土地具有资源和资产的双重性质，既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料，既有自然特性也有经济特性，尤其是对于社会保障还不健全的中国农村，土地更是农民生存的根本。目前，由于受市场不完善等因素的影响，尤其是受城乡建设用地市场制度割裂的制约，土地的重要作用不能得到充分和有效的发挥。党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。从我国的实际情况看，国有土地市场建立多年，已经有一套比较规范、成熟的管理办法。农村集体建设用地市场尽管客观存在，但并不被法律认可，没有纳入政府的统一管理，不能健康发展。因此，建立城乡统一的建设用地市场的关键点，是从法律制度上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，按照同地同权同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。

　　为推动这项改革，需要了解我国集体建设用地市场的现状和问题，分析阻碍集体建设用地入市的原因，并提出如何实施改革的建议。

　　一、亿万中国农民的伟大创造

　　我国集体建设用地市场早已有之，于今为烈，这是客观事实。搞清这一点，还要从乡镇企业及其前身社队企业说起。

　　早在1958年人民公社化运动中，在毛主席要把公社办成“农、工、商、学、兵”五位一体的综合体的号召下，全国掀起了大办农村工业的热潮。1959年的统计，全国办了70万个农村企业，1800多万人就业，农村工业产值100亿元，占当年全国工业总产值的10%。毛主席高兴地说，这是“我们伟大的、光明灿烂的希望”。但随着后来国家经济遇到严重困难，政策重新调整，农村企业停滞、萎缩了。

　　进入1970年代以后，农村企业特别是农村工业，又一次兴起。如果说1958年的“大办”，主要是源于自上而下的理想主义。那么这一次，则是由于“文化大革命”的冲击，国有经济的正常运行秩序被打乱，生产不能满足人民的需要，而不受国家计划直接控制的农村，自发地适应市场的需求，填补计划经济的空白。由于这些企业大都是农村公社或大队、生产队兴办的，国家统一命名为社队企业(按这个划分，1958年大办的农村企业，也应该算是社队企业)，并给予许多政策扶持。1978年全国有社队企业152.4万个，职工2826.5万人，总收入431.4亿元，占当年农村经济总收入的29.7%。

　　改革开放以后，农业联产承包责任制大大提高了农业生产力，大大增加了农村的资金积累，大大解放了农村的剩余劳动力，接踵而至的，便是乡镇企业的“异军突起”。乡镇企业的来源，既有原来的社队企业，也有私营企业，还有外商投资、合资的企业。1984年全国有乡镇企业607万个,从业人数达5208万人,总收入达1268亿元,约为1978年的3倍。1987年乡镇企业产值首次超过了农业总产值,达农村经济总产值的52.4%,成为农村经济的半壁江山。其后，又经过若干发展阶段，到2012年，全国纳入乡镇企业统计的企业数是2400多万家，共安排1.64亿人就业，全年总产值达到60万亿元，农民人均纯收入中有2800元来自乡镇企业，约占农民人均纯收入的35.4%。早在上世纪90年代末，乡镇企业的生产增加值已占全国国民生产总值的30%，上缴的税收占全国税收总额的20%，出口交货额占全国出口总额的35%。乡镇企业，已经不仅仅是农村经济的“擎天石”，同时又成为整个国民经济的“顶梁柱”。

　　办企业，就要用地。社队企业是过去计划经济时期的产物，但是其资源配置却不是由国家计划安排。陈云同志曾概括计划经济体制的特点，是以计划调节为主，以市场调节为辅。社队企业在国家计划里没有户头，其发展完全靠市场调节。包括土地资源在内的资源配置，是由市场发挥决定性的作用。尽管当时还没有土地市场的概念，但实际上集体土地已经在市场的调节下流转了。可见，集体建设用地进入市场流转，不仅早已有之，而且早于改革开放之前，就已经客观存在了。

　　改革开放以后，伴随着乡镇企业的“异军突起”，和市场化改革的不断深入，集体建设用地市场空前活跃，而且是遍地开花、愈演愈烈。集体建设用地市场，不仅支撑和助推了乡镇企业的大发展，而且对城市化做出重要贡献。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如课题组调查的东莞市，原隶属于惠阳地区，是典型的农业县。改革开放前，县城的建成区面积只有5平方公里。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。1985年撤县建市，1988年进一步升格为地级市。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的大城市了。该市市区里至今有70%的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。如果进一步缩小观察的尺度，更会发现，全国有为数众多的村庄，走了与东莞类似的道路，在集体土地上自主发展二、三产业，在富裕农民的同时，为国家的工业化、城市化做出贡献。这样的例子不胜枚举，我们耳熟能详的如江苏的华西，浙江的横店，河南的刘庄，天津的大邱庄，北京的郑各庄、新发地，等等。更多更多的则是名不见经传，鲜为人知。如果把他们一一标上地图，即使是大比例尺的地图也未必能标得下。这副地图的标记必然是星罗棋布、密密麻麻，犹如一支支火把，点燃着中国农民挣脱自然经济和小商品经济的束缚，实现工业化、城市化和农业现代化的希望和梦想。

　　集体建设用地市场助推了工业化和城市化，工业化和城市化反过来又为集体建设用地市场带来新的商机。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式，人员的流动性增强了，宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。从课题组调查的8个省的情况看，宅基地市场也是普遍存在，越是经济发达的地区越活跃。特别值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，并没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。

　　乡镇企业从诞生之日起，就是天生的“市场派”。市场千变万化、日新月异，只要有新技术、新产品出现，老技术、老产品就面临淘汰。企业的破产、兼并、重组，可以说是“家常便饭”。据有关研究，中国的中小企业平均寿命仅2.5年，即使是集团企业，平均寿命也仅7-8年。另据报刊报道，上海的303家“名牌”企业，有4成未能挺过8年。市场竞争的激烈程度，由此可见。企业破产、兼并、重组，意味着包括土地资源在内的生产要素的重新配置，势必激活土地使用权转让、转租及抵押、担保之类的土地二级市场。此外，工业的集中、人口的集聚，需要运输、销售、金融、餐饮、商贸等各种服务。而第三产业的发展，也会要求重新配置包括土地在内的生产要素。2001年，国土资源部土地利用司副司长冷宏志带队，调查浙江、上海、江苏集体建设用地市场情况。调查报告引用了湖州市南洵区的数据：该区“141个乡镇中共有使用集体土地的乡镇企业171家，涉及宗地186宗，土地面积233.4万多平方米，其中发生出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有121家，占到总数的71%。在1991年至1998年间，南洵区平均每年发生宅基地买卖160起，出租房屋239户，涉及的土地面积均超过1万平方米”。这个数据，基本可以反映90年代江、浙地区乃至全国，集体建设用地市场特别是二级市场的情况。该调查报告概括集体建设用地的情况是：“流转普遍存在;流转的主体多元化;流转的形式多样化;流转的对象以乡镇企业用地为主;流转的数量与经济发展和城镇化水平高度相关。”总之，集体建设用地的活跃，反映和支撑了农村的产业升级和经济结构调整。

　　根据以上调查分析，可以毫不夸张地说，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。

　　二、1998年土地管理法带来的问题

　　市场的自发力量也有其天然的缺陷，需要发挥政府的作用来加以校正或弥补。农民在自己的土地上发展二、三产业，受资金、技术、人才、习惯势力等因素制约，难免存在起点低，布局分散，产品质量差，浪费资源，污染环境，重复建设，盲目竞争等问题，这都需要政府加强管理、指导、监督、协调、服务。

　　早在1980年代初，各级政府普遍成立了乡镇企业管理局，逐步加强对乡镇企业的管理，90年代后期，还制定实施了《乡镇企业法》，进一步规范其发展。80年代中后期，成立国家土地管理局，统一管理全国城乡地政，逐步加强了对农村土地利用(包括集体建设用地)的管理。一个十分重要的政策取向是，在支持集体建设用地进入市场前提下，探索规范、有序的管理办法。本课题组调查的范围里，江苏苏州市、浙江湖州市早在90年代中，就出台了集体建设用地进入市场的管理办法和实施细则。福建漳州的7个县，山东的临沂、莱芜、烟台，还有陕西的8个县，也在90年代末或21世纪初出台了类似办法。有的地方还把宅基地入市流转也纳入管理。2001年，浙江省国土资源厅出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》，及一系列管理办法和综合改革意见。对于地方政府的探索，原国家土地管理局和后来的国土资源部，都曾给予大力支持，并就此深入调查，总结经验，开展试点。

　　但是进入21世纪以后，对于集体建设用地市场管理的政策取向逐渐发生很大变化，变化的缘起是1998年实施修订后的《土地管理法》。该法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”;第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这二条规定意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。与这二条规定相对应，该法还有对兴办乡镇企业和乡镇企业破产、兼并，可以例外的规定。其本意是支持农村经济发展，但经济社会的飞速变化，使这种规定已无太大实际意义。上世纪90年代中后期，乡镇企业普遍建立现代企业制度，改制后的企业差不多都割断了与“母体”之间的“脐带”，成为独立的企业法人，不再与集体经济组织有直接的隶属关系。保留下来的，仅仅是投资、股权及土地租用等经济关系。本来意义上的乡镇企业，即集体经济组织投资50%以上或控股的企业，已经寥寥无几。作为我国特殊发展阶段产物的乡镇企业，已经或正在退出历史舞台。绝大多数乡镇企业已经蜕变为，在集体土地上兴办和发展起来的，或小型或中型或大型的一般性企业，严格衡量，法律的例外规定并不适用于他们。

　　我国《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法，始终没有制定。1998年的土地管理法反而限制集体建设用地进入市场，严格说是不符合宪法精神的。该法第43条和第63条的逐步实施，带来了许多预料不到的消极后果。站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实的身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。回顾近十几年，社会矛盾与冲突呈全面上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施，不无直接的关系。

　　凡事宜疏不宜堵，宜顺势而为，不宜逆势而动，否则难免功亏一篑。在市场经济的大背景下，禁止集体建设用地进入市场，只能是禁而不止。

　　首先，像“珠三角”这样主要靠集体土地先发展起来的地区，工业化、城市化已成“气候”，尽管用新土地管理法衡量，万千企业和无数农民出租房的“身份”是否合法，都成了问题，但谁也没有本事把他们统统取缔;鉴于集体土地上的产业集聚，已是地方税收的主要来源，有关地方政府也不愿意去干这种自我毁灭的傻事。于是便“法不咎既往”，听任他们在原来的轨道上继续发展，甚至还要或明或暗给予支持并适当引导。因此，这些地方的集体建设用地市场依然活跃。碍于法律制度环境变了，不过是只做不说而已，处于半地下半公开状态。

　　其次，乡镇企业的早期分布，主要在沿海发达地区，中西部地区相对滞后。但随着经济社会的发展，中西部的市场机会也渐渐多起来，而此时的法律制度已经禁止集体土地入市了。我们调查了解，中西部的群众乃至政府，普遍对此感到忿忿不平。市场的诱惑难以抵御，市场的机会稍纵即逝，于是仍有众多的集体组织和农民，冒着违法的风险，寻求自己的发展梦想。在这过程中，他们也会千方百计地争取土地管理部门以外的政府部门的支持、庇护。例如，一些农村的农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等，受到旅游部门、文化部门的支持。例如，随着滑雪运动日益普及，各地山区的滑雪场越建越多，有的还形成新型度假村、镇，其用地大都是租用集体的土地。体育部门、旅游部门对此也很支持。至于出租土地和厂房办企业，事关农村经济结构调整，农业和农村管理部门也是眼睁眼闭，乐见其成。这些事情一旦成了气候，土地管理部门怎么能管的了呢?本课题调查的中西部省份普遍反映，集体建设用地市场广泛存在、十分活跃。由于与法律抵触，被称为“黑市”或隐形市场。法律不允许，就不可能纳入政府的统计，因此对这些市场的具体数量、规模，很难搞得十分清楚。

　　最后，尽管法律制度不允许集体建设用地入市了，但从本世纪初以来，党中央和国务院的文件却多次提出，要探索集体建设用地进入市场流转的办法。如2003年和2004年的中央1号文件，国务院2004年的28号文、2006年的31号文，都有这样的表述和要求。在中央精神指引下，一些省级政府积极部署开展这方面的工作。2005年6月，广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规，实际上是把全省纳入试点。这样一来，广东大量原本合法存在，但因98年土地管理法实施，突然变得“妾身不明”的集体土地市场，就又由半地下转到地上面来了，解除了各类企业发展的后顾之忧，也减轻了基层地方政府的政治压力。这是广东省委、省政府的一大担当。广东之后，安徽、江苏、浙江、江西的省政府也都出台了类似规定。特别应当指出的是，2008年党的十七届三中全会决定，进一步明确提出了要逐步建立城乡统一的建设用地市场，极大地开阔了基层地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。各地闻风而动，纷纷开展有关试验和探索。这些年来媒体宣传比较多的如，重庆的“地票”制度，广东的“三旧”改造，北京的“城中村”改造，成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”等等，都是在十七届三中全会精神指引下，地方政府探索集体建设用地进入市场的具体做法。课题组所调查的8个省中，每一个省都有不少市、县在2008年后，进行过类似的探索。

　　综上所述，尽管法律禁止，但“黑市”广泛存在，半地下半地上的市场广泛存在，政府主导的试点市场也广泛存在。因此可以说，禁止性法律的效力几乎为零。

　　虽然法律效果不彰，但实质性的影响还是很大的。“黑市”不被承认，自然不能纳入政府的日常规范化管理，混乱、无序、长不大，是很自然的结果;即便是半公开的市场，以至于政府试点的市场，遇到抵押、上市、经济纠纷等超出地方管辖范围的问题，银行、证监会、法院等依据现行法律，对相关市场主体的正当权益，也往往不予支持，导致集体建设用地市场难以像国有土地市场那样正常发育。课题组调查所到的每一个地方，上至省、市，下至县、乡(镇)，都强烈呼吁，必须修改任何建设只能使用国有土地，不允许集体建设用地进入市场的法律规定。

　　三、改革之难，主要难在政府经营土地

　　早期的争议暂且不论，2008年党的十七届三中全会《决定》公布以后，社会各界对建立城乡统一的建设用地市场的改革，寄予极大期望，要求修改土地管理法的呼声日高。但直到十八大召开，这方面的改革却是“只闻楼梯响，不见人下来。”改革之难，修法之难，难在哪里?

　　简要地说，存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。具体一点说，允许集体建设用地进入市场，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触;会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念;还会与政府经营土地的职能发生冲突，改变业已形成的利益格局。显然，牵动面之广、之大，绝非土地管理法改几句文字就能解决的。

　　三大障碍中，最根本、最深层次的问题，是政府管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。下面，着重探讨一下这方面的问题。

　　政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身，可以说是一种历史的必然选择。

　　1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面确立，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。1994年开始的分税制改革，使地方政府可直接支配的财力逐渐减少，而事权并没有减少，政府仍然是城市建设投资的主体。为了保证对建设资金的需求，地方政府越来越倚重土地出让收入，逐渐形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人2006年的研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。为了保证政府的土地财政和土地金融收入最大化，一个合乎逻辑的选择，是扩大征地范围，不允许集体建设用地进入市场，这就是1998年土地管理法出台的历史背景和制度依据。

　　同样合乎逻辑的是，现在要实施允许集体建设用地入市，进而建立城乡统一的建设用地市场的改革，就必须彻底转变政府经营土地的职能，使政府管理部门只做“裁判员”，不当“运动员”，不追求土地收入最大化。否则，集体土地入市改革就很难推进。2008年，党的十七届三中全会《决定》，重申了要推进征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。之后，各级政府和有关方面，纷纷加大了理论务虚和实践探索的力度。但几年时间很快逝去，国家层面的改革最终还是没能迈出步子。回头反思，十七届三中全会《决定》主要涉及农村改革，不是一个全面改革的决定，因而没有触及政府经营土地制度问题。结果是征地制度改革和建立城乡统一的土地市场改革，也无法落实。

　　在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用;在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

　　第一，政府经营土地，是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。

　　保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源的目标很难落实。

　　第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。

　　在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现在农民的权利却受到很大限制，包括农民不能分享被征收土地的增值收益，也包括不允许集体建设用地入市。原因就是政府经营土地与民争利。社会产品的分配，以生产条件的分配为前提，农民的生产条件受到不合理的限制，在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。

　　政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地;建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。

　　第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

　　政府出让土地，用地者(企业或个人)要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。

　　政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。2013年又升至近20万亿。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度。制度不改，难免会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

　　第四，政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控。

　　政府经营土地，既是“裁判员”又是“运动员”的弊端，一是市场秩序混乱、不透明;二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生;三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。

　　政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

　　政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。

　　奢靡之风长期盛行的一个重要的原因是，这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。也导致一些干部形成无所不能的观念，养成为所欲为的霸气，从根本上颠倒了“公仆”与“主人”的关系。

　　综上所述，无论从哪个角度分析，要实现中央提出的各种改革任务，例如健全社会主义市场经济体制，统一城乡发展，保障民生，构建和谐社会，保护自然资源和生态环境，防范金融风险，以及反腐倡廉等等，都必须彻底改革政府经营土地制度，切实转变政府管理部门经营土地的职能。这也是建立城乡统一的建设用地市场的题中应有之意。

　　四、按照十八届三中全会《决定》的部署稳步推进改革

　　党的十八届三中全会《决定》既明确了，要建立城乡统一的建设用地市场，又对改革政府经营土地制度做出了重要部署。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”这是国家治理思路的重大调整，总书记在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等;新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。这样一来，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都会势如破竹，迎刃而解。

　　但是实施这方面的改革，要有一个创造条件，逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多地依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的“阵痛”。又如，农民的宅基地能不能流转，与户籍制度也紧密相关。就是说，建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。最近，党中央审议批准了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人预期。估计二、三年以后，可有明显成效。那时,再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可以看到中央的改革决心坚定不移，还可以看到改革的具体路径是先易后难，先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。

　　另外，实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。这样重大的、具有全局意义的机构变动，必须遵循法定程序。分析从现在到2020年的时间，2017年将召开党的十九大，2018年政府换届，这是值得关注的节点。我们判断，由党的十九大或十九大产生的中央委员会，提出关于机构改革方案的建议，然后由2018年的人代会通过方案，交由换届后的新一届政府实施，是比较好的选择。在这之前或之后，恐怕都不是实施重大机构改革的最佳时机。据此可以进一步推断，土地制度的根本性改革，要在2018年以后才能全面展开。

　　改革的总体进程由中央掌控，同时有大量工作需要社会各界的积极参与。为此，提出以下建议。

　　第一，抓紧进行修改相关法律的准备工作。

　　首先，土地管理法中各项建设必须使用国有土地和农村集体土地不得用于非农业建设的表述，应改为各项建设可以使用国有土地，也可以使用集体所有的土地，以及只要符合规划，集体土地可以用于非农业建设。土地管理法中关于政府土地管理部门可以经营(出让、出租等)国有土地的有关表述也应撤销，改为行政管理部门不得经营土地，按照对国有和集体的土地平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也都要相应修改。

　　其次，宪法和其他法律中关于城市土地属于国家所有的表述，应改为随着城市建成区的扩展，区内原属于农村集体所有的土地，可以转为国有，但土地使用权仍属于原集体组织成员，由他们按规划用途使用;也可以保留集体所有性质，由集体组织及其成员，按规划用途使用;还可以部分转为国有，部分保留集体所有性质。

　　第二，研究设定公有制条件下的土地产权体系。

　　在土地私有条件下，土地所有权与土地使用权、土地经营权、土地收益权等可以适度分离，但与土地处置权却不可分离。我国是社会主义国家，在土地公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权，都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。例如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权，但处置权则进一步受限，只有抵押、担保权，没有转让权。设定土地产权体系，对国有土地和农村集体所有的土地必须一视同仁，只要是同一类别的土地产权，不管是国有还是集体所有，都享有同样的权能。只要是合法取得的土地产权，政府一律平等保护，不存在什么大、小产权之分。

　　第三，积极推进国家规划体系和规划体制改革。

　　在集体土地上发展二、三产业，必须符合规划，实施用途管制，这是毫无疑义的。空间用途确定以后，各类资源的具体配置，由市场决定而不是政府决定，这也是毫无疑义的。现在的问题是，各部门规划不能衔接、难以落地，加之规划多变，因而无从实施用途管制。这种状况亟需改变。

　　首先，改革规划体系。方向是把现在各部门的规划整合为统一的国土规划，作为国家的中长期规划。同时，保留和改造现在的经济社会五年发展规划，作为国家的近中期规划。这两个规划的县、乡级，都要有大比例尺的规划图，作为实施空间用途管制的依据。这项改革的最终实现，可能要到2018年政府机构改革之后，现在首先应当做的，是要求各部门规划采用统一的技术分类标准，解决规划之间的协调衔接问题。

　　其次，改革规划体制。我国目前的各类规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。改革的方向是公众广泛参与规划的制定，交由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这样才能为各类市场主体提供基本的行动指南，有利于市场行为的规范。

　　规划体系和规划体制改革切实到位，规划就可以成为实施空间用途管制的唯一依据。那时，农用地转非农用的行政性审批，以及建设用地计划指标等，也就都可以取消了。

　　第四，积极探索规范集体建设用地市场的管理办法。

　　课题组在东莞调研了解到，2012年广东在全省建立了农村资产交易网络管理平台。包括农民的承包经营权、宅基地使用权，集体建设用地使用权，以及厂房、商铺、农机等各种固定资产的出让、出租、转让、转租、买卖等一切市场交易活动，都必须在网上申报，由乡镇以上政府按照管理权限审核同意后，采取竞卖或竞标方式进行交易，并交纳少量税费。一切有关环节都在网上操作，任何地方的任何人，只要登录有关网络就可查看所有的交易。由于网络管理公平、公正、透明，能够切实保障交易双方的合法权益，因而深受广大农民欢迎。广东的这一做法，为集体建设用地市场的规范化管理，积累了宝贵经验，值得各地借鉴。

　　第五，应当考虑开征地产税(不动产税、财产税)。

　　允许集体建设用地进入市场，农民就增加了财产性收入，适时、适当收税，合情合理，农民不会反对。当然，用所得税的形式也可以，但所得税是一次性的，对之后的增值无能为力。财产税年年征，可以集小税额为大税源，成为稳定的地方财政收入。其缺点是征税成本高，但充分利用互联网技术，应可以得到克服。

　　第六，探索基础设施建设吸收社会资金参与的办法。

　　广东2008年以后开展的“三旧”改造试点，建设资金的70%为社会投入;北京的“城中村改造”，60%的拆迁工作由集体经济组织承担。他们的经验，值得认真总结推广。关键是要制定合理分配收益的相关办法。

　　第七、应当考虑建立土地开发(发展)权及其转移、补偿、交易制度。

　　美国的土地开发权转移、交易制度，对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题，起了重要作用。我们可以借鉴其经验，探索适合中国特点的开发权补偿或交易办法。资源税的转移支付是一个办法，普遍设立耕地保护基金也是一个办法，此外还可以考虑试验开展地区与地区之间的发展权交易。

　　第八，下大力气推进农村基层治理结构的改革。

　　允许集体建设用地进入市场，理顺了政府与农村、农民的关系，但集体组织内部的利益分配关系处理不好，也会酿成严重的社会问题。因此，加大农村基层组织治理结构改革的力度，已是当务之急。多年来，许多基层农村已经创造了很好的经验。例如，北京郑各庄村理顺了党、村、企的关系，并且加以制度化。其经验值得经济发达地区的农村借鉴;成都地区农村的“村民议事会”，代表村民大会行使日常决策权力，村委会成为执行机构，不再负责决策，在农村内部建立起权力的监督制约机制。其做法，比较适合经济不发达地区。这些来自基层的创造，非常值得有关领导机关认真总结、推广。

　　第九，放开集体建设用地进入市场，宜区别对待、分步推进。

　　2018年以前，法律还没有修改，政府管理部门经营土地制度还不能取消。集体建设用地市场改革，还是只能以试点的方式开展，但对试点的理解不宜过于狭窄。例如，广东自2005年颁布集体建设用地使用权流转管理办法以后，全省范围其实都处于试点状态，他们早已创造积累了许多经验，现在要做的，不过是好好总结并进一步放宽政策而已。

　　在类似广东这样的地方，可以考虑：先允许城市规划区范围内的集体建设用地(多为“城中村”)入市自主交易;城市规划区范围外的经营性项目，采取购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使大量土地属于集体所有的“城中村”和广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。

　　城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，其公益性用地征收补偿费亦应主要参照土地市场价格进行补偿，同时解决好住房、社保、就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应允许有关地方政府进行市区新增土地，保留集体建设用地的探索和试验。鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。

　　把集体建设用地逐步引入统一市场，应根据公益性用地、经营性用地、宅基地等不同类型，在政策上区别对待。

　　(1)经营性用地，如用于工业、商业、旅游、娱乐等用地，应放开搞活，允许其进入市场流转，可以开发房地产，同时开征物业地产税。集体土地以出租、入股、转让、抵押等方式供应给企业，既降低了企业用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府也可以获得税收。

　　(2)公益性用地，即公共设施和公益事业用地，原则上不宜进入市场进行流转。如需开发或参与市场活动，必须符合规划和土地用途，同时需办理相关手续。

　　(3)宅基地流转，可分区域、有差别、按步骤推进。第一步，可以先开放宅基地租赁市场，本集体经济组织内外人员都可以承租。第二步，适当放开宅基地的抵押和转让市场。第三步，在农村社会保障体系完善时，可以考虑完全放开宅基地流转市场。应尽快对农民拥有的符合规定面积标准的宅基地给予确权登记发证，超面积的宅基地实行有偿使用但不列入登记发证面积，尽快制订宅基地流转管理办法，使宅基地依法有序流转。