旧城的保护与更新是一个充满挑战性的话题。这是因为，其中包含了多方面的矛盾和利益冲突，这些矛盾和利益冲突构成了很多难以简单给出答案的问题。主要包括：什么才是“适度”的保护？如何处理保护与更新的关系？旧城保护中城市政府、当地居民、开发商、专家以及保护团体各自应扮演何种角色？旧城保护所需的资金如何筹集？等等。所有这些，也正是困扰北京旧城内危旧房改造工作的难题。因此，广泛了解国际国内有关城市在这方面的实践探索，借鉴其经验教训，对于推动北京市的旧城内危旧房改造工作具有重要的意义。
一、西方国家在旧城改造与更新过程中走过的弯路
在20世纪初，英国就开始了以拆除重建为主要手段的清除贫民窟及内城复兴运动。到了二战以后，西方国家的许多城市为了消除战争破坏的影响和解决住宅匮乏问题，都曾经开展了以大规模改造为主的“城市更新”运动。其主要手法是，在城市中心大量拆除被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑，代之以各种象征“现代”的高楼。其理论基础，则是以形体规划（Physical Design）为核心的近现代城市规划理论。例如，法国建筑师勒·柯布西埃提出的“光辉城市”理论和以他为首的国际建筑协会提出的“现代城市”理论，都是倾向于扫除现有的“充满麻烦”的城市结构，代之以一种崭新的“理性”秩序。在柯布西埃提出的巴黎中心区改建方案中，除巴黎圣母院等极少数历史性建筑得到保留以外，所有老房屋和道路均被铲除，代之以一个重新规划的由“快速路+绿化+摩天楼”组成的、“重新开始”的新城市。
从另一个角度看，对城市中心区土地的需求也是旧城大规模改造的重要动因。20世纪50-60年代是西方各国又一次迅猛发展的时期，对城市土地的需求不断高涨，从而导致大规模的城市土地开发。有研究者敏锐地指出：“‘城市更新’运动是二战后形成的国际金融资本与跨国垄断集团，试图（利用政府补贴）以低廉的成本获取宝贵的城市中心区土地而不断对政府施加影响的结果。”
大规模改造为主的“城市更新”运动很快就受到了来自各方面的质疑和批判。如简·雅各布在其1961年出版的名著《美国大城市的死与生》中指出，大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、资源和财产。她还根据对美国20多个大城市的考察指出，大规模改造并没有使贫民窟真正“非贫民窟化”，仅仅是将贫民窟移动到别处，并且还在更大的范围里造就了新的贫民窟。对于大规模改造中各个主体的利益得失，她的评论可谓是一针见血：“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大群众则总是成为牺牲品。”建筑师C·亚历山大也对大规模改造提出了尖锐的批评，他认为，大规模改造所用的统一形体规划否定了城市文化价值，并将城市功能彼此分离，因而是极其荒谬的。大规模改造对现状采取完全否定的态度，忽略和摧毁了城市历史环境中存在的诸多有价值的东西，不但不经济，而且导致了城市宜人环境的丧失。他主张用中、小规模的包容多种功能的逐步的改造取代大规模的单一功能的迅速的改造，同时对历史保护区内的新建筑的建设进行严格的控制。
在这种批评与反思的影响之下，从20世纪70年代开始，内容与形式单一、以开发商为主导的大规模改造计划逐步退出历史舞台，取而代之的是多样化的人居环境建设和对“住区可持续发展”的追求。
二、旧城改造与更新中的制度建设
纵观西方国家旧城改造与更新的发展历程，可以发现相关的制度建设在所有国家都受到高度的重视。主要包括：制定法律法规、建立行政管理体系、划定保护对象区域等等。
1、制定法律法规
法国是世界上第一个制定对历史建筑和旧城保护相关法律的国家。早在1840年，法国就颁布了《历史性建筑法案》，这也是世界上最早的一部关于文物保护方面的法典。此后，1887年又颁布了《纪念物保护法》，该法明确重申了作为法国文化遗产的传统建筑的保护范围和标准，并组建了一个由建筑师组成的古建筑管理委员会，负责具体的选定及保护工作。法国现代旧城保护法律体系的核心，分别是1913年颁布的《保护历史古迹法》和1962年颁布的《历史街区保护法》（通常称“马尔罗法”）。这两部法律分别是文物建筑与历史街区两个层次内容的保护法的核心。前者规定了国家保护的权力，从而限制了房主的部分权利，还规定了房主有对其进行维修的责任。维修要在“国家建筑师”的指导下进行，可以得到政府的补贴。后者是要求把有价值的历史街区划定为保护区，制定保护和利用规划，纳入城市规划的严格管理。对区内建筑不得随意拆除，维修改建等也要经过国家建筑师的指导，符合规划要求的修缮可以得到政府的资助，并享受减免税赋的优惠。
英国也是较早就开始制定相关立法的国家，并在许多与城市的规划和建设相关的法律中都涉及到对历史建筑及街区和古城的保护和改建。最早的立法是1882年的《古迹保护法》，规定无人居住的遗构及遗址可由国家收购或由国家监督，并指定了21项受国家管理的古迹。1890年该法的修正案将保护内容扩大到住宅、庄园等有历史意义的建筑。1933年的《城市环境法》将古迹的四周500米的范围划为保护区。1944年的《城市规划法》授权环境部编制古建筑名单，这是迄今为止受法律保护的古建筑、登录建筑名单的基础。1953年的《古建筑及古迹法》授权环境大臣在古建筑委员会的顾问之下批准重要古建筑修理、维护的经济资助，并可以为国家购置或协助地方政府购置这些建筑。1969年的《住宅法》中确定巴斯等4个历史古城为重点保护城市，授权地方政府提供费用的50%资助（最高不超过1000英镑）以改进不合标准的老住宅（进行结构维修及卫生设备更新）。从1974年12月起又将资助比例提高到75%。
美国的相关立法工作起步比欧洲要晚。1916年，美国颁布了《文物法》，1933年开始建立历史建筑登录制度。1966年颁布了《国家历史保护法》，开始对历史文化遗产进行登记，由国家公园管理局负责。其标准是：具有国家历史性的标志建筑、有历史意义的地区、遗址、建筑物和房屋，军事设施、军营、战场遗址，还有美国历史上伟人的住所与工作场所、杰出的设计和建筑物、体现民族生活特征的地方、考古遗址和不同民族崇拜的圣像和雕塑等。迄今，全国登记在册的历史文化遗址达8万多处，其中500个历史文化遗产是整个小区或城镇。凡被列入历史文化遗址，政府承认其历史文物的地位，享受“联邦政府财政优惠的荣誉地位”。列入历史遗址的私人财产并不影响其拥有者的使用。企业、开发商及个人对所拥有的被登记的历史遗址进行修缮，可以享受免除国家20%税收的优惠政策。此外，政府对1936年以前建造的建筑物，不论是否登记在册，都给予10%的免税优惠。
日本采用国家与地方立法相结合的方式，国家立法保护的对象一般只是确定由中央政府负责的全国历史文化遗产的最重要的部分，而更广大的地区由地方政府通过地方立法确立保护。以１９６６年颁布的《古都保护法》为例，其保护的对象限定为京都市、奈良市、镰仓市以及奈良县的天理市、樱井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非历史风土保存区域则不受《古都保护法》的保护，由京都市地方政府另行制定的法规如《京都风貌地区条例》进行补充。同样，其他城市的类似地区通过城市自己制定的《历史环境保护条例》、《传统美观保存条例》等进行立法保护。这些被保护地区的名称、范围、保护方法、资金来源等都是由地方政府自行制定的地方法规予以确定。日本《文物保护法》中传统建造物群保存地区的情况也如此，地方政府可以自己设立传统建造物群保存地区，制定保护条例、编制保护规划，而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建造物群保存地区纳入中央政府的保护范畴。因此，日本的立法体系实质上是以地方立法为核心的，这是其重要特色之一。
2、建立行政管理体系
法国的相关行政管理体系具有比较突出的特点，体现了较强的集权与专家治理色彩。在中央政府层面，与旧城保护和更新有关的政府部门主要有文化部的建筑与文化遗产管理局、环境与国土治理部的自然与风景管理局、以及建设、交通与住宅部的城市规划总局。建筑与文化遗产管理局负责确定保护对象及其重要性排序，并与行政总局共同管理“国家建筑师”驻省代表处的工作。自然与风景管理局负责重点风景区的保护。城市规划总局负责空间规划与建设治理立法。这里需要特别加以介绍的是法国特有的“国家建筑师”制度。“国家建筑师”是专为保护历史遗产设立的，它从有一定工作经验的建筑师、规划师中招考，经过两年的专门培训，再通过国家考试后正式任命。现全法国共有“国家建筑师”360人，其中200人从事建筑遗产保护，160人从事空间规划。国家建筑师驻省代表处代表国家利益关注地方保护工作的实施，其重要工作之一是对建设项目参与意见，核查建设项目是否符合保护的法规和要求。对保护建筑的维修、《马尔罗法》规定的历史保护区范围内的建设活动，包括新建、维修、拆除等都需要“国家建筑师”的评估、咨询和同意。
在英国, 国家环境保护部和地方规划部门分别是中央和地方的历史建筑和旧城保护的行政机构。环境保护部负责有关保护法规、政策的制定, 以及就保护问题向国家、地方和公众提供咨询意见。地方规划部门负责辖区内保护法规的落实及日常管理工作。此外还设有专门委员会以及公共保护团体组织论坛进行意见交流、商讨对策。
在日本，与历史建筑和旧城保护密切相关的行政管理主要由文物保护行政管理部门和城市规划管理部门两个相对独立、平行的组织机构体系负责。与文物保护直接相关的法律制度及管理事务主要由中央政府的文化厅负责，地方政府及下设的教育委员会主管行政辖区范围内的文物保护管理工作。与城市规划相关（《古都保存法》《城市规划法》及地方法规中确定的保护内容）的法律制定及管理事务主要由中央政府的国土交通省城市局、住宅局负责，地方政府下设的城市规划局主管行政辖区范围内的保护规划管理工作。日本在地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构——审议会，其作用是提供技术与监督，为政府决策提供咨询意见，使行政与学术有效地结合起来。如城市规划地方审议会、城市美观风致审议会，市町村传统建筑保存审议会等。
3、划定保护对象区域
通过划定保护对象区域来强化对历史街区的保护工作，已经成为发达国家比较普遍的做法。1933年，国际现代建筑协会制定了第一个获国际公认的城市规划纲领性文件---《雅典宪章》，其中有一节专门论述“有历史价值的建筑和地区”，指出了保护的意义与基本原则。1962年法国颁布的《历史街区保护法》是将城市历史文化遗产保护的实践从单体建筑扩大到历史街区的先行之作。该法首次确立了“保护区”的概念，保护区是城市中同时具有审美和历史价值，同时也仍有城市活动的区域。该法规定：“保护一个历史街区需要同时保护其外立面和更新其室内。修复的具体实施方法包括保护街区特有的性格,并且对建筑物进行整治,使得建筑物居住起来更加现代更加舒适。修复工作需要达到如下两个方面的目的:保护我们的历史文化遗产和改善法国人民的生活和工作环境。”政府具有建立保护区的决定权，但同时要承担向公众公布详细保护规划的责任。到1999年为止，全法国共有91个保护区，大约覆盖60㎞2的土地，其中有大约80万居民生活在保护区中。
在法国之后，很多发达国家也陆续制定了本国的历史街区保护法规，并相应划定了保护对象区域。如丹麦、比利时、荷兰分别于1962、1962、1965年在各自的《城市规划法》中规定了保护区。日本于1966年颁布了《古都历史风土保存特别措施法》（简称古都保存法），明确其保护对象为京都市、奈良市、镰仓市等古都的指定区域。后又于1975年在《文物保护法》的修改中增加了“传统建筑群保存地区”的内容，同样做出了明确的区域指定。
三、旧城保护与更新中的资金来源
旧城的保护与更新需要大量的资金投入，有效的资金保障机制是旧城保护与更新能够顺利实施的关键因素。有关各国在这方面均有一些值得借鉴的经验。
1、 财政资金起主导作用
在许多国家，政府财政资金在旧城保护与更新中都起到主导性的作用。在法国，国家对列入“国家保护名录”的建筑，补贴维修经费的50%。在英国，从1982年至1990年的13项与旧城保护相关的重要法令或法规中，有一半以上明确规定了保护资助费用的来源，而且对中央和地方政府的资助比例也有明确规定。以英国遗产保护协会为例，其2000年总收入中政府拨款占到了79.1%。另外，英国政府于1980年组建了“英国城市开发公司”，负责全国内城废弃用地的再利用和旧住房的改造开发。中央政府财政预算是该机构的主要资金来源，仅1990年至1991年间，中央政府拨款达5.4亿英镑。在意大利，每年有20亿欧元的财政预算用于文物保护事业。1996年国家通过法律形式规定，将彩票收入的千分之八作为文物保护资金，仅此一项每年就有15亿欧元左右的经费收入。日本的相关法律规定，对传统建筑群保存地区的补助费用，中央和都道府县（相当于我国的省级）地方政府各承担50%，对古都保存法所确定的保护区域，中央政府出资80%，地方政府负担20%。而由地方政府制定的城市景观条例所确定的保存地区，保护经费一般由地方政府自行解决。
2、积极引入社会力量
在财政资金起主导作用的同时，积极引入社会力量也是发达国家普遍注重的做法。巴黎市政府的做法是：市政府出资51%的股份，与私营公司合资成立一个从事旧城改造的专业化投资公司，政府为该公司提供信用担保，该公司从银行贷款取得主要改造资金，向建筑物所有者购买房屋和土地后实施改造，待改造完成后以较高价格在市场上进行销售。对于销售利润，市政府将其应分得的收益全部用于该区域的市政和公益事业。
纽约市政府则在上世纪60年代先后创立了区划奖励制度（incentive zoning system）和开发权转让制度（Transfer of Development Right, TDR），成为鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑的保护的有效手段。区划奖励是指允许开发者兴建超出法定容积率的更多空间作为出售或出租之用，前提是开发者必须提供某些公共空间或进行公共利益开发，例如保护历史建筑、提供中低收入住宅和文化设施等。开发权转让则是允许某个地块上尚未使用的开发权利（表现为容积率形式）转让到其他地块上去，尤其普遍应用于旧城历史地段和建筑的保护当中。通过开发权转让，可以使受到保护条例限制的私人业主得到合理的补偿，从而有利于保护规划的实施。最近20多年，开发权转让在美国城市得到了广泛的推广。日本、台湾、香港等土地空间狭小而又注重遗产保护的国家和地区，也积极引入了开发权转让制度。
四、启示与借鉴
国际上有关旧城的保护与更新方面的经验和教训，对于我们有多方面的启示和借鉴意义。
1、旧城改造应坚持政府主导和公共利益主导
西方国家曾经走过的弯路告诉我们，那种以开发商为主导的大规模改造，一般都会导致经济利益至上、公众利益被忽视、割断城市历史文脉、损害城市的文化价值等消极后果。因此，在旧城改造工作中必须坚持以政府作为公共利益的代表起主导作用，政府财政资金必须有相应的投入，政府通过制定规划、建立政策体系、对实施过程进行监管等作为整个改造过程的责任主体。而要保证政府能够确实代表公共利益，政府决策与行政过程的公开透明是必不可少的制度保障。
2、建立健全法律法规体系
发达国家的经验说明，在旧城保护与更新工作中，建立法律法规是最为重要的制度建设。要通过立法，明确各级政府及其它相关主体在旧城保护与更新中所应承担的责任和具有的权利及义务，同时通过专门法规明确保护对象区域的范围、保护标准、保护资金来源以及政策激励措施等，使旧城改造与更新的各项工作都有明确的依据。
3、注重发挥专家的作用
旧城保护与更新是一项具有高度技术性的系统工程，保护对象与保护方式的确定以及更新规划的制定都需要高度的专业知识背景。正因为如此，以法国的“国家建筑师”制度为代表，发达国家普遍都很重视发挥相关领域专家的作用，赋予专家团队以较大的责任和权限。我国可以考虑借鉴日本的“审议会”模式，成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等领域的专家组成的“古都风貌保护审议会”，赋予其在确定保护对象（区域及建筑单体）和保护方式等方面的权威地位，以此来保障旧城保护与更新工作在科学和理性的指导下进行。
4、引入有助于社会力量发挥作用的制度设计
虽然政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用，但这并不意味着政府必须事必躬亲、包办一切。政府的主要作用是通过制定规则，设计恰当的激励来引导民间主体的行为方式。我们应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做法进行深入研究，在此基础上加以顺应我国国情的改进，并尝试应用于我国的实践中。
参考文献：
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