| |
| 对土地制度改革一些观点的商榷 |
|
2016-5-2 10:50:00 |
对于十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神，社会有关方面存在着不同的理解和解读，甚至存在完全相佐的意见。在学术研究领域，以及在党和政府内部，人们不管持什么样的意见，都应该受到支持和鼓励。对少数人的意见和反对的意见，更应该特别加以保护。广开言路，可以砥砺相长;禁锢封锁，反而不利于统一认识，最终也是封锁不住。在解放思想的时代潮流中，人们的认识与事物的发展一样日新月异，智者千虑必有一失，愚者百思或有一得。出于以上认知，下面谈谈对有关土地制度改革一些看法的个人商榷意见。
一、关于集体建设用地入市的利益平衡问题
有人认为，允许集体建设用地进入市场，经济发达地方的农村、农民获得较高的土地增值收益，而土地增值并非源于农民的投入，是由于土地用途改变，由于政府投资引起的。发达地区的农民获得土地增值收益，对于中西部地区广大农民来说，有失公平，应该实行“涨价归公”。我认为，这种看法确有一定道理，但并不全面。
计划经济时代，城市建设主要是由政府投资。但政府的资金来自全国人民的艰苦努力、辛勤积累，其中也包含广大农民的贡献。那时，通过工农业产品交换的价格剪刀差，我国农村、农民承受了比城市居民更大的牺牲，为国家工业化提供大量宝贵积累。因此，不能简单地说城市的发展与农民没有关系。改革开放以后，亿万农民在自己的土地上办乡镇企业，带动了产业和人口的集聚，形成了大量小城镇，促进了许多大中城市的发育成长，恐怕就更不能说城市的发展与农民没有关系了。
至于规划用途改变导致地价上涨的说法，也不十分准确。现实中，规划一发布，地价确实往往应声上涨，但这是对未来投资和产业集聚的预期。如果长期没有资金投入，或形不成产业集聚，地价最终还要跌回去，全国到处存在鬼城、空城已经印证了这一点。因此，决定地价走势的关键因素是投资和产业集聚。改革开放以后，城市建设资金的来源日益多元化，产业集聚也不都是政府主导。例如，北京市昌平区北七家镇郑各庄村，地处城市规划范围，村民在党支部带领下，从建筑业起家，历经从一般加工业到高科技产业;从休闲娱乐的一般服务业，到教育、文化、医疗高端服务业的产业升级。有了资金积累以后，聘请知名的专业规划设计机构，重新规划村庄的建设并认真实施。经过长期不懈的努力，一个过去荒凉贫困的农村，已经建设成为现代化的小城镇。多年的投入不仅富裕了本村的农民，也提升了周边地区的区位优势。郑各庄还投资数亿元，用于村外道路修建、扩建，以及水电管网的改造等等，承担了不少本来应该由政府承担的责任。类似郑各庄这样的农村，北京还有很多。那么，这些农村自主发展引致周边的土地涨价，是否也要统统归公(政府)呢?
当年孙中山提出土地涨价归公口号，主要针对他所处半封建、半殖民地社会中，大土地所有者的寄生性。他们凭借对土地的垄断，既剥夺广大农民群众，又剥夺新兴的民族资产阶级。孙中山的口号，是资产阶级民主主义革命的纲领，当时有广泛的群众基础，深得人心。新中国成立以后，相继完成了民主主义革命的主要任务，建立了社会主义制度，形成了土地全民所有和土地集体所有两种土地公有制。在封建大土地所有者早已不复存在的今天，把涨价归公的口号用于农村、农民的土地，恐怕并不恰当。第一，广大农民是社会主义的建设者，共和国所有土地的涨价，都有他们直接或间接的贡献。第二，农村集体所有的土地也姓“公”，归公也应该有他们的一份。考虑到长期以来他们为国家的发展，做出了比城里人还大的牺牲，甚至应该多归他们一点才对。
总之，认为集体和农民不应该分享土地增值收益的观点，是经不起推敲，站不住脚的。
真正值得重视的，是发达地区与不发达地区的利益不平衡问题。但解决这个问题的出路，不是像有些人主张的那样，限制、禁止农村的土地进入市场，而是进一步搞活这个市场并逐步加以规范，在把经济规模越做越大的同时，加大收入再分配的力度。
当前首先要做的事情，是承认这个已经客观存在的市场，让它由非法变为合法。仅此一点，就可能增加国家的税源。对于法律不认可的经济活动，按道理政府是不能征税的，但我国情况特殊，土地管理认为非法的，工商税务那里却可能登记征税了。因此，放开伊始，增加的纳税单位可能有限。但随着市场活跃，工商税的税源和税额一定会逐步增加。
此外，允许集体建设用地进入市场，农民就增加了财产性收入，适时、适当收取不动产(财产)税，合情合理。当然，用所得税的形式也可以，但所得税是一次性的，对之后的增值无能为力。财产税年年征，可以集小税额为大税源，成为稳定的地方财政收入，还有利于充分发掘存量土地的利用潜力。其缺点是征税成本高，但充分利用互联网技术，应可以得到克服。现在社会上讨论比较多的房地产税，似乎主要着眼于城市住房。我认为这个税种叫不动产税或地产税比较恰当，其征税对象，应该涵盖城乡所有法人与自然人拥有的不动产(房屋、土地等)，但对城乡居民自住的普通住宅，应该免征。
除了增加税收，提高政府对不发达地区的转移支付力度，还应该考虑采用市场的办法，缩小地区之间的差距。美国的土地开发权转移、交易制度，以及国际上正在兴起的碳排放权交易制度等，对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题，发挥了重要作用。我们可以借鉴这些经验，探索适合中国特点的土地发展权补偿办法，开展地区与地区之间的发展权交易。
二、关于农民的宅基地能不能进入市场问题
这是当前社会关注度高，分歧也比较大的问题。商品的买卖以及商品使用权的买卖(例如耐用消费品的租赁就是一定期限使用权的买卖)，都属于市场交易活动。我国农村土地属于集体所有，宅基地入市交易的，只是有关土地的使用权而不是所有权。就是说，交易活动要接受所有权的制约,未经所有者同意的私相授受，不受法律保护。此外，还要接受政府管理如产权登记、用途管制、缴纳税费等的制约。例如，即使是合法交易，如遇政府征收，土地补偿的对象应该主要是集体组织，而买方能够获得的，只是对建筑投资及剩余年期土地使用权的补偿。因此，主张允许宅基地入市，并不是主张可以无法无天的自由交易。有人认为，放任城里人去农村买房，会瓦解农村集体经济。我的看法是，即使真的发生了这样的事情，主要责任也不在交易活动的当事方，而在农村基层治理和政府管理不到位甚至缺位。下大力气解决这些不到位和缺位问题，才是今后应该努力的方向。共产党和人民政府的根本宗旨是为人民服务，任何时候都不应该不正视自身工作中的缺点，反到堂而皇之去限制老百姓的权利，让人民群众为我们的失误买单。现在，经济发达地区的宅基地市场十分活跃，只有承认它才能引导、规范它健康发展。不承认，它也要存在，由于没有规范，只能是混乱无序，这其实是政府不作为的必然后果。
有人担心，放开宅基地市场，会使农民失去最后的保障，成为无家可归的流民，影响社会稳定。我认为，个案可能发生(但不难解决)，成为普遍社会现象的可能性则基本不存在。有供应也有需求，才可能形成市场。我国广大中西部的纯农业地区，经济相对落后，有的地方甚至十分落后，那里非农就业的机会很少，到发达地区打工，最终能落户城市的人也很少。对于农民来说，房子(和承包地)是最后的退路，即使暂时闲置不住，也绝不轻易放弃。由于地处偏远，经济落后，基础设施差，城里人也没有去那里居住的愿望。因此，即使放开宅基地入市，也不可能形成气候，更不会出现大批人流离失所的社会问题。
在沿海经济发达地区，以及各类大中城市的城乡结合部，随着经济的发展，宅基地市场越来越活跃，也并没有产生流离失所之类的社会问题。中国土地勘测规划院和北京市农村经济研究中心，于2004、2005年专题调研了北京农村的宅基地问题。调研了解，1999年至2003年，北京户籍农业人口减少了21%。与此相应，近郊农村约30%、远郊15～20%的农宅，原户主通过经商、务工、上学、参军等各种各样的渠道，已经脱离农村到城市落脚，不再居住。这些宅基地，基本上都进入市场流转了。加上部分自家居住部分出租的，流转的数量相当可观。流转的方式主要是使用权租赁，大部分是短期租赁，也有20年、30年甚至50年长租的，由于是一次性付款，当事人称之为买地或卖地，但本质上还是租赁。调查表明，完全放弃宅基地使用权的卖方大都是在改革开放以后，有了稳定的非农就业和可观的收入水平，并且已经居住在城市里的人。他们虽然放弃了宅基地使用权，但并未无家可归。此外，北京郊区还有不少农户出于各种原因仍然居住在农村，房子一部分自住，一部分出租，或多或少有些财产性收入，也不可能产生流离失所、无家可归的问题。总之，改革开放的实践和历史发展的逻辑，并不支持有些人的担心。
宅基地的买方(即承租方)大体是4种类型，第一种是各类外来务工、创业、打拼的人员。北京的房价之高，不要说蓝领，就是许多白领也难以承受。近千万的外来人员，大部分租住在农民的宅基地里，每天往返奔波，为首都的发展做贡献。第二种是普通退休职工。收入不高，难以应对市里边的日常开销，也无力解决子女的结婚用房。到郊区农村租个房，养点鸡鸭种点菜，生活成本下来了，城里子女结婚好歹也有个房了，还可以呼吸新鲜空气、喝新鲜水，颐养天年。第三种是艺术家。大部分画家、雕塑家们不可能在北京城里拥有工作室，到农村去买或租个院，一番改造、改建，有个宽敞明亮优雅大气的工作间，可以安心创作。艺术家们聚集在一起，方便切磋，互相激励。北京周边若干“画家村”就是这样形成的，已在世界上颇有名气，也给农村居民带来现代文明之风。第四种是少数富豪大款圈大院、建豪宅。由于开发商们已经建了各式各样的高档住宅，富人们有充分的选择余地，因而自己圈地建房的并不多，可以忽略不计。
有人认为，城里人到农村去买房是“逆城市化”。这个说法有违常识。城市化的理论含义是指，越来越多的农民脱离农业、农村，到城市里居住，从事二、三产业。城乡结合部的宅基地市场，解决了大量外来人口的居住问题，使他们能够安心在城市里打工、经商，从事各种事业，这恰恰是促进了城市化。关闭这个市场，就等于剥夺外来人员的居住权利和工作权利，把他们赶出城市。这样做，才是真正的逆城市化。至于退休老人到农村居住，艺术家到农村买房建工作室，更是城市化发展的题中应有之意，与逆城市化也是风马牛不相及。
党中央提出，今后一个时期内要着重抓好供给侧的结构性改革。宅基地入市，既是农村土地制度的改革，也是城市住房供给侧的结构性改革，可以开辟一条新的渠道，大大增加对城市居民的住房供应(以租赁为主)，扭转多年单纯依赖开发商的被动局面，减轻政府包揽过多的压力。既有利于农村、农民，又有利于城市，何乐而不为!唯一可能的问题，是一些基层政府的管理水平较低，放开宅基地市场以后，可能产生某种程度的暂时的混乱。但只要坚持改革的方向不动摇，问题终会得到解决。
三、关于资本圈地和基层干部腐败问题
有人担心高额利润会助长资本大肆圈地，有人担心巨额的土地收益会使农村基层干部的腐败现象更加严重，因此不同意放开集体建设用地入市。我认为，现在还没有放开，这些问题就已经存在了，把产生问题的原因归咎于土地市场，没有抓住问题的本质。
目前，城市资本包括境外资本圈地的主要表现，是开发商以土地储备的名义屯地。资本主义早期，建筑商与开发商、维修商等是一体的，后期开发商从建筑商中分离出来，成为独立的行业。产业划分把其归类为第三产业即服务业，是符合实际的。开发商不亲自搞建筑设计，不从事建筑施工，也不管后期的维修，所做的主要事情是跑各种手续，以及拿地、卖房。严格说来，开发商的报酬应该属于中介劳务收入，所谓开发商利润，其实是一个不合理的理论范畴。虽然开发商买地支付了土地出让金，但他把出让金列入成本分摊到房价里，最终是由消费者买单。有的开发商甚至连购地款和建房资金，都是用买房人的预付款和银行贷款支付，做的是几乎无本的生意。开发商买地时的地价，与卖房的地价有一个差额，只要经济向好，地价总会上升，这个差额就是所谓开发利润的主要来源。开发商们都懂得其中的奥秘，会尽可能多拿地，拿好地。拿到土地以后，不少开发商会尽量拖延开发，甚至捂着不开发，等待地价升值，就可以有更多利润。这个利润，与正常的中介劳务收入相比，可谓判若云泥。
房地产开发投资，属于风险投资，回报高一些是应该的。但现在的问题是开发商利润高得离谱，动辄就是社会平均利润水平的十几倍甚至几十倍。我认为，对这样过高的土地增值收益，倒是应该实行涨价归公。可惜，我们至今只听到对农民的土地涨价如何如何的主张，却听不到对开发商实行土地涨价归公的声音。
房地产开发之所以成为一个暴利行业，，最根本的原因，并不是从事这个行业的人的素质如何，而是有关制度安排存在缺陷。上世纪80年代，国务院成立住房制度改革办公室，组织有关政策、理论界调研、拟定房改方案。经过较长时间的探讨，形成了住房商品化的改革共识。其中对住房供应设想了四条渠道：政府出资建房，住宅合作社建房，私人建房和开发商建房。我理解，政府出资，主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房，主要是小城镇居民用于自住;开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。
但1998年启动房改以后，并没有按上述方案实施，在将近10年期间，开发商成了唯一的供应渠道，处于自然垄断地位。这并不是开发商自己争来的，而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商，在行业内部竞争的巨大压力下，都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高，让开发商来负责普通人群的住房供应，是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下，房价只会一路高涨，失去控制。后来，有关方面终于认识到，解决城市住房问题，政府不能缺位，承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是，城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决，继续让他们挤在开发商的供应渠道里，只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢，都不能根本解决他们的住房问题。
土地制度也存在缺陷，一是不允许集体建设用地进入市场，即使符合规划，也不能开发商品房，不让农民的宅基地入市交易，结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。二是政府经营土地，导致政府过于依赖土地财政和土地金融，依赖循环往复不断征地、卖地。地价高了政府可以多一些收入，但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题，一头是群众利益，一头是政府收入，只要现行土地制度不改，这就是一道无解的死题。
总之，现在我国的城市住房市场，是一个没有充分竞争的市场，开发商处于自然垄断地位，这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的。凭借垄断地位，房地产开发成了暴利行业。暴利，驱使资本到处大量圈地。
那么，改革土地制度，建立城乡统一的建设用地市场，会不会形成资本跑到农村去大肆圈地的局面?我的判断是不会。第一，建立统一市场的改革，绝不仅仅是允许集体建设用地入市，更重要的是彻底转变政府职能，政府的行政管理部门将不再经营土地。这一来，政府与开发商就没有了直接的利益联系。加上财税体制、投融资体制、干部考核体制等方面的改革不断深化，政府承担的城市建设职能也将不断弱化。相应地，政府对市场的监管力度将大大加强，包括资本的圈地行为等，都将受到强力遏制。第二，允许集体建设用地(包括宅基地)入市，打破了开发商的自然垄断，土地供应来源多样化，有利于平抑地价。此外，政府不再经营土地，对地价的监管也将日益到位。结果，房地产开发利润将逐渐向社会平均利润回归。暴利不再，资本也就失去圈地的冲动，有利于引导其投向社会需要的领域。
与资本圈地相联系、相对应的，是农村基层干部的腐败问题。这个问题确实比较严重，但资本的侵入只是外因，内因则是权力制约的农村基层组织治理结构没有建立好，这是多年来我们农村工作的一个短板。关闭农村集体建设用地市场，不仅解决不了干部腐败问题，反而堵住了农民自主参与工业化、城市化之路，是不可取的因噎废食之举。从根本上解决问题，还是要下大力气补短板。经过几年老虎、苍蝇一起打的大力反腐，大气候对深化农村基层治理结构改革十分有利，开放集体建设用地进入市场，也正好可以成为深化这一改革的抓手。至于农村基层组织应该如何建设，多年来各地方农村干部群众创造了不少经验，需要各级党和政府认真总结。
以上是我对土地制度改革一些观点的商榷意见，是否符合实际，是否准确，有待读者批评、判断。 |
|
|
|
