朱跃中 梁琦

　　改革开放30多年以来，我国能源供给基本满足了经济社会发展需求。进入新世纪，国际能源供求格局出现了新变化，维护能源安全外部环境更加复杂，面临新挑战和新要求。

　　一、我国能源安全面临的挑战

　　(一)不合理的能源消费结构使国内环境安全日益突出

　　目前，我国一些城市的雾霾天气已超过100天，有些城市雾霾天气几乎常态化，严重影响了人们的身心健康。这与不合理的能源终端消费结构关系密切。数据显示，我国城市PM2.5构成中，燃煤排放占到50%，是导致雾霾天气的主要原因。随着城镇化进程的加快，传统的消费方式和消费结构若不改变，环境污染必将成为对民生的最大威胁。同时，因生态环境、产业发展而引发的群体事件时有发生，甚至出现蔓延的倾向。

　　新的环境安全问题拓展了我国能源安全的内涵和外延，对能源安全的关注，已从强调上游的能源供应安全到能源生产、消费引发的生态环境乃至民生问题，成为我国经济决策、能源决策的重要因素之一。

　　(二)能源需求总量继续增长，对外依存度攀升趋势依旧存在

　　我国能源消费总量现居世界第一，占世界总消费量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年来年均能源消耗增速为世界平均速度的3倍。我国石油对外依度超过57%，煤炭也由净出口大国变成为净进口大国，能源对外依存度不断攀升。

　　未来一段时期是我国工业化、城镇化、现代化加速发展的关键时期，能源需求增长趋势难以短期内逆转。如果延续目前“敞口式”能源消费方式，2020 年能源需求极有可能超过45 亿吨标准煤。同时，不少城市将能源结构改善放在扩大天然气利用方面，届时我国的能源对外依存度将从目前的13%提高到20%左右。其中，石油对外依存度可能超过70%，天然气进口依存度也可能接近50%。

　　(三)国际能源格局发生变化，能源地缘政治形势紧张

　　近10多年，国际能源格局发生了显著变化。主要大国通过实施能源独立战略，减少了对传统能源及其资源地的依赖，有条件采用更多手段在能源资源获取、企业并购、技术引进、清洁发展、资源定价、运输通道等方面对我国采取遏制措施。有些国家为了加强对我国的中长期战略遏制，在能源资源敏感区域挑起事端，导致能源地缘政治势态紧张，位于我国周边和国际能源运输通道沿岸的区域呈现出紧张趋势。有些国家还利用货币霸主和金融影响力，控制能源交易体系，通过金融、期货等手段操纵能源资源价格，加大了能源安全风险。

　　二、大国的经验和启示

　　维护能源安全，要确定科学合理的国内能源发展战略，发挥优质清洁能源作为经济社会良性发展的推动机作用;积极开展能源外交，保证能源稳定、持续供应，促进国内能源技术升级和能源机构优化;要在能源突发应急处置、能源安全公共认知、能源节约技术推广等方面不断丰富模式、完善机制。

　　做好这些工作，需要一个相对独立、综合、具有前瞻性思维和战略性定位的能源安全协调和决策平台。实际上，当今世界许多大国在经济社会发展到一定时期时建立了国家战略层面的能源安全协调机构，大多设置在国家安全委员会内部，发挥了积极的作用。

　　(一)以准确的定位服务国家能源安全

　　国家能源安全协调机构的定位主要包括以下方面。

　　1.功能定位。一是为最高政策决策提供咨询和评估，二是为政策修订和完善提供替换方案。该机构是为最高决策服务的， 相对独立和超脱，专注于调查研究、政策分析、战略规划和效果评估。在最终决策方面，拥有一定的建议否决权。

　　2.职能定位。一是信息收集和研究。政策研究的基础是信息，采集、梳理和分析相对真实、客观而又及时的信息是决策建议是否实用的关键。二是战略规划和指导。从国家战略层面制定维护能源安全的中长期战略规划并指导实施。三是政策评估和完善。提出具体能源政策建议，评估其实际效果并在实施过程中提出修改意见也是此类机构的重要工作。

　　3.权限定位。一是正向权力，即向最高决策层的建议权。二是反向权力，即针对重大问题的否决权或质疑权。当然，这是指以建议的形式表达否决，而不是对具体项目最终否决。

　　(二)以相对独立立场尽量减少利益集团负面干扰

　　能源安全协调机构力求保持立场独立，尽可能破除部门、行业和区域利益，尽最大可能从国家战略利益的角度考虑问题，研判形势并提出建议。这需要从人员配备、议事规则、经费独立和正反方案对比等方面进行整体设计。

　　(三)以灵活系统保持决策建议及时高效、渠道畅通

　　在信息分析方面，要建立强大的信息收集和梳理体系，不仅覆盖面广而且能深入到相关部门和企业获取第一手的资料。建议报送方面要尽可能压缩报送流程。决策协调方面要尽可能打破常规，实现即时的有针对性的协调。

　　(四)以强大的网络体系保障足够的智力支持

　　要建立起有关能源安全的网状体系，包括各种机构的重要研究成果、政策建议和意见反映。能源安全协调平台需要通过固定机制与其建立多重的网状联系，收集整理大数据，为决策提供更多客观真实的智力支持。

　　(五)以合理的人才机制确保研究出成果、建议出效果

　　能源安全协调机构的最大作用是要设计好机制，其中人才机制尤为重要。一些大国的该类机构都网罗了大批的尖端专业人才，从事相关的日常基础工作。不但人才的范围要广泛，而且要用制度调动人才的积极性，尤其要从提高使命感和待遇予以保证。

　　三、政策建议

　　(一)建立稳定、常态国家能源安全咨询、规划和决策协调机构

　　建议在国家安全委员会下设立能源安全委员会，整合资源，成立常设机构。建立战略和政策研究机制，负责政策咨询和规划;建立联席会议协调机制，负责重大政策协调;建立政策跟踪和评估机制，负责在政策后续修改和完善;建立外交综合统筹机制，负责统筹能源外交目标。

　　(二)建立有效网状体系

　　首先，建立独立能源安全信息的采集、梳理和研究机构，负责牵头工作，并逐步和相关机构建立固定的联系，形成采集、报送、交流机制，及时对信息、研究成果、政策建议和政策反馈进行收集分析。其次，不断扩大范围，利用现有的平台，布局不同的信息收集点，特别是对国际能源安全信息的采集和跟踪。再次，最终形成以服务于能源安全战略决策为目标，涵盖部门、行业、企业，覆盖主要能源地缘政治参与者的网状信息体系。

　　(三)合理厘定人员结构

　　政策决策层由涉及能源安全方方面面的部门主管组成，负责对各种政策建议方案进行最终评定和完善，定期召开能源安全决策会议，形成对重大问题的最终决策意见。政策研究层由专业从事能源战略、能源经济、能源政治、能源技术等方面的政策研究人员组成，既负责收集、整理、分析各类研究成果又对专题问题进行深入研究， 提出可行性方案和决策依据。政策评估层面应该由广泛的从事综合性工作或一线具体工作的人员组成，可采用人员轮流机制，对政策效果进行评估，及时提出改进意见。

　　(四)抓紧确定我国能源安全体系重大战略目标的实现路径

　　我国能源安全体系的各项重大战略的核心目标是，全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。

　　目前，要尽快为上述任务谋划切实可行的路径。首先要对以前的能源安全政策进行评估， 需调整的要调整，该重来的应重来。其次，要从战略高度对我国能源安全所处的新阶段，出现的新问题，面临的新挑战进行分析，勾画出符合实际的未来20年能源安全情景。最后，在此基础上确定能源安全各个领域目标的实现路径，提出中长期实施方案。

　　(五)加快能源立法，构建能源安全法律保障体系

　　现行能源法律体系主要存在两个问题。一是统筹全局的能源基本法，石油、天然气、原子能等领域的能源法律缺位， 尚无能源公用事业法。二是原有能源法规需要重新修订，立法空白多，可操作性差，规定过于原则化，没有相关行政法规和规章相配套，难以实施从而导致执法和司法困难。同时，新法与旧法、能源法与其他法律之间衔接性差， 甚至存在冲突，能源法律与政策的界限不清。

　　我国需要出台能源基本法，用以统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规。通过此法确立能源以及能源战略在国家经济活动中的战略地位，规制能源结构调整和能源布局的方针，明确各类能源市场主体和市场模式、运行规则和市场监督，规范各级能源管理机构的职责和权利，最终确保国家能源安全的法律保障。

　　（来源：《宏观经济管理》2014年第4期）