善了农民生活的状况，极大缩小了韩国城乡差距。韩国政府为新村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力，同时采取以奖代拨、政府提供物资、村民民主讨论、自主选择等形式调动地方和村民参与的积极性，兴建了大量的农村基础设施，包括农田水利设施、乡村道路、农村市场体系、能源设施等，极大地促进了农业结构的高级化进程，受到了良好的成效。应充分借鉴韩国的这一成功做法，在建设社会主义新农村的过程中，采取政府提供援助、村民自主选择、自助努力的方式，使村级基础设施的面貌得到普遍的改善，使农民得到符合自己意愿的、看得见摸得着的好处。应当使社会主义新农村建设成为实现村级公共服务水平均等化的重要推动力。
9．与推进城镇化发展相结合，提高公共服务的提供效率
我国已经进入了工业化、城镇化快速发展的阶段，人口向城镇集中的趋势日益明显。国家“十一五”规划纲要提出，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。同时还指出，城市、县城及有条件的建制镇，是本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。空间经济学关于规模经济的原理告诉我们，只有在一定人口规模以上的城镇地区，较大规模和较高水平的公共服务设施才具有经济上的可行性。从统筹城乡协调发展的角度出发，必须对城市和农村居民点的建设进行合理的统一规划和布局，协调城乡基础设施、公共服务设施的建设，在加强城镇建设的同时大力促进新农村建设，推进区域范围内基础设施的共建共享、配套衔接。这是提高公共服务提供效率的重要途径。
10．与易地扶贫搬迁相结合，降低公共服务的提供成本
一般而言，如果人口居住过于分散，以人均计算的公共服务提供成本就会大大提高，丧失经济上的可行性。因此，在人口居住过于分散的地区，改善农村公共服务的工作应与易地扶贫搬迁紧密结合起来，一方面使易地搬迁成为移民人群改善公共服务享有水平的重要契机，另一方面有效地降低公共服务的提供成本，提高公共服务的供给效率。我国西部农村地区地广人稀，很多地方自然环境按宜居标准来看较差，这种策略的重要性和普适性很明显。例如，根据国家发改委地区司组织的有关调查，在从2001年开始试点的内蒙和宁夏两地，有关各级政府通过科学规划、周密组织，一方面在迁入地为移民建设各项必需的生产和生活基础设施，一方面通过合理的产业选择和培育为移民群众树立安身立命之基，使移民群众既改善了现时的生活条件和公共服务水平，也能够看到未来发展的良好前景。“搬得出、稳得住、逐步能致富”的易地扶贫目标，与公共服务水平均等化的目标是完全应当而且可以实现高度的一致的。
11．与促进农村居民的组织化相结合，改善农村公共服务的需求表达机制与监管维护机制
针对目前西部地区农村居民普遍缺乏组织、缺乏有效的利益诉求表达渠道，从而也缺乏对公共服务需求的表达渠道、缺乏对农村基础设施日常维护和监管的主体的现状，需要与促进农村居民的组织化相结合，改善其对农村公共服务的需求表达机制，并建立必要的监管和维护机制，从而使农村公共服务的提供能够更加有效地照准农村居民最为迫切的需求，并使作为农村公共服务物质载体的基础设施能够得到有效地监管和维护，提高农村公共服务的提供效率。组织化也是增强农民发展能力的重要途径。政府应该为农村居民的自组织化提供法律和政策支持，同时还可以发动一些社会力量，向农民提供相应的组织技能和智力支持。
12．与以工代赈计划相结合，在改善农村公共服务的同时为农村反贫困作出贡献
作为反贫困战略的重要一环，国家从1984年开始实施以工代赈计划。这是一项旨在改善贫困地区基础设施、同时为当地农民提供就业机会、从而提高农民收入水平的扶贫政策。以工代赈属于救济的范畴，但又不同于一般单纯救济，其特殊性在于救济与建设的结合与统一，它是救济对象通过参加必要的社会公共工程的建设而获得赈济物或资金的一种特殊的救济方式。与一般的救济相同，以工代赈资金是无偿的，其差异在于它是有附加条件的，要求贫困地区群众通过出工投劳来获得赈济。因此，以工代赈的含义可以概括为：以救济为手段，以加强贫困地区的基础设施为内容，以缓解和最终消除贫困为目的，通过实物投入方式，使贫困地区基础设施条件得以改善，为其经济的发展创造一个相对良好的外部环境，进而刺激其自我发展。
国家在进入新世纪后制定的《中国农村扶贫开发纲要》中提出，在今后十年中，将进一步加大以工代赈的规模。由于西部地区农村公共服务体系建设需要大量的相关基础设施建设，应当与以工代赈计划有机地结合起来，以便在改善贫困地区生产生活条件的同时，提高贫困人口的收入水平，促进当地的经济发展。而且，通过农村公共服务体系建设与以工代赈计划的结合，可以大幅度降低乃至完全取消西部贫困地区地方政府配套资金的比例，以此减轻贫困地区的财政压力，提高以工代赈资金的扶贫效果。
