内容摘要：从机构设置、立法、规划、资金投放情况等方面对阪神大地震的灾后重建工作进行了梳理，并引出对四川大地震灾后重建工作的5点启示：灾后重建工作中必须明确各级政府的支出责任；重建工作要重视发挥地方政府的作用；重建规划应按照轻重缓急统筹进行；产业复兴要把产业结构调整升级放在重要地位；产业复兴要把中小企业作为重点扶持对象。
发生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三万多人受伤、直接经济损失将近十万亿日元的巨灾。本文对阪神大地震的灾后重建工作进行梳理[i]，以便为我国的汶川大地震的灾后重建工作提供借鉴。
一、 机构设置
震灾发生大约一个月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下机构，以对灾后重建工作进行指挥、指导和协调。
一是成立了“阪神·淡路复兴委员会”。该委员会成立于1995年2月15日，由7名委员和两名特别顾问组成。原国土厅事务次官下河边淳担任委员长，前副总理后藤田正晴和经团联名誉会长平岩外四担任特别顾问，委员中包括兵库县知事、神户市市长、关西经济联合会会长，以及3位知名专家学者。委员会的工作期限为一年，职责是作为总理的咨询委员会，为灾后重建工作提出方针和思路。在这一年中，委员会共提出了11项建议和3项意见，是灾后重建工作的最高决策咨询机构。
二是中央政府成立了“阪神·淡路复兴对策本部”。该本部成立于1995年2月24日，总理亲自担任本部长，副本部长由内阁官房长官和专职负责地震灾后重建事务的大臣担任，其他内阁大臣均为本部成员。该本部的设立依据是与其成立同一天通过的“关于阪神·淡路大震灾复兴的基本方针及机构的法律”，该项法律是有效期5年的时限立法，因此本部的活动期限也相应为5年。该本部根据前述委员会提出的建议和意见，同年4月28日公布了“阪神·淡路地区的重建·复兴思路与当前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地区的复兴实施方针”。在2000年2月该本部撤销之后，为了继续推进中央政府对灾后重建的支援、协调中央政府相关各部门之间的工作，又设立了“阪神·淡路大震灾复兴相关省厅联络会议”。
三是地方政府成立了“阪神·淡路大震灾复兴本部”。该本部成立于1995年3月15日。由于地震的重灾区集中在兵库县南部地区，灾后重建工作主要由兵库县政府组织实施，因此该复兴本部是由兵库县知事出任本部长。设立该本部的目的，是为了超越常态行政体制的束缚，打破部门壁垒，强力统筹、综合推进灾后重建工作的开展。
四是在“阪神·淡路复兴委员会”的任务完成之后，为了加强中央与受灾地方政府之间的协调，设置了国家、兵库县、神户市三者之间的协议会。从1996年2月到1999年12月之间，协议会共召集了10次会议，就灾后重建工作中的有关事项进行协商。
二、立法
震灾发生后，日本在1995年2-3月间紧急通过了16项特别立法，作为灾后重建及震灾善后工作的法律依据。这些法律分别涉及居民与企业税收的减免、震灾复兴的方针与机构设置、对灾区地方政府的特别财政援助、发行特别国债、实施特别财政转移支付、促进受灾失业人员的再就业、受灾建筑物重建的相关规定等内容。例如，“关于为应对阪神·淡路大震灾的特别财政援助的法律”（简称特别财政援助法），就是划定灾区的一定范围，将其作为“严重灾害特别财政援助法”的适用对象，同时提高中央财政的援助及补助标准。
兵库县方面曾经希望中央政府参照1923年关东大地震时的做法，制定“阪神·淡路震灾复兴特别措施法”，由中央政府主导灾后重建并承担更多的责任。但中央政府的判断是，阪神震灾的灾害规模比关东大地震要小，而且“严重灾害特别财政援助法”等灾害相关法律体系已经比较完备，因此没有采纳兵库县的要求。
三、复兴规划
从1995年5月开始，震灾复兴规划的制定工作在兵库县政府的主导下开始进行。成立了由各界专家学者50人组成的“阪神·淡路震灾复兴规划制定调查委员会”，成员包括都市工学、经济政策、社会福利、医疗、文化等领域的专家，设立了城市、产业与就业、医疗·保健·社会福利、生活·文化·教育四个分会。1995年6月，委员会向兵库县知事提出了“复兴规划的理念与目标”、“复兴规划的框架”、“复兴事业规划”、“复兴事业推进面临的主要问题”等四个方面的建议。在此基础上，1995年7月“阪神·淡路震灾复兴规划”正式完成并公布。该规划的要点如下：
规划的性质是兵库县实施震灾复兴的行政规划。
规划的目标年份为2005年。
规划的基本理念是“构建人与自然、人与人、人与社会和谐的‘共生社会’”。
规划的基本目标是：（1）建设21世纪的福利城市；（2）建设向世界开放、充满文化气息的社会；（3）建设既有产业高度化、新型产业茁壮成长的社会；（4）建设抗灾能力强、能够安心生活的城市；（5）形成多核网络型都市圈。
规划所面临的主要课题是：（1）居民主体的城市建设；（2）人与自然共生的环境创造；（3）通过放松管制促进民间活力参与重建；（4）寻求国内外对重建的广泛参与和支援；（5）推进行政与财政的改善；（6）中央对地方的支援；（7）复兴事业的管理。
提出灾后重建需要紧急应对的事项为：对灾民生活的支援；废墟和瓦砾的处理；公路与港口的修复；社会福利设施和文教设施的修复重建。
另外，根据“阪神·淡路复兴委员会”的建议，将复兴10年规划中的前5年中特别紧急与必需的事项作为“复兴特别事业”，中央政府给予特别的政策支持。
复兴规划的制定过程中对公众参与给予了高度的重视。从震灾发生后一个月的1995年2月开始，兵库县就开始号召居民组织“社区复兴论坛”和分区域的“县民复兴论坛”，共搜集到来自居民的意见和建议达800项左右。另外，经团联、日本建筑学会、学者自发组织的研究会等各种学会、政党和团体也积极建言献策，到1998年3月底为止共提供了923项建议。
在震灾复兴规划制定之后，兵库县政府又针对需要在短期内快速实施重建的住宅、产业和基础设施三个领域分别制定了“紧急复兴3年规划”。以住宅为例，兵库县政府根据“兵库住宅复兴会议”于1995年5月提出的政策建议，于同年8月制定了“兵库住宅复兴3年规划”。该规划提出了到1997年年底为止的3年中建设125，000套住宅的目标。
在随后的重建过程中，兵库县还先后制定了“复兴规划推进方略”（1999年3月）、“后期5年推进计划”（2000年11月）、“最终3年推进计划”（2002年12月），作为复兴规划的补充和细化。
四、灾后重建的资金投放情况
根据兵库县组织的对灾后十年重建工作的总结资料，灾后重建·复兴事业的总事业费为16.3万亿日元，其中来自中央政府的资金占50%。中央财政资金的80%是前五年投放的。
震灾发生后，日本国会迅速通过了1994财政年度的第二次追加预算，总额为12230亿日元。其中，用于临时住宅建设和灾害抚恤金1400亿日元，公路与港口等基础设施的修复重建5100亿日元，废墟处理340亿日元，对私营铁路和神户市地铁的修复补贴540亿日元。不仅如此，从1995年4月开始的1995财政年度也于当年5月开始进行了第一次预算追加，总额为14293亿日元，其中用于高速公路和港口的修复7200亿日元，用于建设安置灾民的公营住宅和公路建设2050亿日元。
从1994财年到1999财年，中央财政共投放灾后重建资金50200亿日元。其用途如下：
(1)应急临时住宅建设等灾害救助费1800亿日元
(2)灾害抚恤金及灾害援助资金贷款1400亿日元
(3)废墟处理费用1700亿日元
(4)防止滑坡、山体崩塌等次生灾害的对策费用1100亿日元
(5)神户港修复重建费6700亿日元
(6)各种基础设施的抢修及重建费用14000亿日元，其中阪神高速公路修复费2100亿日元
(7)提高桥梁等公共设施和官厅设施的抗震性能费用4700亿日元
(8)廉租公营住宅的紧急建设及支援个人住宅建设费用7200亿日元
(9)土地区划整理等城市建设费用2900亿日元
(10)充实保健、医疗和社会福利的费用800亿日元
(11)文教设施抢修及对受灾中小学生的援助费用1500亿日元
(12)经济复兴费用2200亿日元，其中的2000亿日元用于中小企业对策
(13)其它4400亿日元，主要包括农林水产设施的修复与建设、就业对策等
对灾后十年重建的总事业费16.3万亿日元，按照资金来源和用途进行整理的结果如下表所示。这里的用途是按复兴规划的5个基本目标所列的。可以看出，重建资金的最主要的投向是基础设施的修复重建和城市建设。
从资金使用的时间序列数据来看，1994财年到2004财年的资金投放分别为10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650亿日元。考虑到震灾发生时1994财年只剩下两个多月，初始阶段的资金集中大量投放十分明显。
五、阪神·淡路大震灾复兴基金
该基金创立于1995年4月1日，是中央与灾区地方政府为适应对灾民和受灾中小企业救援的需求，弥补已有制度规定的不足而创立的。具体而言，在已有的制度规定中找不到可以直接向灾民和受灾中小企业提供援助资金的依据，通过建立这样一个基金而起到了制度创新的作用。
基金的基本框架如下：（1）14家银行联合向兵库县和神户市贷款8800亿日元，其中5800亿元的利率为4.5%，3000亿元的利率为3%。（2）兵库县和神户市将这笔资金全额无息贷给基金。（3）银行把拥有的对兵库县和神户市的债权变为债券，以8800亿日元让渡给基金。其结果，兵库县和神户市向银行支付的利息部分就归属了拥有债券的基金，这部分资金成为基金用于开展事业的经费。而根据国家的有关规定，兵库县和神户市向银行支付的利息中有75%来自于中央财政的转移支付，地方政府自身的实际负担是剩余的25%。另外，银行在这中间既无收益也无损失，用一个也许并不恰当的比喻，是为财政的“洗钱”提供了义务的帮助。
基金所开展的业务分为住宅对策、产业对策、生活对策、教育对策、其他对策5个领域，共开展了113个项目，项目资金总额约3500亿日元。其中，生活对策占资金总额的51.2%，住宅对策占31.7%，这两个领域合计占资金总额的约83%。具体而言，向灾民发放“自立支援金”1441亿日元，占总额的40.9%；支援灾民对住宅进行修复或重建（以向住宅按揭贴息的形式）564亿日元，占16%；向租房者提供租金补贴393亿日元，占11.2%。可以看出，基金所发挥的主要功能是为灾民提供生活费和帮助解决居住问题。
六、若干启示
1、灾后重建工作中必须明确各级政府的支出责任
日本具有相当完备的灾害援助相关法律体系，对于灾后重建工作中各级政府以及政府各部门的责任都有十分明确的规定。相比之下，我国的灾害援助相关法律体系尚不完备，特别是对于灾后重建工作中中央与地方政府的职责划分很不明确，尤其对于财政支出责任没有明确的规定。国务院刚刚公布的“汶川地震灾后恢复重建条例”是我国第一次针对单个灾害的灾后重建进行的专门立法，具有开创性的意义。此次四川大地震所造成的损失规模大、影响范围广，其恢复重建必然是一项时间跨度长、需要持续大量投入的艰巨任务，必须有明确的制度保障方能顺利推进。尤其需要明确各级政府在重建工作中的地位和责任、中央财政对地方财政的援助措施等问题。
2、重建工作要重视发挥地方政府的作用
此次地震灾害由于其规模巨大，迄今为止的紧急救援、灾民安置和重建规划等工作都是在中央政府的主导之下进行的。从阪神大地震的灾后重建的经验来看，灾后重建更多地是属于地方性事务，中央政府主要从财政方面给予支持，重建规划的制定和实施主要由省级政府主导。虽然与阪神地区相比，四川大地震的灾区总体上属于经济欠发达地区，需要中央政府更加强有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大揽的局面。要坚持自力更生的原则，来自中央政府和外部的支援应主要着眼于解决超出地方政府能力的问题。这对于更好地把握灾区居民的需求、增强地方政府的责任意识、促进灾区居民的自立自强都具有重要的意义。
3、重建规划应按照轻重缓急统筹进行
灾后重建工作千头万绪，但依与灾区居民日常生活的密切程度而轻重缓急各有不同。因此，在重建规划的制定工作中也应区别对待。根据日本的经验，初期的规划应偏重于“紧急重建规划”，首先重点解决居民的居住、饮水、食物供给、废墟处理等属于基本生存条件方面的问题。对于就业、基础设施建设、产业重建与发展等关系中长期发展的问题，由于在紧急重建规划阶段很难考虑周全，一般应在通过中期重建规划加以充实，并根据需要通过后期重建规划进行进一步的补充和完善。
4、产业复兴要把产业结构调整升级放在重要地位
阪神大地震的灾后重建工作的一个重要理念是，不能满足于“恢复到震前水平”，而必须是“创造性的复兴”。特别是对于产业的复兴，必须将灾后重建作为产业结构调整升级的一个契机来把握。促进产业结构的调整升级是其复兴规划的5个基本目标之一。在四川大地震的灾后产业重建工作中，也应当把产业结构的调整升级作为重要的目标，制定切实有效的政策措施加以引导和推进。对于符合国家产业政策方向的产业结构调整项目，应考虑在已有的扶持政策基础上加大扶持的力度。
5、产业复兴要把中小企业作为重点扶持对象
在阪神大地震灾后5年内中央财政用于经济复兴的2200亿日元资金中，有2000亿是用于扶持中小企业。这是因为，中小企业实力相对薄弱，很难依靠自身力量从大灾的打击之下顺利恢复。而中小企业又在吸纳就业、产业链形成以及创造社会财富方面起着重要的作用。因此，在四川大地震的灾后重建工作中，也应把扶持中小企业的恢复生产和企业重建作为重点，以已有的中小企业扶持政策为基础，根据灾后恢复和重建的实际需要加以强化、充实和创新。
