中国自改革开放以来，数亿农村劳动者在市场引导下向城镇转移，实现了资源的有效配置，为第二三产业的发展提供了源源不断的劳动力资源。这是过去四十年经济高速增长的一个重要源泉。其中大部分时期，经济保持了2-3个百分点的全要素生产率提高，主要来自劳动力和资本的资源配置优化效应。

　　但与劳动力资源重新配置的情况不同，由于未形成城乡统一的建设用地市场，土地资源在重新配置过程中出现了大量的闲置浪费。在1990-2016年这26年间，全国人口增加了2.4亿人，增长了20%，而市、县、镇、村占地合计从15万平方公里扩大到25万平方公里，增加了10万平方公里，增幅为64%。这说明当前土地资源配置严重不合理。城市发展一方面受到土地资源有限的制约，另一方面无效占地太多，土地资源大量浪费，城市化提高土地集约度的功能正在丧失。

　　中国城镇化还在发展过程中，2017年城镇化率为58.5%，而发达国家普遍在70%-80%之间，高者达到90%。如果未来20年城镇化率再提高20个百分点,如果一个时期以来这种城镇占地迅速扩张的趋势不改变，加上基础设施和厂矿、水利设施等建设用地的增加，估计将再多占10万平方公里土地，意味着耕地再减少1.5亿亩，突破耕地保护红线是必然的。

　　目前在中国960万平方公里的国土面积中，城镇村庄及工矿已占地32万平方公里;交通运输和水利设施占地7万平方公里;耕地按新统计口径不到135万平方公里;山林、草场占地472万平方公里，未利用土地加水面约占276万平方公里。山林、草场主要分布在西部人烟稀少的地区，未利用土地基本上是荒漠和高山，都难以被城镇化利用;未来城镇化和基础设施建设只能占用已经为数有限的耕地。

　　中国地少人多，全国人口人均不到1.5亩耕地，低于世界平均水平的一半(见世界银行：《世界发展指标》)。按照旧统计口径，1996年全国耕地130万平方公里(19.5亿亩)，2006年下降到122万平方公里(18.3亿亩)。主要原因在于城镇化和工矿企业、基础设施占地不断增加，占用了大量耕地。从粮食安全的角度出发，中国需要保护现有耕地数量基本不再减少。此基础上，政府制定了18亿亩耕地保护红线。

　　但自2011年起，耕地统计数调整为135万平方公里(20.3亿亩)。这并不意味着耕地面积扩大了，而仅仅是统计的变化，耕地还在继续减少，只是统计显示下降速度趋缓。不过考虑到全国各地瞒报占地、未批先建等违法占地的情况层出不穷，统计显示的耕地减少趋缓现象可能不真实或要打很大的折扣。如果按原来的统计口径计算，目前的耕地面积非常可能已经低于18亿亩。

　　这种情况不仅对中国未来的粮食安全问题构成威胁，而且也由于土地资源配置不当，降低了经济效率和增长潜力。解决这个问题，必须改革现行土地制度。

　　当前，土地改革进展仍然缓慢，2013年十八届三中全会提出要形成全国统一的城乡建设用地市场，但这项改革在近几年没有显著进展，始终停留在少数地区试点的阶段。最近有十几个城市允许农村集体建设用地建房出租，是个积极的突破。但还没有变成全国性的政策。

　　未来的改革应该如何推进?以下几个方面值得重点考虑：

　　第一，稳步开放土地市场，改变政府独家征地独家卖地的模式。允许农村集体建设用地入市，允许农民闲置宅基地使用权通过市场转让，在符合土地管理和规划的前提下实现市场配置土地资源。

　　第二，必须建设规范的土地交易市场，保证交易合法合规，公开透明，杜绝欺诈作弊，杜绝政府任意干预，特别要保护农民的合法权益不受侵犯。

　　第三，建设跨省的土地指标交易平台，允许和鼓励农民在充分自愿原则下进行村庄整治，对闲置非农业用地进行符合质量要求的复垦，并获得建设用地指标，入场进行交易。政府可以帮助农民组织村庄整治，但不得违背农民自愿原则，严禁侵犯农民利益。政府要推动交易平台的建设，但应委托中立的第三方管理;交易应按照市场原则进行，防止对交易进行行政干预。

　　第四，完善土地增值税制度，根据各地情况制定地价基准，对土地交易中超过基准大幅度溢价的土地征收适当幅度的土地增值税，以部分弥补政府土地出让收入的减少。但主要应用于公共服务和社会保障，重点保证城市户籍制度改革，促进新城镇居民安家落户、纳入城镇社会保障体系和享受公共服务。

　　第五，城市建设规划的制定要建立合理程序，经过多方专业评估和社会公众评价，杜绝长官个人说了算的现象，以保证规划的经济合理性，提高土地的利用效率。同时需要推进政府改革，改变政府激励机制，实现从GDP为中心向服务型政府的转型。

　　（来源：FT中文网）