一 改革历程

（一）农村土地使用制度改革

1979年中共召开十一届三中全会，确定以经济建设为中心，实行改革开放。改革首先在农村推开，实行家庭联产承包责任制，其核心内容就是改革农村土地使用制度。中国农村土地属于集体所有，过去由集体统一经营。改革以后，逐步按人口或劳力承包到个人，以家庭为单位分散经营，同时保留某些环节的集体统一经营。80年代中后期，为稳定农民对土地制度的预期，中共中央明确提出，土地承包关系15年不变。90年代中后期，又提出30年不变，并于2003年在法律上加以确定。2008年，中共中央十七届三中全会进一步明确，土地承包关系长久不变。

80年代到90年代中期，农民承包土地要向国家交农业税，向集体经济组织交一定的费用。90年代中后期，为了防止基层乱收费增加农民负担，政府决定将农民上交集体的费用纳入农业税，税外不再收取任何费用。2005年前后，政府又根据党中央的决定，取消了农业税。这样，中国农民务农种地，不再有任何负担，相反，国家还给农民种种生产性补贴。

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﹡注：2010年2月26、27日我应邀赴老挝万象，参加老挝国家土地管理总署和全球环境研究所联合召开的，“土地资源利用、生态系统与环境保护技术研讨会”，此文为我的发言。

随着工业化、城市化的发展，越来越多的农民脱离农业、农村，其中有的人把土地或转让或转包或转租给别人，农地流转市场逐渐发育、活跃。80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。中国的农地市场，交易的不是土地所有权，而是承包经营权。

（二）城市土地使用制度改革

中国宪法规定，城市土地属于国家所有。

改革开放前，城市土地由用地单位无偿、无限期使用（但真实的经济关系并不像表面那样），不存在土地市场。80年代中期，从扩大企业自主权入手开始城市改革。随着企业逐渐成为自负盈亏的市场主体，无偿、无限期使用土地的弊端逐渐暴露，改革城市土地使用制度的任务被提上日程。80年代末到整个90年代，采用多种形式，实行城市国有土地有偿使用制度。主要形式有：出让、出租、入股、资本金挂账，等等。这些形式，都是国家向用地者有偿让渡土地使用权，属于土地的一级市场。以出让方式取得土地使用权的单位或个人，在土地使用期内，可以转让、转租土地使用权，可以凭土地使用权向银行抵押贷款，这些都属于土地的二级市场。中国城市土地市场交易的，也只是土地使用权，而非所有权。

在较长时期内，城市国有土地仍大量采用划拨方式，但有偿使用的比重逐渐加大。到90年代后期特别是进入21世纪以后，新增城市建设用地主要是以有偿使用方式供应了，但仍保留一定比重的划拨使用方式。在有偿使用方式中，出让方式比重越来越大，出租等其他有偿使用方式比重越来越小。以2007年为例，全国新增建设用地125735.31公顷，其中出让92390.94公顷，占73.48%；租赁和其他有偿方式624.34公顷，占0.5%；划拨32720.03公顷，占26.02%。就是说，现在每年新增加的城市建设用地中，约3/4由政府采用市场交易方式，向用地者供地；约1/4仍采用计划方式供应。

（三）土地管理改革

为了培育和规范土地市场，中国政府不断加强和改进土地管理。

1 1986年成立国家土地管理局，统一管理全国城乡地政；1998年组建国土资源部，进一步强化对土地资源、矿产资源和海洋资源的管理。

2 土地管理的基础业务从无到有，不断拓展完善。土地利用规划、土地资源调查评价、地籍调查、土地登记发证、地价评估、土地整治、耕地保护、土地督察等逐步建立健全。技术手段也越来越先进，计算机技术、卫星遥感技术、卫星定位技术等，已在土地管理中广泛应用。

3 30年间，适应土地使用制度改革的需要，陆续修改了宪法，制定了土地管理法、农村土地承包法、物权法、城市房地产法，及其配套的法规、条例，初步形成了土地法律体系。

二 巨大成绩

（一）农村农业

土地使用制度改革（家庭联产承包责任制），使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极性。农业生产迅速发展，农民收入增加较快。1978年全国粮食总产3亿吨，1984年就达到4亿吨，上了一个大台阶。目前，中国的粮食生产能力稳定在5亿吨以上，基本上能保证13亿人口的生活、生产需要。经济作物及肉、蛋、奶、鱼、水果等，发展得更快。1978年至1984年，全国农民人均纯收入每年的增长率为15.9%，后来降下来，但仍长期稳定增长，30年平均在6%以上。改革开放初期，中国农村贫困人口约1.2亿，尽管不断提高收入贫困线的标准，现在贫困人口已降至2000万。从总体来看，中国广大农村已基本解决了温饱问题，向小康社会迈进。

在发展农业的同时，党和政府还大力支持农民在集体的土地上，兴办乡镇企业，发展二、三产业，后来的土地管理法对此加以确认。乡镇企业的异军突起，使农村经济结构发生重大变化，使大量农民参与工业化、城市化的进程。1978年全国农村社队企业的产值为500亿元、就业2826万人。2007年全国乡镇企业创造的增加值为6.8万亿元，约占全社会增加值的27.6%，吸纳农村劳动力1.5亿左右，占全国从业人员的19.5%。90年代中后期，乡镇企业普遍改制为独立的企业法人，集体经济组织不再干预企业的日常经营活动，但可以凭借土地出让、出租、入股、联营等方式，获取土地收益。在乡镇企业发展和农村经济结构调整中，土地制度发挥着基础性的作用。

（二）城市

1 城市土地使用制度改革，对搞活经济发挥了重要作用。2007年，全国土地二级市场（即企业与企业之间的土地交易行为）情况大体如下：转让土地使用权145万宗，涉及的土地面积6万多公顷，交易金额近7200亿元；抵押土地使用权81.7万余宗，面积50万公顷，抵押金额近4.8万亿元，实现抵押贷款2.5万亿元；土地使用权出租7.6万余宗，面积2300多公顷，土地租金约1.2亿元。土地二级市场反映了如下情况：一是市场经济的活跃程度。例如转让土地使用权145万宗，按每宗交易主体为2家计，涉及的企业主体近300万家；二是土地融资的范围广、数量大。股市融资对上市企业要求高，2007年中国沪深股市的上市企业只有1530家，绝大多数企业没有条件到股市融资，却可以通过土地融资。这一年土地抵押81.7万宗，如以每宗涉及一个企业计，就是80多万家企业。同年全国股市融资额为7792亿元，而土地融资则是2.5万亿元。土地制度对搞活经济的重要性，由此可见一斑。

2 中国城市土地属于国家所有，中央政府行使国有土地所有权代表职能。这使得政府对经济进行调控时，除了运用财税、金融手段，还可以从土地管理的角度加以配合。例如，用土地利用规划和土地供应计划，对经济结构和经济发展加以控制；用地租、地价政策对市场主体加以引导。2003年至2005年，中国政府治理经济过热和重复建设，明确提出了“运用土地政策参与宏观调控”，“严控土地和金融两个闸门”等政策主张。当时，解决钢铁业盲目、低水平重复发展问题，就是从整顿土地市场，查处违法用地入手，取得明显成效。

3 实行有偿用地制度，国有土地的所有权可以在经济上得到实现。1987年——1993年，全国土地出让金总计约1300亿元。随着改革的深入，政府的土地收益大幅度增加，2007年一年就高达1.2万亿元。土地收益属于政府财政预算外的收入，2007年全国预算内财政总收入约5.1万亿元，土地收益相当于预算内财政收入的24%强。一些地方的比例更高，例如北京、杭州等城市的土地出让收入，高于财政收入的50%。中央财政从土地收益中提取一小部分，大部分留给地方财政，对缓解地方困难，起了重要作用。最近10年中国各地的城市建设发展迅猛，土地收益是十分重要的资金来源。例如杭州市，90年代初期，每年城市建设资金不到2亿元，近几年每年从土地出让收入中提取的城建资金达400亿元。

三 存在问题及未来发展趋势

（一）小生产与大市场的矛盾

中国人口多耕地少，按人口平均承包土地，一家只有几亩地。生产规模太小，难以发展现代农业，农民仅靠务农也难以致富。改革开放以后，中国的农业完全市场化了，面对市场需求和价格的变化，分散的小生产者没有能力逆向操作。而无数小农顺向应对市场变化，反会加剧市场的波动。

解决这些问题的关键，是一部分农民让渡承包经营权，使另一部分农民能够适度地扩大土地的经营规模。农民是否愿意让渡承包经营权，有两个前提条件，一是脱离农业、农村，在城市里有稳定的非农就业和稳定的生活居住；二是享有基本的医疗、养老等社会保障。否则，农民就不愿彻底放弃土地（包括承包地和宅基地），因为那是他最后的退路和保障。

经过30年改革开放，我国农村的就业环境已经和正在发生深刻变化。约5亿农村劳动力中，1.5亿在乡镇企业从事二、三产业，1.5亿—1.7亿在城市打工，还有约不到2亿人务农，而且多数是老人和妇女。与此相对应，农地流转逐渐活跃。但总体上看，流转的比重偏低，期限偏短，致使发展现代农业缺乏稳固的基础，不尽人意。表面上，这是一个农村土地制度和农业发展问题，但深层原因却在城市。城市化需要加强城市建设，但城市建设的发展并不一定意味着城市化的发展。尽管近些年中国的城市建设突飞猛进，吸引了大量农民进城务工，但其中绝大多数农民仍然不能享受市民待遇，难以融入市民社会。在中国的城市里，这些特殊身份的工人，被称为“农民工”，从事的是二、三产业，身份却依然是农民。由于不能落户城市，他们对农村的承包地即便不耕种，也不敢轻易放弃。

情况表明，中国的城市化进程落后于工业化和城市建设的发展进程，长期形成的城乡二元格局，尚未根本改变。改变这一局面的关键，是使“农民工”转变为市民，在就业、子女教育、医疗卫生、居住、社会保障等各方面，都能享受城市居民的待遇。“农民工”好比一根扁担，一头挑着城市化，一头挑着农业现代化。城市化切实发展了，农业现代化才可能有较快的发展，小生产与大市场的矛盾，才能从根本上得到解决。

中国党和政府敏锐地发现了问题，2002年党的16大以后，以科学发展观为指导，提出了统筹城乡发展，统筹经济与社会发展，打破城乡二元格局等战略任务。采取切实措施，解决“农民工”的问题，已经取得很大进展。相信经过未来不懈努力，一定能打破城乡分割的二元社会格局。

（二）城乡土地收益分配严重失衡

这里讲的土地收益，主要指农地转变为建设用地以后的增值收益。前已述及，经过改革开放，中国城市即国有土地的市场化程度不断提高，对搞活经济发挥了重要作用。同时，政府作为国有土地所有权的代表，获得了数量可观的土地有偿使用收入，而问题也恰恰出在这里。政府集管理者职能与土地所有者职能于一身，按道理，应当是后者服从前者。就是说，政府应当以经济社会协调发展为目标，不能片面追求土地收益最大化。用形象的说法，政府应当是“裁判员”，而不是“运动员”。但从中国一个时期内的情况看，许多地方政府却热衷于当“运动员”，成了市场主体。由于同时具有“裁判员”的身份，势必损害其他“运动员”的利益。受损害最大的，是广大农村、农民。

改革开放30年来，对农村集体所有的建设用地，除了允许办乡镇企业以外，不允许进入市场交易。一切重要基础设施建设和非乡镇企业的企业用地，都必须使用国有土地。而国有土地的增加，主要来源于征收农村土地。征收农地，按农地价格补偿。这一套，基本上是延续计划经济时期的做法，已经不符合市场经济的要求。市场经济的发展，使城市土地的价格得以显现，这个价格与农地价格的巨大差异，基本为城市政府和有关企业获取，农村、农民的土地财产权不能得以实现。其后果，是城市建设发展很快，但广大农村的建设因缺乏资金而发展缓慢，特别是中西部落后地区的不少农村，甚至更加衰败凋敝了。

有研究者认为，计划经济时期，我国主要依靠工农业产品交换的价格“剪刀差”，从农业、农村提取国家工业化的原始积累。那时的工农业关系和城乡关系，基本是农业支持工业，农村支援城市。改革开放以后，工农业产品的“剪刀差”逐步取消或缩小了，但国家依靠征地制度，仍在从农村提取大量资金，用于发展工业和城市建设。因此，工农业关系和城乡关系，并未根本改变，仍然是农业支持工业，农村支援城市。我认为，有关研究所依据的具体数据，可能不一定十分准确，但他们的基本判断还是符合实际的。

我国是社会主义国家，不可能象有些国家那样，利用政治、军事强权和经济优势，从全世界掠夺资源，用于发展本国经济。因此，可能有必要在或长或短的时期，靠勒紧自己人民的裤带，筹集工业化、城市化所需的资金。但必须在发展经济的同时，改善人民的生活，使大家对未来充满信心。计划经济时期，城里人也苦，农民虽然更苦一些，却能够理解而没有怨言。现在的情况是，城市发展很快，城里人的生活水平和质量大为提高，但农村、农民依然比较贫穷，城乡差距不仅没有缩小，反而拉大了。农民对此感到不满，产生出许多新的社会矛盾。

摆在我们面前的问题是，经过30年的发展，国家的实力已经大大增强，是否仍然要从农业提取发展工业的积累，仍然要农村支持城市？对此，党中央已经做出了明确回答。在2004年中共16届4中全会和中央经济工作会议上，胡锦涛论述了我国总体上已经到了工业反哺农业，城市支持农村的发展阶段。这个重要判断，是科学发展与统筹发展观的具体化，为我们今后的改革与发展指明了方向。就土地制度和土地管理改革而言，落实中央精神的关键，就是切实保障农民的土地财产权，使他们能够具备完全的市场主体地位。

这个任务十分艰巨。

首先，人们对不少问题的认识还分歧较大，需要在理论和实践上，进一步探讨、明确。例如，征地补偿的标准，是由政府制定还是由双方参照市场价格商定？政府的管理职能与土地所有者职能，要不要分开，怎样分开？政府应不应该获取土地收益，怎样获取，土地收益该如何使用？土地有偿使用的方式，是以出让制为主，还是以年租制为主，还是多种方式并存？农地的承包经营权、集体建设用地（包括宅基地）的使用权可否抵押，抵押的经济意义是什么？集体建设用地能不能开发房地产？“城中村”的土地是征为国有好，还是保留集体所有性质更为有利？政府投资农村土地整理，节约或增加的土地，权属该如何确定？土地税制该如何设置？土地能不能成为宏观调控的手段，怎样进行调控？等等。

其次，许多法律如土地管理法、物权法、农村土地承包法等，都需要根据中央的新精神重新修改；过去阙如的法律如土地法、土地调查法、土地规划法、土地登记法等也需要制定；还有许多相关配套的法规、条例、政策，也都需要修改或制定。凡此种种，都不是短期内可以完成的。

还需要特别指出，土地制度安排存在缺陷，是导致城乡土地收益分配失衡的重要原因，但绝不是唯一原因，甚至不一定是最主要的原因。我认为，一些地方政府之所以热衷于“经营城市”，“经营土地”，追求土地收益最大化，深层原因在于，我国政府职能尚未根本转变，干部体制、财税体制、投资体制、金融体制等，还不能完全适应科学发展、统筹发展的要求。因此，解决土地收益分配失衡问题，需要综合配套改革。目前，各有关方面都在按照中央的精神推进改革，相信问题最终一定能够得到解决。但是，综合改革的任务更为复杂艰巨，更不可能毕其功于一役。

中国改革开放的总设计师邓小平晚年曾经说过，看来，发展以后的问题，不比不发展的问题少。在解决问题的过程中取得巨大成绩，在取得成绩的同时又积累新的问题，需要我们永无止境地继续努力。这就是历史前进的辩证法！