一、政府对低收入阶层实施住房保障的理论依据

在世界大多数国家，住房保障都已经成为社会政策的重要内容，政府对低收入阶层的居住问题一般都实行某种方式的援助措施。住房保障之所以在社会政策中占有如此重要的地位，主要是由于以下原因。

第一，在一定范围之内，住宅是生活必需品。居住条件是人的基本生存条件的重要组成部分，居住需求属于人类的基本需求。因此，居住权也构成基本人权的组成部分。

同时，住宅也是最昂贵的生活必需品。很多国家居民居住消费支出占其消费总支出的比重都在20%上下。因此，最低收入阶层是难以依靠自身力量解决其住房问题的。假如在这种情况下，政府未能提供住房保障或住房保障的力度不够，无家可归或居住条件恶化的人就会逐步增多，从而造成社会的不稳定。那么，住房问题就会演变成社会问题。这是任何理性的执政者都不希望看到的结果。这是政府实施住房保障的基本背景。

第二，住宅具有外部性，具有一定的准公共品的性质。虽然住宅不具有消费的非竞争性和非排他性，总体上属于私人产品，但是贫民窟、棚户区等的存在会使区域的环境和卫生状况恶化，也不利于社会的稳定。合理的公共政策选择，是对低收入阶层的居住问题给予某种形式的援助，使其居住条件和居住环境得到改善。

第三，住宅政策是社会政策的重要组成部分，已于上世纪中期以来得到国际公认。1948年通过的《世界人权宣言》指出，拥有适当住房是享有适当生活标准这一权利的一个组成部分。1960年6月，国际劳工组织发布“关于工人住宅的劝告”，提出“为了确保向所有工人及其家属提供充分、适度的住宅及适当的生活环境，应当把在住宅政策的范畴内促进住宅及相关共同设施的建设作为国家的政策目标”。这个文件是以202票赞成、1票反对的压倒多数获得通过的 。这说明，把住宅政策作为社会保障政策的组成部分，在当时已经成为广泛的共识。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的《住宅人权宣言》指出，拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。而1996年6月召开的联合国第二次人类住区大会通过的伊斯坦布尔宣言更是承诺：“人人有适当的住宅”。

二、世界各国实施住房保障的基本经验

现代意义上的公共住房政策始于19世纪末20世纪初。西方主要资本主义国家为解决在工业化和城市化进程中出现的严重居住权不平等问题，维护社会稳定发展，采取了政府干预的方式，针对社会中没有能力自己解决住房的贫困群体，实施各种形式的住房保障。经过将近一个世纪的发展，目前世界的主要国家都拥有自己的住房保障制度。本文在此从保障主体、保障方式和对象、面积标准等几个角度出发对世界各国的主要做法进行整理。

（一）保障主体

一般而言，政府的住房保障责任都是由中央政府和地方政府共同承担的。在英国，1919年制定的《住房和城镇计划法》，将为“劳动阶层”提供住房作为地方政府的法定责任，由地方政府建造公营住宅并以“合理租金”（reasonable rent）出租，对于支付租金有困难的家庭给予房租补贴。中央政府在认可地方政府制定的“房租补贴实施方案”的基础上对地方政府提供相应的补助金，比例最高时曾达到房租补贴总额的90%。在日本，1951年制定的《公营住宅法》将住房保障作为中央与地方政府的共同责任，在具体操作方式上是以地方政府作为公营住宅的提供主体，中央政府对地方政府提供资金补贴，补贴标准依公营住宅的种类分为1/2和2/3两种 。在德国，1949年前西德成立了住宅部，1950年发布了《住宅建设法》，该法把促进住宅建设作为各级政府的共同责任。该法推出了“社会住房计划”，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，把社会住房的租金控制在低收入家庭的负担能力之内。

（二）保障方式与对象

各国在住房保障的制度设计上各有千秋，并随着时代的发展而有所改变。

日本的住房保障主要采用公营廉租住宅的形式。地方政府设立住宅供给公社，建造公营住宅后以低廉的租金出租给低收入阶层。其具体的对象界定为收入水平处于最低的25%的阶层。公营住宅的房租是根据承租人每年申报的收入以及公营住宅所处的位置、面积、建成年限以及其它条件决定的。另外，为了对低收入阶层中的特困阶层加以特别对待，《公营住宅法》中还规定了“第一种公营住宅”和“第二种公营住宅”的区分。第二种公营住宅面向特困阶层，租金更为低廉，在房屋的面积、结构、材料等方面也相应地降低标准。对于入住之后收入水平超过上限标准的承租人，公营住宅法规定其必须在三年之内搬出公营住宅，在搬出之前对其租金水平按规定进行上调，以体现公营住宅的政策目标。

英国对低收入者的住房保障主要采取房租补助的形式。房租补助额按以下的公式计算。

（1）承租者的收入低于其家庭必要开支时

房租补助额=房租-{最低租金-（必要开支-收入）*0.25}-非抚养者减额

（2）承租者的收入高于其家庭必要开支时

房租补助额=房租-{最低租金+（收入-必要开支）*0.17}-非抚养者减额

总体上看，在不同的发展阶段，政府住房保障的方式也有所不同。在住房严重短缺时期，政府一般采取比较直接的干预方式，直接参与和控制住房建造、分配的所有过程。当住房短缺基本解决，居民收入水平大幅提高以后，政府的干预方式转为间接干预为主，取消租金控制，补贴也逐步从广泛地对建房的补贴转为部分地对住户的补贴，并主要集中在对最低收入群体的援助方面。

（三）面积标准

面积指标是政府住房保障最为重要的一个技术标准。从国际经验来看，也是随住宅短缺的状况而发生变化。当住宅绝对短缺没有解决之前，政府的主要政策目标放在解决“有房住”之上，面积标准相对较低。

在二次大战结束后的一个时期，欧洲各国以尽快解决住房短缺为目标，在技术指标方面的干预形式往往是制定一系列下限。例如英国对各类公房提出了最小建筑面积标准，作为住房建设贷款和房租补贴的依据。1958年，国际家庭组织联盟、国际住房和城市规划联合会联合提出了欧洲国家的住房及其房间统一最小居住面积标准建议。   

日本从1976年开始的第三个住宅建设五年计划首次提出了最低居住标准。

除去面积标准之外，日本的最低居住标准还包括如下规定：确保夫妇有独立的卧室；确保6岁以上17岁以下的儿童能与父母分室就寝；满18岁以上者有属于自己的单独房间；卧室的面积标准为主卧10平米、次卧7.5平米；原则上所有家庭应有专用的厕所和盥洗室；除单身户外，所有家庭应有专用的浴室。

三、对我国住房保障标准的考虑

在确定我国的住房保障标准时，主要有以下几个因素需要考虑。

第一，保障标准不宜一开始就定的太高，可以先采用略低的标准，等将来国力发展到新的水平以后再适当提高。

第二，我国目前城市人均住宅建筑面积为26平方米。保障标准可考虑为平均水平的50%-60%。

第三，我国现行的住房困难户标准各地略有不同，一般在人均建筑面积8-10平方米之间。保障标准应高于住房困难的标准，但也不宜高出过多。

第四，我国城市以三口之家为最常见的家庭形态。日本最低居住标准中三口之家的套内建筑面积为39平方米，人均13平方米。

根据以上几点考虑，本文建议以三口之家套内建筑面积39平方米作为保障标准的参考值，并以人均13平方米作为以下的保障覆盖面测算的依据。不过，如果要作为具体的廉租房建设标准，还应当区分家庭人口规模，并在住宅设计专家的参与下经过更加细致的斟酌才能确定。

四、我国住房保障覆盖面的大致测算

    作为住房保障制度设计的一项重要基础性工作，我们尝试对住房保障的覆盖面进行大致的估算，并设计低、中、高三种保障方案。

（一） 低方案

《中国统计年鉴》的“城镇居民家庭基本情况”中，依户人均可支配收入由低到高排队，按10%，10%，20%，20%，20%，10%，10%的比例依次分成：最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户、最高收入户等七组。总体中最低5%的户为困难户。表4显示了2004年按此分组的平均家庭人口和平均每人全部年收入的情况。

2004年，全国城镇总人口为54283万人，按城镇户均人口折算户数为18216万户。由此：

最低收入的5%(困难户)户数为911万户，人数3114万人。

最低收入的10%（最低收入户）户数为1822万户，人数6121万人。

最低收入的20%（最低收入户与低收入户的合计）户数为3643万户，人数为12023万人。

低方案覆盖城市常住人口中符合现行住房困难户标准的人群。2000年人口普查资料显示，城镇家庭户中人均建筑面积不足8平米的住房困难户的比重为9.1%，考虑到近几年住房改善的情况，我们采用6%作为目前的比例。假设住房困难户完全处在最低收入户群体之中，再取住房困难户的人均住房建筑面积为6平方米，取政府住房保障水平为人均13平方米，则政府需要解决的住房建筑面积为

18216*6%*3.36*（13-6） = 25706 万平方米

我们设想，其中的30%采用新建廉租房来解决，其余的70%采用住房补贴等形式解决（这一比例是否恰当，有待于进一步深入研究）。若取房价成本（包括征地或拆迁费用在内的全部成本）为每平方米2000元 ，则这部分新建住房的成本为1542亿元。

低方案同时覆盖城市流动人口中用人单位未提供住所、收入水平最低10%的人群。根据2006年人口与劳动绿皮书《中国人口与劳动问题报告 NO.7》，我国目前流动人口规模为1.47亿人。同样，按这部分保障需求中的30%采用新建廉租房解决，则对应的新建住房建筑面积为

   14700*10%*13 *30% = 5733万平方米，对应的成本为1147 亿元。

   常住人口与流动人口两部分相加，低方案的新建住房成本为2689亿元。

（二）中方案

中方案覆盖城市常住人口的10%、城市流动人口的20%。对于城市常住人口部分，假设在6%的住房困难户之外，最低收入的20%家庭中另有20%尚未达到人均13平方米的保障标准，人均差额为3平方米。则这部分需要解决的住房建筑面积为 12023*20%*3 = 7214 万平方米。同样，按其中的30%以新建廉租房解决，则较之低方案增加的成本为 433 亿元。

   对于城市流动人口部分，因覆盖范围较低方案增加一倍，成本也相应增加一倍，即增加1147亿元。

   中方案所需的新建住房总成本为4269亿元。

   （三）高方案

高方案覆盖城市常住人口的14%、城市流动人口的40%。对于城市常住人口部分，假设在6%的住房困难户之外，最低收入的20%家庭中另有40%尚未达到人均13平方米的保障标准，其他假定条件不变。流动人口的覆盖范围较之中方案增加一倍。按此计算，高方案所需的新建住房总成本为6996亿元。

考虑到政府财政能力等因素，我们建议，在最初的5年中将住房保障的覆盖范围限定在低方案的范围之内，下一个5年中扩大到中方案的范围，10年之后扩大到高方案的范围。

五、对我国住房保障制度的改进建议

我国现行的住房保障制度存在着制度设计不完善、覆盖面过窄、福利受益人群倒置、制度目标难以实现等多方面的问题。在考虑现行住房保障制度各种方式的运作绩效的同时，借鉴国际上的相关经验，我们提出以下改革与完善我国住房保障制度的思路。

（一）把住房保障作为中央与地方政府的共同责任

由于住宅是基本生活需求的组成部分，并具有准公共产品的性质，因此政府从社会保障和收入分配的角度出发必须进行干预。由于社会保障和收入分配主要是中央政府的职责，因此住房保障首先是中央政府的责任。但是同时，由于住宅是不动产，不具有空间上的流动性，因此其作为准公共产品的属性体现为区域性的准公共产品，从这个角度上看地方政府也对其负有当然的责任。从世界各国的实际做法来看，也都是把住房保障作为中央和地方政府的共同责任。应当通过立法途径，在法律上明确各级政府在保障公民居住权利方面各自应当承担的责任和义务。建立和完善相关法规体系，使住房保障的主体、责任、实施方式、标准等问题都能够有法可依、有章可循。

（二）将住房保障支出纳入公共财政支出范畴

   在明确了住房保障属于政府责任的理念之后，将住房保障支出纳入公共财政支出范畴就是理所当然的选择。根据世界银行专家的介绍，很多国家在住房保障方面的支出达到相当于其GDP1%左右的水平。美国的这个比重约为1.2%，法国目前为1.5%，历史最高水平曾达2%。发展中国家里在住房保障方面做得较好的是智利，该比重约为1% 。国际上的通行做法值得我们注意和借鉴。应当在政府财政预算中为住房保障设立专门的支出科目，使住房保障获得稳定而有保证的经费来源。

（三）以廉租房制度为核心，大幅度强化住房保障制度

与当前我国城市低收入阶层和外来人口改善居住条件的需求相比，我国现行的住房保障制度无论从覆盖面还是制度的有效性方面来说都远远不能适应。国际经验表明，廉租房制度是政府直接介入住房供给、为低收入阶层提供住房保障的有效途径。建议借鉴日本的做法，在住房问题最为突出的大城市地区由城市政府组建非营利性的公营住宅机构或特殊企业，作为政府住房保障的执行机构，负责廉租房制度的运营实施和管理。对于廉租房建设用地，应在城市土地利用规划中予以优先保障。以此为基础，较大幅度地扩大廉租房制度的覆盖面，使低收入阶层、特别是现有居住水平在住房保障标准以下的家庭都成为廉租房制度的覆盖对象，从而使住房保障制度得到大幅度的强化。

（四）在具体保障方式上，允许地方政府自主选择

在明确了各级政府在住房保障上的责任的前提下，具体选择何种保障方式，是实物配租还是发放住房补贴，应当允许地方政府根据当地实际情况进行因地制宜的自主选择。一般而言，在住房总量供需缺口较大、住房价格水平较高的地区，由政府直接提供廉租住宅更加有效，而在供求关系基本平衡、住房价格水平较低的地区，采用货币补贴的方式更有利于满足居民自主选择的需求，同时有利于降低行政成本。

（五）改革经济适用房制度，变“补砖头”为“补人头”

现行经济适用房制度在操作过程中存在诸多问题，对其运作方式进行改革势在必行。可借鉴山东日照、江苏南通等地的探索实践，将政府对经济适用房建设过程中的各种优惠量化为货币补贴，直接发放给符合条件的困难家庭。例如，日照市将政府划拨的经济适用房用地，交由国土资源部门通过挂牌、招标、拍卖的方式供应土地市场，将土地所得净收益划归财政专户储存，作为住房困难户购房补贴费用；然后由符合条件的住房困难户自主购房之后直接领取住房经费补贴。

（六）住房保障标准应进一步深入研究

   本文虽然依据国际比较以及其他一些因素对住房保障的面积标准提出了一个参考数值，但实际上住房面积标准的确定具有很强的技术性，与家庭人口构成、住宅的结构形式、建筑形式、设备标准、区域气候条件等许多因素都有关系。因此，为了确定比较科学合理的住房保障标准，应当组织相关多学科的专家共同展开深入研究，提出一个适合我国国情的、比较周全的最低居住标准体系。

   （七）尽快建立和完善个人征信管理体系

前面已经提到，政府住宅政策的当务之急是强化和完善面向低收入阶层的廉租住房制度。但这一制度的有效实施，有赖于个人征信管理体系的建立和完善。政策当局必须能够准确地掌握廉租住房申请人的收入水平、资产保有水平及其变化情况，才能够使面向穷人的政策真正惠及穷人。目前，我国的个人征信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人征信管理体系。应当通过立法、行政等多方面的手段促进个人征信管理体系的形成和发展。这不仅对有效的住宅政策是重要的，对现代社会的管理的方方面面也是不可或缺的制度基础。