三十年改革及中俄转轨路径比较(二)
2008-11-3 11:00:00
 

因此在这个时期,中国的所有制改革,主要是通过非国有经济的发展来实现的。它同时带来了产出、就业和效率的迅速增长。国有企业虽然进行了一些改革,但没有解决某些根本性的问题。特别是企业激励机制问题、政企分开问题、政府如何履行其国有企业所有者职能的问题长期以来没有解决好,而且对企业放松了监管,国有企业效益自1989年起大幅度滑坡。

19881996年,国有工业企业的固定资产净值从6000亿元大幅度增长到2.2万亿元,而企业的亏损额却从82亿元扩大到790亿元,吃掉了利润的大半,使盈亏相抵后的利润总额由1988年的892亿元萎缩到1996年的412亿元(均为现价)。国有中小企业全面亏损,不少企业资不抵债,已经成了一个空壳,完全靠有借无还的银行贷款维持。因此也造成了银行的巨额坏债。

在这种情况下,1997年国务院决定对国有企业采取抓大放小的改革策略,允许对国有小企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包、出售和破产等方式进行处置。对国有大企业推进股份制等现代企业制度改革,同时加强了监管。各地随即出现了国有小企业出售和破产的浪潮,当年国有及国有控股工业企业数量由1996年的11.4万户下降到9.9万户,1998年减少到6.5万户,到2007年陆续减少到2.1万户。大多数国有小企业已破产或改制为非国有企业。

同期,城镇国有单位就业人数从1.12亿人减少到6400万人,共净减少4800万人。其中1998年一年减少约2000万人。考虑到同期国有企业还有新增就业,改制中实际减下来的人数更多。其中除了一部分人随企业改制转为非国有企业职工,大部分人下岗了。因此1998年及随后的几年成为全国就业形势的一次大震荡,同时也导致了部分居民收入增长停滞或下降、城市贫困增加。从19962000年,城镇居民人均收入按不变价格计算增长了28%,而占城镇居民家庭10%的最低收入居民人均收入只增长了7%;其中个别年份是下降的。

由于国有企业改制和这期间非国有企业的继续迅速发展,到2007年,非国有经济占工业增加值的份额上升到66%(数据中未包括销售额500万元以下的非国有小企业),已成为支撑中国经济发展的主要成分。城镇非国有经济创造了约2.3亿人的就业机会,占城镇就业的78%。

改制期间,虽然国有企业数量和就业人数大幅度减少,其工业总产值仅在1998年下降了约3%(按不变价格计算),其余年份都保持了正增长。这是因为改制的国有企业大部分是经营不善的小企业,对总产出的影响不太大。

经过对低效企业和不良资产的淘汰处置,以及激励和监管制度的改善,留下来的国有及国有控股企业产出和效益明显上升了。从19962006年,国有工业企业利润总额从400亿元上升到8400亿元。资产利润率从0.8%上升到6.3%,接近工业整体6.7%的水平。在国有企业利润中约有40%来自主要因油价上涨带来的石油利润。扣除这个因素后,国有企业效益仍然低于非国有企业之,但改善还是很明显的,两者间的差距显著缩小了。这期间银行的不良贷款率也降下来了。2002年,不良贷款占贷款总额的比重还高达23.6%,2007年已经降到6.7%。

上述情况说明,中国经济通过发展非国有企业和国有企业改制两个途径,比较平稳地实现了所有制结构改革,并推动了经济增长和效率提高。但在90年代后期的国有企业改制,在就业方面造成了的冲击相当大,在某种程度上是一次小的休克疗法。事后看,当时的改制留下了如下缺憾:

第一,大批国有企业职工在短时间内集中下岗,由于社会保障体系的建设滞后,及下岗生活费发放中的不足、延误和遗漏等,导致相当部分人生活面临困境。

第二,在国有资产处置方面,由于没有制定一套明确的规则和缺乏监督、透明度低,给钱权交易、侵吞国有资产留下了可乘之机,导致财产分配不公平。有些人通过非正常途径致富,而许多下岗职工没有得到足够的补偿。

第三,当时这些仓促推行的措施是在国有企业效益大滑坡的紧急情况下不得已而为之。但导致效益滑坡的原因则是在此之前的国有企业改革不力。这包括:

l    政企、党企没有真正分家,企业一长制改革半途而废,多头领导或者以党代政、代企问题没有解决;

l    企业奖惩制度不落实,企业管理者和职工的铁饭碗都没有打破,特别是对好的经营者不能论功行赏,对经营失败者和渎职者没有责任追究,最后逼良为娼,使一些管理者走上监守自盗之路;

l    企业破产法(试行)没有被认真执行,该及时破产清算的企业没有破产;

l    对所有制改革过于保守,对需要改制的企业没有及时改制,而对企业持续亏损坐视不管;

l    银行信贷软约束问题和歧视性贷款政策问题长期没有解决,国有企业可以长期拖欠贷款不还,私人企业正常经营也常常贷不到款;

l    最后,政府(或政府官员)作为企业老板(或老板的代理人),行为不端正,对企业放弃必要的监管,不适当干预,和寻租、摊派等等行为并存。企业把老板“伺候”好了,亏损、欠税、欠贷款不还,都不是大问题。其实,关键问题就在于政府自身改革滞后和纲纪糜废。

国有企业与非国有企业最大的区别是老板不同,因此国有企业存在的问题,最主要的是老板的问题。这一问题的重要性,远远超过企业的内部治理结构问题。政府作为老板的非市场行为方式,是导致国有企业经营不善的主要原因。实际上,如果不是这些方面的改革滞后,1998年的那次“休克疗法”本来是可以避免,而以损失较小的渐进式企业改革来逐步解决问题的。

在俄罗斯,所有制改革是一个更加痛苦的过程。1992年,俄罗斯推出了一个全面私有化的改革方案,对全民发行了每人1万卢布的认股权证,用于购买国有企业资产。但这一改革的表面公平性被以下情况侵蚀殆尽:

第一,大部分老百姓没有资产管理的知识、能力和必要的信息。

第二,国有资产清算过程透明度低,某些政府官员和内部人得以上下其手,从中牟利。

第三,同时进行的休克疗法式价格改革带来了恶性通胀,1万卢布的认股权证在一年之间就只剩两瓶酒钱了。而这时一些精明的商人却以垃圾价从老百姓手中大量收购认股权证,以极低的代价控制了许多国有企业的股权,一跃成为千万、亿万富翁。

俄罗斯第二阶段的国有企业改革更不公平,将剩余的国有资产廉价转让给了企业内部管理者和有内线关系的竞购者。特别是像石油、天然气这样潜在价值极其丰厚的部门,都以象征性的价格送给了少数寡头,造就了一小批富可敌国的世界超级富豪。

2008年,在福布斯世界富豪排行榜的前100人中,俄罗斯占了19个,是世界各国中除美国以外超级富豪最多的国家。但俄罗斯经济规模还不到美国的十分之一,其财富分配不平等程度在全世界可谓首屈一指(见表4)。

 

4. 中、俄、美三国世界富豪比较(2008年)

 

资料来源:福布斯网页(2008)、世界银行(2008)。

 

19名世界级的俄罗斯富豪绝大多数是涉及资源的石油、冶金、矿业巨头,个人净资产基本都超过百亿美元,合计达到2949亿美元,相当于俄罗斯2006GDP30%。国有垄断以极不公正的方式转变为私人垄断。当年曾任俄罗斯政府经济改革顾问、推荐了“休克疗法”式改革,并亲眼见证了整个过程的美国经济学家杰弗里·萨克斯,事后不寒而栗地这样描述当时的情况(见美国公共广播公司访谈录,2000):

“俄罗斯所经历的腐败程度是世界上极为罕见的”;“一些最有价值的自然资源蕴藏被白白送了我们现在称之为寡头的那些人,他们一夜之间就成了亿万富翁。要想一夜暴富可不那么容易,……但他们有不同的办法能够一夜之间成为亿万富翁:那就是进入克里姆林宫的内部圈子,然后就能够把那些资源公司中的某一个攫取到手。”

不过令人不解的是,世界各国的经济学家们,也包括中国的经济学家,对于国家垄断有非常多的批评;然而对私人垄断,包括像俄罗斯那样靠公开掠夺公共资源形成的私人垄断,却视而不见,批评甚少。甚至还不断有人呼吁中国“学习”和“借鉴”俄罗斯当年私有化的“改革经验”。事实上权贵资本主义和自由竞争的资本主义理念相去甚远,但不少经济学家却看不到两者的区别。

这些仓促推行的改革基本上是出于意识形态和权力的考虑,而不是基于大众的利益和要求。政府通过私有化一手造成了寡头垄断,然后又与寡头结为利益共同体。叶利钦的第二次当选,就是靠垄断了新闻媒体的传媒寡头全力支持才实现的。普京上台后,尽力与这些寡头划清界限,并将最大的石油寡头投入监狱,获得了俄罗斯老百姓的一致喝彩。不过,普京也理性地指出,不能回到改革前的时代,也不能重新实行全面的国有化。在普京鼓励自由竞争、缩小收入差距、实行公平分配的社会市场经济政策下,俄罗斯的社会矛盾在相当程度上得到了缓和,经济也在明显回升。不过,休克疗法时代造成的财产和收入分配不公平的格局,并不是短期内能够根本改变的。(俄罗斯所有制改革的情况可参考英国记者弗里兰的目击见证:《世纪大拍卖》中译本,2004)。

中国所幸没有以俄罗斯方式改革石油等资源性部门。在福布斯排行榜的一百名世界首富中没有一名来自中国大陆。这一点被世界发展经济学家麦迪森列为中国改革比俄罗斯成功的一个重要佐证。

在福布斯2008年排行榜中,财产超过10亿美元的全部1125名世界级富豪中,俄罗斯有87人,其中的80%集中在石油、天然气、冶金、矿业、银行、房地产这几个资源性或垄断程度较高的领域。这说明他们的财富可能主要是靠获取现成的原国有垄断资源或获得某种垄断地位取得的,而不是通过公平的市场竞争积聚起来的。

在这1125人中,中国大陆占42人,产业分布比较分散,多数属于竞争性领域。通过市场竞争合法致富当然是无可指责的。但其中唯独房地产开发商比较集中,有13人。这也说明中国在土地开发转让制度上存在漏洞,使土地资源的丰厚开发收益过多地集中到少数人手中。

比较中俄所有制改革的异同,可以看到通过改善市场环境,让非国有企业充分发展,以改变原来僵化的所有制结构的渐进式改革道路,是顺应民意、惠及大众的改革道路,有明显的优越性。而由少数人基于某种意识形态教条或外来模式关门设计、自上而下推行的改革,往往只能惠及少数人,导致资源、财产和收入分配不公平,因而是违背帕累托优化原则的,从而也带来经济效果的明显差异。至于那些在改革旗号下以谋私利为初衷的改革,其掠夺性更是不言而喻。

中国目前仍然面临未完成的改革任务。一些部门过度垄断,缺乏竞争,效率不高,分配也不公平。但对不同情况造成的垄断,需要有不同的改革对策。

以石油业为例,世界各国的石油部门不是国家垄断就是私人寡头垄断(包括跨国公司垄断),根本不存在完全竞争的石油部门。因此在这个领域,主要问题在于合理立法、改善管理、改善收益分配制度,而不是私有化或简单地反对垄断。俄罗斯的经验教训告诉我们,仅仅通过私有化把国家对资源的垄断变成私人对资源的垄断,既无助于提高效率,更无助于社会公平,仅仅有利于某些利益集团对社会的掠夺。这是未来中国改革特别要防止的。

但银行业的情况就相当不同。目前中国的银行业集中程度过高,地区性的民营小型金融机构发展严重不足,这不利于银行业的竞争和提高效率,也使广大中小企业面临更多的融资困难,限制了它们的发展。因此需要在不放弃金融监管的同时,减少对民营企业的准入限制,扩大金融业的市场竞争。

再以医疗和教育部门为例,它们兼有竞争性部门和公共服务部门双重属性。改革前的政府垄断导致了低效率,但过去一个时期内放弃政府管理和服务又导致了公共服务缺失。过去这方面改革的失误在于该放开的没有放开,该管住的没有管住。例如对公立医疗教育工作者的合理工资报酬限制过死,而对诸如药费提成和医药企业更换药品名称注册以谋取暴利这类不正当的赚钱方式却熟视无睹,网开一面。此外对来自民营机构的竞争又有过多的准入限制,尤其是对为低收入居民服务的民营医疗机构和为农民工子女开设的学校帮助过少,限制过多,存在歧视。这些问题一度导致了居民看病难、上学难等严重后果。对这些领域的改革,简单的私有化或国有化逻辑都不可能解决问题,需要从建立制度规则、改善公共服务、强化监督管理、引进外部竞争几个方面进行系统的推进。

 

六、政治体制改革

我国过去的政治体制是与计划经济体制相适应的。为了保证社会安定和积累条件,当年中国的改革先从经济体制入手,政治体制改革适当放缓,这是正确的改革策略。但随着经济体制改革的推进,历史形成的权力过于集中、透明度低、民主化程度低、社会监督和参与不足的政治体制与市场化的经济体制越来越不相适应,并带来了许多新的挑战。

目前两个突出的问题是收入差距越来越大和腐败现象非常严重。从上世纪80年代中期以来,吉尼系数已经从0.32上升到0.47,超出了国际普遍接受的收入不平等警戒性。许多现象表明,我国实际的收入差距比统计数据显示的还要大(见王小鲁,2007)。

在市场化转轨过程中,由于收入分配方式从过去平均主义的分配转向通过市场按要素贡献进行分配,特别是人力资本回报的大幅度提高,必然导致收入差距在一定程度上和一定时期内的扩大。这种因市场化而导致的收入差距扩大是必然的,而且由于激励机制的改善,是有进步意义的。这种扩大是在全民收入水平都在逐步提高的情况下出现的,就总体而言并不必然改变全民共享改革成果的模式。

但从我国目前的情况来看,非市场的因素,在扩大收入差距中起了重要作用。这包括因制度不健全和管理不善造成的公共资金及自然资源收益流失、寻租、和钱权交易等腐败行为带来的收入、以及垄断性收入等等。这些因素使收入分配中出现了大量“灰色收入”,并明显向少数人倾斜,形成了某些既得利益集团,扩大了实际的社会收入差距,是造成社会分配不公和导致社会不满的主要原因。这些问题之所以成为难以解决的顽症,在于现行的政府管理体制不完善、制度不健全,党政机关自我监督不力,又没有能够广泛动员社会公众的力量对党政工作进行监督。

中国过去的改革和发展的成功关键在于惠及了中国大多数人,而由于上述因素的影响,改革和发展有从惠及大众的普惠模式向仅仅惠及少数人的权贵化模式转换的危险,这不仅是对社会公正的挑战,也将大大增加社会不稳定和发展停滞的危险。近年来实行的惠民政策在一定程度上缓和了这些矛盾,给老百姓带来了实惠。但惠民政策不能代替体制改革,只有坚定不移地推进政治体制改革,首先是推进政府管理体制改革和政府职能转换,才有可能从根本上解决这些问题。

从十三大开始,直到去年召开的十七大,历届党代表大会都提出了推进政治体制改革、扩大人民民主的号召。以《行政许可法》和《信息公开条例》为标志,我国政府管理体制改革已经在逐步推进。但目前看来,政治体制改革的实际进程仍然明显滞后于历届党代会提出的目标。对这方面的改革,群众有强烈的要求,并且关系到中国的前途和长远发展,是继续改革的方向所在。

对比中俄的政治体制改革,是一个困难的、需要进行更多研究的课题。按照多数西方学者的意见,俄罗斯在政治体制改革方面远远领先于中国。这是因为俄罗斯实行了更彻底的民主选举制度。不过从本文前面概括的一些情况来看,这种制度变化至少在上世纪90年代这十年中没有能够保护大多数选民的利益。

起源于美国并有重要影响的公共选择理论说明,即使是一个在民主制度下由公众选举产生的政府,可能作出与公众意志和民主政治理念相违背的政治决策。而且一场民主投票本身就可能导致违背公众意愿初衷的选举结果(参见Buchannon and Tullock, 1962; Arrow, 1963;塔洛克,2007)。这很好地解释了在俄罗斯发生的情况。这也说明世界上现存的政治制度都是有缺陷的、有待完善的制度。

不过,从公共选择理论中也常常会引伸出不正确、或不够准确的推论。一种新自由主义的推论是,由于政府失灵比市场失灵更常见,因此解决问题的途径是大市场、小政府,政府规模越小越好,政府干预越少越好。这种说法在一定程度上成立,因为通常政府有自我膨胀的冲动,而过大的政府规模增加民众负担,过多的政府干预干扰市场运行。限制政府规模的膨胀是有必要的。

但各国的经验也证明政府并不是越小越好,因为有许多公共职能是需要政府负担的,政府放弃应负的责任也会损害大众利益。一个简单的例子就是像面对汶川地震这样的重大灾变,政府决不能无为而治,听之任之。而且政府规模大小,并不决定它的行为是否反映公众利益。

另一种推论是,既然民主政体有这些难以解决的问题,就不如以精英治国模式来代替民主治国模式,因此民主化改革可以无限延期。这一推论的危险在于,没有人能担保精英们会自然将公众利益置于考虑的首位。而且精英集团常常有向既得利益集团转化的动机和可能性。我们现在就面临着既得利益集团侵害公众利益的现实威胁。

面对这样复杂的情况,每个处在不同发展阶段上、有不同文化历史传统、面临不同生存条件的民族,都需要拿出足够的政治智慧来寻找更加适合自己条件的社会发展道路和政治模式。但历史经验也说明,民主的大方向是世界潮流,大众的利益和要求必须顺应。我们必须向这个方向前进,坚定不移地推进民主和法制化进程,提高社会参与程度和公众对政府的监督程度。因循守旧、停下来不改革是不行的。

鉴于俄罗斯的前车之鉴,中国的政治体制改革不应当采取休克疗法的方式,必须兼顾社会稳定和经济发展。如同在经济改革中面临的情况一样,政治体制改革既需要借鉴其他国家的经验,又不能全盘照搬某个国家的现成模式。在改革路径选择上,摸着石头过河,即不断探索、不断试验、逐步推进的改革哲学和改革途径,对政治体制改革来说,仍然是最可取的选择。

 

七、殊途同归

二十世纪上半页,社会主义计划经济体制在许多国家的建立,可以说是人类历史上最大的一次社会实验,导致形成了一个包括世界人口三分之一的社会主义阵营。它发端于对传统资本主义体制弊病的批判,从人人平等的世界大同理想出发,试图通过全面的中央计划和国家对各个领域高度控制的方法,建立一种合理生产、平等分配的社会。

这种体制在其建立之初曾经显示过很强的生命力,创造过一系列令世人震惊的奇迹,推进了苏联、中国等一大批国家的工业化发展。但是在几十年的发展和演变过程中,它的实践与其最初的理想渐行渐远。经济效率下降,科技创新停滞,政府官僚化并向既得利益集团演变,民主被集权替代,个人的自由空间和主动进取精神被扼杀。在前苏联阵营内,连国家间的关系也变成了君臣父子关系。

而与此同时,资本主义世界却通过一系列经济和政治制度的改良减少了社会冲突,保持了活力。自由市场竞争和限制垄断推动了经济发展,多元民主政体化解了社会冲突,收入再分配和社会保障制度满足了全民的基本生存需要,自由择业、工会和劳工法律保障了劳工的基本权利。建立在弱肉强食理念上的旧殖民主义世界秩序也在第三世界的反抗下解体,代之以至少表面上更加平等的国家关系。因此,资本主义世界在某种程度上吸收了社会主义人本主义的理念,但拒绝了其集权统治的政治和经济设计。

到了上世纪70——90年代,世界上所有实行计划经济的社会主义国家都在与资本主义世界的竞争中全面落伍,到了不得不进行全面的自身改革的地步。

在这场改革中,中国和俄罗斯选择了不同的道路。俄罗斯试图通过惊险的一跃全面复制美国模式,但落入了经济衰退和恶性通胀的深渊。少数寡头瓜分国有资产的私有化方式还造成了严重的财产和收入分配两极分化。在2000年普京执政以后,俄罗斯已经摆脱了经济衰退,经济总量终于在2007年恢复到1990年的水平,并有望继续保持快速增长。中国则选择了一条更加惠及大众的改革道路,以渐进的方式放开行政管制,发展民营经济,逐步实现了向市场经济的转轨,并保持了经济的30年高速增长。然而中国也还有一系列改革没有完成。

经过三十年的变迁,中俄两国在某种意义上又回到了同一起跑线上。

在经济发展水平方面,三十年前,苏联的人均GDP按汇率算大约是中国的20倍,按购买力平价计算是中国的8倍,而当时俄罗斯的人均GDP还高于全苏联平均水平。今天俄罗斯的人均GDP按汇率算是中国的3倍多,按不同的购买力平价计算是中国的1.31.5倍,但经济总量只有中国的几分之一。今天中俄两国在经济发展水平上已经接近于同一条起跑线,今后的问题在于各自能否保持经济的可持续发展。

在经济体制上,两国都已经从过去的计划经济体制基本转轨到市场经济体制。俄罗斯的转轨是在新自由主义思想指导下进行的,以大规模私有化为核心,但在许多领域形成了私人寡头垄断,现在正试图减少这种寡头垄断。同时在保护市场竞争的同时,在公共服务、收入再分配和资源性产业等过去放弃政府管理的领域,正在加强政府的作用。

中国的市场化体制转轨是逐步实现的,政府和国有企业在某些领域仍然扮演重要角色,并仍然存在政府垄断过多、对市场的不适当干预过多的情况,需要继续扩大市场竞争,减少不必要的行政垄断和不适当的政府干预,但也需要防止在反垄断旗号下对公共资源的掠夺和形成私人垄断。在医疗、教育等公共服务部门和收入再分配领域,中国也一度因放弃政府管理和服务以及腐败行为,造成了公共服务缺失;目前也在加强这些领域的建设。因此,尽管表现形式不尽相同,两国在扩大竞争、减少垄断、加强公共服务等方面,面临着许多共同性的课题。

在政治体制方面,俄罗斯初步建立了一套民主选举制度以解决权力合法性的问题。这应当是俄罗斯老百姓参与社会事务、保护自身权益的一个有力武器。但民众对社会管理的参与和对权力的实际监督机制仍然很弱,因此才造成了休克疗法改革时期官商勾结、腐败盛行、少数人大肆掠夺社会的情况。尽管现任政府正在努力改变过去的错误政策,但要想彻底从休克疗法造成的寡头垄断、法制败坏、和收入两极分化状况中摆脱出来,还有相当长的路要走。

很多国外和国内政治学者都过分看重民选总统这个标志性的制度设置,忽略了这个标志背后的整体制度发育状况。俄罗斯过去的实践证明,仅仅直接选举总统或行政官僚是不够的。还需要建立和完善一系列相应的法律制度和民主监督机制,来防止权势集团对人民大众利益的侵害。这仍将是一项长期的任务。

中国虽然在过去的改革过程中避免了重大失误,但并没有建立起防止政府渎职的制度保证,没有解决老百姓对政府的有效监督问题,因而也在改革过程中产生了大量腐败现象,在不同程度上出现了利益集团侵害大众利益、攫取改革成果的现实威胁。这说明中国需要继续推进尚未完成的体制改革任务,坚决推进政治体制改革,转换政府职能并改革政府管理体制,逐步扩大社会民主,逐步建立起公众对权力的监督和制约机制。在这方面,中国与俄罗斯面临的任务也在某种程度上是共同的,甚至可能更加艰巨。

 

 

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