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| 农地改革与城市化 |
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2013-10-24 14:57:00 |
最近，新华社的一篇内部报告《我国农村土地制度创新专题调研报告》在高层流传。这篇报告集中反映了学界对当前对土地问题的主流思考。其内容看似只针对农村，但其本质却是对国家土地制度反思。本文目的，是针对其中第二部分“改革宅基地制度盘活巨量农房资产撬动内需”，提出的对应的平衡观点。供有关部门政策研究时参考。
一、区位决定了“农村住宅问题”的不同
分析农地问题，必须结合区位来思考。农村住宅问题应该分为城市近郊和远郊两个部分。这两部分农村住宅出现的问题和导致的原因完全不同。
表面上看，两者都存在占用耕地问题，但前者不存在“大量农房闲置和土地浪费”，农民也不存在“进城打工-回家建房-农村房屋空置-进城无钱买房”（P20）的职住错配问题，而是大规模的违章建房（小产权），与城市政府争夺地租。
后者则不存在“难以评估、无法办理抵押登记和难以处置，不能像城市居民那样作为抵押物获得银行贷款”（p24）的问题。因为对于远郊农地，除了少数风景区、矿区外，基本没有需求，即使允许抵押，也值不了多少钱。
一项物业，其资产价值源于可带来持续收益的多少。土地价值也是如此，其市场价格的本质，就是其未来收益的贴现。远郊的土地，未来收益基于收入不稳定的农产品，在低农产品价格，高运输成本的市场条件下，其贴现后价值极低，基本谈不上是有价值的资产。更不能用于为“建房、购置家电、教育和医疗”（P24）这类消费融资。
报告提出“赋予农地完整的地权，开启沉寂的经济发动机”（P26）主要的受益者，乃是近郊的农民。因为近郊农地有巨大的需求，收益远大于农耕。如果能够通过抵押、出让、出租等途径，自由进入土地市场，将会带来巨大的利益。一旦政策放开，近郊农民一夜致富，其致富效果类似于当初的煤矿私有化。
二、农宅作为资本的价值来源
我们的问题时，将这部分财产界定给农民（准确地讲，应该是地主）是否符合社会正义？是否有利于经济发展？要回答这个问题，我们就必须搞清楚何以近郊的农地和住宅有如此巨大的市场价值。
任何不动产都可以分为建筑和土地两部分。建筑部分一经建成，就开始折旧，其价值非但不会上升，反而会随着时间不断被侵蚀。因此，不动产升值主要来自于土地。
而土地的价值，则源自于所处区位被覆盖的公共服务--道路、管线、学校、医院……。这些服务水平越高，价格越低，转移到土地上的价值就会越高。这就是近郊土地何以具有巨大价值且不断升值的秘密--任何公共服务的改善（机场、港口、治安、法律等）都会带来未来预期收益的增加。
紧接着的问题就是，这些公共服务的成本是由谁支付的呢？显然不是近郊农民。而是政府。政府代表的全体居民的利益（包括远郊农民），如果允许近郊土地入市，就等于将一部分全民所有的财富转移给了近郊的农民。显然，这不是正义公平的做法。
那么为什么别的国家不限制农村土地的流转？这是因为中国城市化采用了一种独特的原始资本积累模式--土地财政。按照这种模式，政府通过垄断土地一级市场，将外溢到近郊农地上的价值剥离出来，通过给原始土地改造为附着公共服务（如，“七通一平”）的熟地，再在二级市场上出售的方式，获得公共服务所需的资本。
在这种体制下，“如果允许宅基地流转，通过农村房屋租赁、转让、抵押所获得租金、转让收益、周转资金”（P27）的途径进入市场，就意味着必须放弃通过土地财政的公共产品的提供模式。但即使是改变土地财政，也不意味着宅基地可以“无偿”流转。
天下没有免费的午餐。在非土地财政的经济里，农地转用一样要被限制，被允许转用的农地，要通过税收（财产税、交易税）的方式，支付使用公共服务的成本。换句话说，在土地财政模式下，公共服务是通过高地价形式支付的。而在税收财政模式下，公共服务是通过交易税和持有税（如，财产税）的形式支付的。两者的差别是先支付还是后支付的问题。
一旦税收加在土地上，土地的价值就随之降低--税收越高，地价就越低。这也意味着宅基地作为抵押品价值的降低。
三、“大量农房闲置、土地浪费惊人”的原因
“农房闲置、土地浪费”，主要发生在远离城市的地区。之所以造成浪费和闲置，不是（或者说主要不是）由于农民无法处置资产并带其进城，而是因为“集体所有制”导致的“公地悲剧”。
传统的中国农村，很少有耕地浪费，乃是因为没有“集体用地”之类的“公地”。由于农村土地产权不稳定，土地，特别是宅基地，可以无偿（或以极低的成本）获得，使得耕地成为大家竞相获取的资产。因此，减少浪费和闲置的唯一途径，就是重新界定“公地”，使其获得、转让和拥有是有成本的。
例如，可以将“集体”界定在“自然村”，并以股份化的形式为全体居民所有。宅基地按照面积大小，向村集体缴纳一定费用，作为集体提供公共服务的“物业费”。也可以仿效韩国、台湾，通过“土改”将土地私有化，同时，限制非农用途的比例。超出部分，则课以重税，用于支付政府提供相关公共服务的成本。
靠把“农村房屋及宅基地的使用权和处置权逐步赋予农民，最终实现买卖、抵押、交换、置换、赠与、放弃的自由”（P20）来解决农房闲置和土地浪费乃是南辕北辙。如果没有配套制度，这一做法只能加剧土地的更大浪费。
如果简单地“赋予住房财产权”，“实现城乡平等交易”，开发商可以就绕过政府，直接从农民获得土地，近郊农民的地价势必会进一步上升。由于开发商没有支付地价，农民没有支付税收，政府公共服务带来的好处等于直接转移给了地主。其结果必将是现有耕地的更快流失，郊区地主不公平地暴富。
表面看，近郊农民资产暴增没什么不好，但其长远结果是政府失去了从土地获得提供公共服务成本的资金来源。如果要提供基本水平的公共服务，势必加大对全体居民（包括远郊没有享受到公共服务的居民）的税收。显然，这是更加不公平的做法--全民的财富通过土地转移给近郊少数地主。
对于远较农民，其土地原来就没有市场需求。“赋予其财产权”“实现城乡同权”后，他们的土地也依然进入不了市场。政府不想征的地，开发商也不会要。而只要宅基地是无偿供给的“公地”，农民突破政策获得宅基地，就依然会“大量农房闲置，土地浪费惊人”（P20）。
因此，该报告建议的“顶层设计”--突破《担保法》34条，赋予农宅抵押权，城乡土地“同地同权”，与预期达成的目标--节约农业耕地、激活农民消费，盘活农村资本，基本上是南辕北辙。
四、征地拆迁的本质
城市与农村的本质差别，就是有没有、有多少公共服务。公共服务越多，水平越高，城市化水平就越高。城市化问题说到底，就是公共服务如何提供的问题。
农村向城市转变，最大的门槛就是如何克服公共服务提供所需的基础设施（道路、桥梁、给谁排水、教育、医疗、机场、港口等，广义的基础设施还包括法律、治安、消防、社会制度等）的巨大门槛。
提供公共服务，土地用途的转变是绕不过去的坎。转变过程中涉及到的产权转移与重组，是城市化过程中最大的交易成本。土地产权交易成本的高低和难易，决定了城市化进程的快慢和水平的高低。过高的土地成本，甚至可以彻底阻止城市化的启动。
在中国目前阶段，征地拆迁中主要涉及三个角色：农民、政府、开发商。农民提供原始土地，政府提供公共服务，开发商将公共服务从政府处“批发”过来，再“零售”给进入城市的居民。征地拆迁过程，事实上是附加公共服务升值后的土地利益在三者间分配比例问题。
显然，政府是公共服务的主要提供者，其获得的土地利益份额越大，提供的公共服务越广泛、速度越快。农民、开发商都是食利者，侵蚀的土地利益越多，用于公共基础设施的份额就越少，城市化的速度、质量就越低。
现在，大家都以为农民补偿过低，建议增加其份额。这样固然可以降低拆迁阻力。但如果其份额过高，势必减少用于公共服务设施的份额，城市化的动力就会被耗散。
纵观世界各国城市化，无不是以压低农地获得成本，来维持城市化的动力（北美不用说了，几乎完全没有补偿获得了大片土地。即使老大陆也多是通过殖民地的土地利益，来支付本国农地获得的高成本）。高土地农转用成本的国家，无一能够跨越城市化门槛。
这篇报告之所以会提出这样的制度设计，根本原因还在于作者对城市拆迁本质缺少正确的理解。例如，该报告认为政府“拿走‘大蛋糕’补偿小芝麻”。报告举例说，湖南征地补偿47万，政府卖给开发商620万，开发商推向市场获利850万（P36）。青岛征地4万-5万元一亩，招拍挂后可以达到1000无缘一亩。进而认为这是通过“市场形成的巨额土地剪刀差”剥夺难民利益（P36）。
现实情况很可能是，如果农民之间自己转让，可能47万都没有。为什么政府出让的地和农民出让的地价不同？其关键差异是，前者包含了公共服务，后者则纯粹是农地收益--政府和农民卖的根本就是两种不同的东西。
政府拿到地以后，不能直接出让，而必须配套基础设施，如“七通一平”。这些都需要占用大量土地。根据城市规划，至少要30%以上。而且配套的越多、水平越高，占用的土地就越多。一般大城市加上机场、港口、水厂、电厂等基础设施后，剩下不到50%。如果再出去文化、产业、管理、教育医院等无法带来土地收益的项目，真正能卖给开发商的土地已经很少。在厦门，这一比例大约为22%。由于没有财产税等持有成本，这就意味着今后政府公共服务的任何改善，投资者都可以通过不动产升值“分红”。
拿配套好的成熟土地，去同没有任何加工的生地比较地价，如同用餐馆的猪肉价格和猪圈里的猪肉价格相比一样，显然没有任何意义。更何况政府还要出土地收益中，拿钱来补贴产业，解决就业和未来税收的问题。
这个例子，突出反映出报告对拆迁本质的缺乏深刻的理解。土地之所以能成为资本，能带来持续收益，乃是因为其附着的公共服务。如果直接卖地就能够致富，我们就根本不用启动城市化了。
农民希望在升值的利益中获得较大的份额，是其经济本能，古今中外，皆是如此。但我们一定要明白其背后付出的代价。这个代价，就是用于公共服务投入的减少，是包括没有机会通过征地致富的农民在内全体居民长远利益的损失。
农民并非反对征地，他们反对的是补偿过低。这两者一定要分开。厦门有的项目征地拆迁阻力很大，但到后来政府决定不上马后，很多农民反过来要求政府拆迁。
事实上，近郊农民因为拆迁致富的比比皆是。远郊没有被拆迁的农民，反而长期贫困。对这一点，农民都是心知肚明。那些真正因征地致贫的，多是远郊线性工程、水库移民的农民。他们同近郊要求更高分成比例的农民完全不同。如果说提高征地标准，首先也应当是远郊被征土地。
如果按照该报告提出的建议，允许以出让、租赁和抵押等方式“自由流转”，对于远郊的农地，只要“公地”问题不解决，一户多宅的问题导致资产闲置，依然得不到解决。土地和宅基地资本化不仅不会带来太多的价值，反而带来潜在的债务风险；对于近郊的农地，暴涨的地价反而会诱发更多的耕地被卷入开发。同时，征地成本会更加困难，基础设施建设的资金和土地，都会迅速枯竭。城市化质量和速度将会急剧下降。
五、农村宅地问题的破解
目的不同，政策也不同。
对于远郊农村。首先要解决的问题就是如何集体公地明晰化。只要集体宅基地是无偿（哪怕是低成本）获得，耕地的流失就不会停止。
首先，集体的范围应当明晰。一般而言，越小的社会单位界定“集体”的成本就越低。家庭的产权边界最清晰。“行政村”的“集体”则要比“自然村”模糊得多。尊重传统的集体边界，而不是人为行政边界，是界定“公地”范围的前提。
其次，宅基地必有偿获得。获得宅基地的成本越高，耕地保护的效果就越明显。一户多宅的现象就越少。宅基的持有也应当是有偿的。维护村集体基本服务的费用，应当以不动产的多寡为基准摊交。宅基地获得和持有成本，由全体村民决定。收入由村集体用于村庄的公共服务。
第三，作为“公地”的耕地，转为其他用途时应由全体（至少是多数）村民同意。村集体如同一个小区，公地相当于小区公摊，其转让或改变用途，应通过集体决策程序决定。
第四，村集体的退出机制。由于宅基地和土地的获得和使用是有偿的，这就为村民退出集体机制提供了可能。随着村民减少，宅基地需求下降，村民也可以将宅基地复垦，通过换取耕地指标的办法，退出集体土地。循此途径，村民可以将其资产货币化，获以耕地换社保等方式，将其资产带入城市。
鉴于远郊不动产价值很低，因此，有必要将已经退出集体耕地的移民纳入城市住房保障体制，确保其在城市可以立足并享受相应的公共服务。提供保障房的城市，应获得相应的补助。
对于近郊农地和住宅，要继续严格限制其直接进入一级市场。世界上所有成功完成城市化的国家，无一不是建立在低价获得土地基础上。目的一是要为基础设施建设融资，二是方式公共服务效益漏失。
首先，政府统一征用，配套后，再在市场上出售，仍然应当是这一阶段城市扩张的主流模式。要防止征地拆迁标准的过快提高，前提就是限制集体产权土地通过抵押、出租、小产权等途径。
对于自行转变为城市用途的物业，要通过加税，将漏失的公共服务收回来。对于加税的物业，可允许其抵押、出让、出租，但土地的持有和盈利，都应追缴额外税费（如，交易税、物业税）。
失地农民要获得一次性赔偿，但更重要的是使其获得长远的稳定收益。给农民买社保、养老固然重要，但在高速城市化阶段，货币为基准的补偿往往跟不上生活成本的上涨速度。不动产是少数能够保持与生活水平同步的补偿方式。
六、城市化的途径
对于近郊农民而言，现有的补偿标准，足以完成其进入城市所需的原始资本积累。真正需要解决的是远郊农民的城市化。让土地自由进入市场，可以使近郊农民更富，但却不会给远郊农民带来更大帮助。政府收益减少，对企业补贴能力下降，本地就业减少，反而会损害远郊农民的城市化的机会。
人的城市化，关键在于进城农民原始资本的积累。大量的远郊农民，也就是所谓的农民工，才是城市化的关键所在。农地入市、户籍改革这些显而易见的“捷径”，皆非城市化的正途。
人力资本，也就是教育，乃是城乡劳动力资本差异的根本原因。当下最重要的不是惦记着将农民那点儿土地资本化--没有劳动的资本化，单纯的土地资本化只会加大农民城市化过程中的风险。城市化首要的工作就是不能让毫无训练的农民赤手空拳地进入城市。
大规模培训农民是先进国家（比如日本）最重要的经验。大家现在都把土地财政、高房价、高居住成本视作农民城市化的最大障碍。殊不知中国过去这些年城市化最大的失误，乃是教育的失误。我们投入太多的资源进入高等教育。职业教育却没有成为教育的重点，更遑论国家战略。这一趋势必须扭转。
职业教育应当成为城市化阶段全部教育的核心。只有职业教育，才能向进城农民大规模灌注资本。进入城市的农民工就不再会是赤手空拳。现有的，以高等教育为核心的教育体系只会在市场上导致供需的错位。近年紧张的就业形势显示，这些年高等教育大跃进造成的“过剩”，一点不比生产领域的过度投资少。2012年，高职院校就业率仅次于985高校，而排在211大学、独立学院、科研院所和地方普通高校之前，就是市场对教育投资错位的突出反映。
但仅仅教育，还不足以帮助第一代农民工完成原始资本积累。劳动力会折旧。如果劳动力不能以某种形式凝固并贮存，失去劳动能力的农民工，就依然会再次返回农村。而将劳动力资本化的主要方式，就是不动产。这也是城市化的第二个战略，“先租后售”保障房模式。
每一个在城市出卖劳动力的农民工，无可回避的成本就是住房。如果把这个成本转化为积累，用来购买住房，就可以把劳动力资本化。这就需要有目的的制度设计。
假设包含土地成本在内的所有住房建设成本是每平方米5000元。50平方米住房成本就是25万元。假如每对夫妻租房支出是每个月2000元，十年下来就是22万元，只要补交3万元（利息和物业费分别由企业和政府从公积金等渠道支付），就可以获得完整产权的住房。届时，房改后住房的市场价可能超过50万元。这就相当于以期权的方式，向每个农民工家庭注资。
由于这部分资产可以随土地升值而升值，这就意味着每个家庭不仅不会因为地价上涨而生活水平下降，反而可以参与城市的持续“分红”。住房可以作为社保、医保的补充以及城市化风险的抵押物。劳动力资本转化为可以保值增值的房地产，农民工就会转变为拥有资本的永久市民。
正确的教育和住房政策对于城市化而言，远比该报告关注的农地流动和征收等所谓的“顶层设计”更重要。
七、对报告中涉及案例的评价
河南舞钢模式：赋予农房抵押权。第一是农家乐等休闲农业的经营不能失败，否则，没有非农技能的农民一旦失去抵押物，将意味着倾家荡产。第二，旅游区内农家乐，往往是以破坏旅游资源为代价实现其价值的。一旦通过融资获得资金，其对自然资源的破坏力度可能成倍加大。更多的融资，可能意味着旅游资源更快地衰竭。
嘉兴农民住房城乡置换：宅基地换现房；耕地换社保。这个“生活资料置换生活资料，生产资料换生产资料”的模式很好，但前提恰恰是近郊农地不能自由入市。因为近郊农地已经附着公共服务。只要能够以抵押、出让等方式资本化，政府就不可能以成本价征收。如果市场价征收，就不能“以宅基地换现房”--政府不征地哪里来的“现房”？同样，社保也将是无源之水。
重庆宅基地有偿推出的所谓“地票制度”和成都的类似实践也是如此。所谓地票，就是利用城乡土地价值的差额，以面积换价值，差额越大，地票的价值就越高。但其前提，也必须是农地不能入市--惟如此，“用地指标”才具有市场价值。试想，如果开发商可以直接从近郊农民手中直接获得土地，为什么他还要购买“地票”？
八、结论
正确分析问题是正确解决问题的前提。
将农村分解为面临城市化的近郊地区和远离城市化的远郊地区，问题和目标立刻就会清晰起来：对于远郊而言，主要的问题是如何破解“公地”带来的耕地流失和资产闲置；对近郊而言，主要问题是如何以最低的成本，完成土地征用，而不造成大的社会动荡。同时解决一次性补偿和长远收益的矛盾。
新华社报告问题在于，它虽然描述了农村宅地存在问题，但对导致这些问题原因没有合理地区分。保护耕地和盘活农房资产是两个不同的政策目标（在有的情况下，甚至是相反的政策目标）；远郊农地和近郊农地是两种不同性质的农地。按照该报告提出所谓“顶层设计”进行操作，极有可能与其最初的目标（保护耕地、盘活资产）背道而驰。
结论是，该报告提出的分析和建议可以用于研究讨论，但付诸实践时要极为慎重。一旦草率推出，其后果将远大于以前出台的一系列毫无效果的房地产政策。 |
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