六、   公众参与的本质的重新思考

公众参与一直是规划专业的热门话题。这同城市规划的历史传统有关。早期城市规划理论雏形，都是从寻求解决各种社会问题的开始的。从霍华德到勒?柯布西耶，各种乌托邦的理想，所蕴含的拯救社会的使命感，深刻地影响了规划理论的学术基因。近半个世纪以来，几个对规划思想相应最大的思潮，如Arnstein(1969) “公民参与的阶梯”A Ladder of Citizen participation，Jacobs（1961）的城市多样性，哈维（Harvey D., 1973）的新马克思主义，达维多夫“倡导性规划”（Davidoff, 1965），Forester(1989)面对权力的规划，以及Patsey Healey (2006)协作性规划等，都反映出规划师独有的使命感。将公众作为自己虚拟的委托人，使得公众参与在规划界的流行，远盛于诸如经济管理等相关学科。在几乎所有规划师的意识里，都本能地将最大程度的公众参与，视作无条件的学术图腾。

这也部分地源于在规划学术传统中的对资本根深蒂固的怀疑。张庭伟 （2003）的观点很大程度上代表了行业的主流观点：

全球化的大部分过程是精心隐藏着的：贸易协议是通过秘密谈判进行的，企业合并是秘密交易的结果，在企业内部有秘密帐本，和向政府公开的帐本完全不同。这一切都不能暴光给公众知道。因此.如同布雷彻（Brecher,J.and T.Costello.1994.）.指出的，跨国企业的愿望就是将公众参与边缘化，以便它们垄断经济决策。它们希望取消一切形式的公众控制和监督，这样，它们的决策、交易就可以在公众的目光之外进行(Brecher,1994)。跨国企业往往通过和地方城市的政治精英、经济精英、学术精英联盟的办法来达到其垄断决策的目的。它们可以通过自己的盟友来限制、反对公众参与——政治精英可能利用自己的权力，经济精英可以利用自己的资源，学术精英则制造舆论，否定公众参与的意义。在美国，正是一批和跨国公司密切相关的各界精英们（如右翼保守派的大本营“企业基金会”）以种种理由反对公众的实质性参与，他们最常用的借口就是“公众参与会影响效率”。（张庭伟，2003）

张先生正确地指出了公众参与的目的——监督不受约束政府的机会主义行为。他对跨国企业的怀疑大多情况下都是正确，但却并没有理解公众参与的经济学本质，因此也就无法指出解决“公众参与会影响效率”的正确出路。

张先生把解决公众参与成败的希望寄托于“教育”公众。他说：

作为规划师，我们要警惕自觉不自觉地站到公众参与的反面。我们认识到在城市管治的问题上公众参与是关键，而公众参与的能力又是公众参与成败的关键。规划工作不能只关注“地方”(Places)的建设而不关注“居民”(People)的建设。关注居民的中心是培育公众参与的能力。公众需要教育，公众参与需要把全部信息向公众通告。（张庭伟，2003）

但经济学的进展早已从理论上否定了这一途径。阿罗不可能定理告诉我们，即使公众知道所有的信息，其行为具有完全的理性，选票也不会告诉我们确定的结论。低效率的政府，同公众的最大利益并不总是一致。在2002年那篇引起广泛争议的文章里，我曾在注解引用了一个公众参与的例子：

漳州中心区规划方案的选择就是公众参与失败的一个典型例子，在正式评议前，政府曾将不同的方案进行了有效的公共展示，公众选择的方案和专家选择的方案不谋而合，但恰恰就是这个方案是最不可行的。为什么会出现这种结果？因为所有的人（公众和专家）都不直接为新区建设“埋单”，因此，他们不约而同选择了最“豪华”的方案。（赵燕菁，2002）

针对这个例子，张庭伟得出完全相反的结论：

公众需要教育，公众参与需要把全部信息向公众通告。曾见到国内反对公众参与的一则消息，说漳州市中心区规划方案征集中公众选择了最豪华的方案，但这个方案恰恰最不可行。（注：参见赵燕菁：“从城市管理走向城市经营”，《城市规划》2002年第26卷第11期。赵先生认为漳州事件“就是公众参与失败的一个典型例子”，我认为这个判断有失公允。）以我的看法，这条消息正好证明了当前国内公众参与的不足，而不是公众参与的无用。

张庭伟先生认为：

真正的公众参与应该把全部信息告诉给公众，而不是仅仅让公众看看图纸（“规划展示”）来选择一个“最好看的”方案。只有把每个方案的投资总量、拆迁总量、工程总量都详细告诉公众，并且帮助公众了解一些基本的经济知识，公众才可能作出正确的决策，才有可能帮助、以至纠正政府可能的决策失误，才是真正的公众参与。如果只有“规划展示”，那么公众参与就流于形式，就可能出现漳州那样的结果。由于公众没有获得全部信息而造成没有作出正确的决策，反而将责任怪罪于公众参与本身，是不公平的。（张庭伟，2003）

这一观点可以视作规划师对政府角色的误解的一个典型。中国的城市政府同西方城市政府最大的不同，就是它是一个城市的“开发商”，而西方国家的城市政府则更像是市民雇用的“物业公司”。中国公众并不直接给市政府纳税，也不直接决定政府收入的用途。换句话说，中国的政府并不是公众“雇来”的，它的目标不是公众福利的最大化，而是在同其他城市的竞争中胜出。而“胜出”的标志，就是吸引更多的要素（包括居民）。就像电视台改进节目质量，吸引更多的观众，是为了更多的广告收入一样，政府改善服务是城市竞争的压力导致的。如果让观众投票，观众当然选“最好看的节目”，而不会是“最省钱的节目”。

由于中国的城市政府的公共服务不是花公众（居民直接税收所占比例极小）的钱，因此，当政府征求公众服务需求时，公众自利的反应，必然是质量越高的服务，越得到认可。道理很简单，公众没有动机要求政府节省。在漳州的例子里，公众根本用不着去查看投资总量（实际上漳州中心区的公示现场，既有公开的投资估算，也有规划局在现场也有专职的解说），一眼就会知道哪一个投资的规模更大。事实上，他们根本不关心这个问题。无论规划公布多少信息，公众就一定会像电视观众一样选择“最好的”而不会是“最省的”。政府愿意多花钱，是因为政府间的竞争，而不是讨好公众。对于“竞争+集权”类型的政府而言，公众参与的本质就是政治秀。

公众参与乃至城市民主的本质并不是获得“集体偏好”，而是对消费者失去交易退出自由的制度补偿。公众参与的合理性是有条件的，并非在任何情况下都是多多益善。按照自利的经济人假设，公众只会从自私的角度对规划决策作出反应。而经济学的原理告诉我们，作为个体的公众，他们的偏好既不能加总，也不能比较。

当然，张庭伟先生可以争辩说，这意味着我们要把政府也改造为“物业公司”类的政府。事实上，自从1998年意义深远的住房制度改革以来，特别是《物权法》的实施，公众的民主意识越来越强，政府也在迅速让出以前被视为其理所应当的权利——政府已经开始越来越像是一个物业公司了。因此，我们也可以期待，当越来越多的居民拥有了城市不动产，尤其是当物业税成为地方政府的主要收入以后，真正的公参与和票决式的民主会越来越多 。但这是否意味公众的利益得到了更好的供给，还是一个问号。

公众参与可以减少私人产权不确定性，但却是以丧失集体行动的能力为代价的。这就像降低车速可以增加行车安全，但却是以损失效率为代价的。发明高效率的制动系统（竞争），可能是一种更好的替代选择。市场是制度优劣的最终裁判。现在可以得出的结论似乎是：“垄断+集权”的政府制度和“竞争+民主”的政府制度已经出局；“垄断+民主”与“竞争+集权”两种政府制度，谁能更快到达终点，似乎仍未决出胜负 。

按照我提出的价格理论（2007），在消费者竞争状态，消费者（如居民）由于无法自由退出交易（如购买了不动产），而政府的角色，可能会影响到其自身利益时，公众参与才会是一种合理的必要。如果消费者（如居民）可以自由选择退出（如城市的游客和访问者），公众参与就是多余的。这就为我们解决约束政府和提高决策效率的两难提供了一个可能的政策出路——打破垄断，推动竞争。

对于规划师来讲，政治制度的选择，不在其职业工作的范围之内。但规划师必须知道，其服务的政府属于那种类型。因为政府类型不同，其“理性”的行为也不同，相应地，最优的规划路径和标准也不同。公众参与看上去是一个没有什么悬念的规划问题，选择不同的答案检验的似乎只是规划师的道德立场。但从经济学的角度看，答案却没有那么简单。而能够提供不同的专业答案，正是城市规划这一职业得以存在的理由。

七、   结论

规划是一系列选择。

对于选择来讲，最重要的是确定选择的基准。这就必须涉及到城市规划的一些最基本的问题：城市本质是什么？城市的价值是什么？城市是怎样形成的？自私的动机和最大化的利益，给了我们一个分析的基准。根据这个基准，大部分城市活动参与者（特别是政府）的行为都可以得到解释。对于城市规划而言，不仅容积率、土地用途可以以经济的理由加以解释，而且美学、工程技术都可以作为商业模式的一部分，纳入投入-产出分析。这使得我们有可能通过公理化的方法，将支离破碎的城市规划研究组织起来，建立起一个所有概念互相支持框架，形成一套被所有规划师共享的学术语言。

将政府视作一个企业，并不是什么新鲜的概念。但是将学科理论的基础转移到这一新的原点，对传统的城市规划理论来讲，意味着一场革命。本文中所举的例子表明，规划师们并没有为这一转变做好准备。Lars Werin (Menard ed., 2003(2000))在分析经济学领域里，“科斯革命”为什么迟迟没有出现时指出：

一个明显的理由是科学家不愿意看到大量积累的智力资本被废弃和毁灭。那些为掌握现行理论做出过艰辛努力并运用它工作的人尤其不愿意看到还有其他更加有用的真理。他们具有通过贬低和模式新理论抵制它的动力，这就是人。（p.56）

这个分析也同样适用于城市规划。

毋庸讳言，企图利用经济学工具解释所有城市问题是危险的。城市问题就像珠穆朗玛峰，不同的学科从不同的角度都可以得出不同的观察。不能用一个角度的景观，代替其他的角度的景观。但不可否认的是，由于学科工具的完备程度不同，理论攀登的高度也会有所不同。经济学的构造性和理论完备程度，都远远超过其他社会学科，这使得经济学常常跨越传统的学术界限，进入到其他学科研究的领域。城市规划与其固守传统的学术范畴，排斥经济学的侵入，还不如对经济学工具中不合意的部分加以改造，并“借船出海”，将城市规划发展到更广阔的领域。

必须指出的是，虽然经济学的引入大大拓宽了以建筑美学和工程学为主的规划专业的基础，但经济学取代不了其他专业。相反，它同其他专业的有机结合和互相支撑，可以使城市规划的语汇更广泛，框架更坚固。将这些专业知识有效组合，规划师在解决城市问题上就可以具有独一无二的职业优势。这无疑是一个艰巨的职业挑战。在这方面西方城市规划的那些名声显赫理论同行们，并没有直接提供给我们什么有价值的东西。这篇论文本身也充分意识到这个工作的困难——不仅因为城市规划理论的不完善，同时也因为经济学理论的不完善。将城市规划从经验型的前科学，转变为可以被分析、被否证、被模拟，并能够预言新的现象的科学体系，在现在看来仍然是一个遥不可以及的梦想。但无论如何，将城市规划建立在更牢靠逻辑基础上这一目标，还是值得我们去冒险一试。

参考文献

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