2020年6月21日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛线上专题研讨会通过网络平台顺利召开，主题为“如何使积极的财政政策更为有效”，国民经济研究所副所长、博智宏观论坛学术委员会委员王小鲁出席会议并发表主旨演讲。

以企业减负和改善民生为重心改善财政支出结构

首先回顾一下过去的政府支出规模和政府支出结构的变化，然后回到财政政策有效性这个主题。

政府支出规模的变化

过去我们在改革开放期间，政府支出的规模发生过很大的变化，大体上将它分成三个不同的阶段：

第一个阶段，改革开放初期，从计划体制向市场体制转轨的时候，政府支出占GDP的比重有一个时期是大幅度下降的。从1978年到1995年广义政府支出占GDP的比重从39.9%降到了16.7%。

第二个阶段，1995年分税制改革以后，为了满足公共服务的需要，比重从16.7%回升到2000年的22.8%。

第三个阶段，比重上升过程一直持续，2019年已达41.1%，超过了改革开放前的水平。这种情况在我看来是有问题的，就是说，我们过去在计划经济时期是完全由政府配置资源，而在改革期间转向市场配置资源以后，政府支出的规模还在一直上升，而且目前达到了相当高的比重。这其中一部分原因是和公共服务、社会保障的需要有关，但另一方面，和各级政府的投资扩张冲动有关，和我们过去一个时期土地财政和政府规模的扩张也都是有关系的。

这里用了一个“广义政府支出”的概念。在2009年以前“广义政府支出”=财政支出+预算外资金收入形成的支出+土地出让收入形成的支出+社保基金支出。2010年到现在，广义政府支出=财政支出+政府性基金支出+社保基金支出+国有资本经营预算支出。广义政府支出前后两个阶段的口径是基本差不多的。我做了一张图，表示财政支出和广义政府支出占GDP的比重变化。图上可以看得非常清楚，这两条曲线变动是基本同步的，在1995年之前都是下降的，1995年之后出现显著的回升，到现在为止这个回升没有停止。呈一个V型的变化。

现在GDP的41%是政府支出，这个比例一方面超过了我国计划经济时期，另一方面，如果和发达国家相比，他们政府支出占比最高的一部分国家也在40%以上，我们现在和这些政府支出最高的国家相当。但是和发达国家相比，我们有一个显著的差异，就是支出结构的差异。多数发达国家政府支出的50%以上用于民生支出（包括公共服务、社会保障和收入再分配）。政府投资占比有限，行政管理支出占比基本在10%-13%之间。而我们国家的政府支出，民生支出比重偏低，政府投资支出和行政管理支出偏高。其中政府投资规模过大，我认为是一个突出的因素。

政府支出结构亟待改善

在上面所说的广义政府支出中，估算2017年政府投资大致是8.6万亿（2018-2019年相关统计没有公布）。政府投资占广义政府支出的比重，2000年是16.3%，2017年占到25.8%。但是这里计算的政府投资还只是实际政府投资的一部分或者是一小部分。2017年全部国有控股投资（政府投资+国有控股企业投资），超过了23万亿，占GDP的比重是28.5%。而同一个比重在2000年只有16.5%。其中的国企投资，应该说其中相当一部分是政府行为，而不是企业行为。

在政府投资中，一部分是有效的基础设施和城市建设投资，但有相当一部分可以视为过度投资，这种情况和科尔奈所说的投资饥渴症是有关的。这本来描述的是计划经济国家的政府投资行为，我国改革前也明显存在。但由于政府改革滞后，这一情况延续到现在。结果导致投资规模过大、效率下降。近些年来投资效率下降非常突出。另一方面是杠杆率越来越高，政府债务越来越大。而且过大的政府投资对市场配置资源，对民营经济，对居民收入和消费都产生了挤出效应。这是导致近年来经济增长疲软的重要原因。

政府支出扩张的另一个突出表现就是行政管理费膨胀。行政管理费在2007年以前有专项统计，2007年以后取消了这项统计，但我们可以从以下几项指标的加总大致得到这项支出，就是“一般公共服务支出”（即综合性政府部门的支出）+其他职能部门的“管理事务支出”+“公共安全支出”和“外交支出”+党的机关的支出+政府性基金中估算用于补充行政管理费的部分。这其中政府性基金用于补充行政管理支出的部分是新增的内容，其实有不少是“三公消费”。前几部分与之前的统计口径大体相当。这里还没有包括各职能部门所属的事业单位支出。2017年估算行政管理费支出5.98万亿元，约为广义政府支出的18%，比发达国家高5-8个百分点，就是说每年多花一万多亿到两万多亿元。

行政管理费占广义政府支出的比重估算2000年是15.5%，2017年是18%，其上升速度超过了政府支出的上升速度。占GDP的比重变化更大，2000年是3.5%，而2017年是7.3%。行政管理费快速上升的情况，和党政机关的膨胀是有关系的。如果用全国人口每万人中，公共管理部门（就是党政机关）的就业人数来计算，2000年每万人中有86人在公共管理部门就业，而到2018年上升到130人。

另一方面，在政府支出中，民生支出仍然偏低，2017年财政支出用于公共教育、医疗、社会保障、住房保障的支出+社保基金支出合计6.75万亿元，占广义政府支出比重38.6%。而政府投资和行政管理支出合计占广义政府支出的43.7%，我们国家用于民生的政府支出在过去有显著提高，但是和发达国家相比差距很大。发达国家民生支出在50%以上，我们国家的民生支出只有38%，仍然明显偏低。而我们的政府投资支出和行政管理支出比重都远远高于发达国家。

上述这样一个情况，即政府支出总额扩张，而其中民生支出比重偏低，产生了一个结果，就是政府支出扩张挤压了居民的收入和消费比重。我国居民可支配收入占GDP比重2000年是67.1%，2017年下降到60.7%，居民消费占支出法GDP的比重2000年是46.7%，2017年下降到39%。居民收入和消费比重都显著低于世界平均水平。结果导致投资过度、浪费过多、负债过高、效率下降，而消费需求带不动经济增长。这是过去一个时期经济疲软、增长乏力的主要原因。

在这种情况下，如果我们继续沿用过去的习惯模式，靠投资扩张和货币刺激来提高总需求，来拉动经济增长，它的有效性严重可疑，不仅不能起到有效拉动经济增长的作用，而且会加剧结构失衡。下面一张图是我国投资率和消费率的变化。

从图上可以看到，我国消费率在2000年以前的改革期间始终保持在60%-70%之间，2000年以后到2010年快速下降到了50%以下。而投资率（即资本形成率）2000年之前基本保持在30-40%之间，2000年以后迅速上升到了接近50%。2010年以后的近些年，投资率有所回落，消费率有所回升。但是和2000年以前的状况相比，投资率还高大约10个百分点，消费率低10个百分点。我们现在仍然存在投资与消费结构失衡的情况。

实行以企业减负和改善民生为中心的财政政策

根据上面讲的情况来看，我认为目前的财政政策重心应该是改善政府支出结构，重点是企业减负和改善民生。今年“两会”提出保就业、保民生、保市场主体等等，把这些放在优先位置上，是完全合理的政策取向。尽管受到疫情的影响，尽管经济在下行，但合理的财政政策必须考虑到我们目前的结构失衡状况，而不能再沿用大规模政府投资和大水漫灌的货币政策拉动经济的传统思路。积极的财政政策在近期应当以减税降费、企业救助和失业救济为主。在中长期，财政政策的中心应该是改善民生、完善社会保障和公共服务，压缩过高的政府投资和行政管理费支出。

这其中有一个重要的方面，就是需要尽快解决2.3亿新城镇居民的安家落户和社会保障覆盖问题。这是一个一直没有解决的老问题，我们目前在寻找扩大总需求的发力点的时候，千万不要忽略这个长期存在亟待解决的关键问题。要给他们提供同等的医疗、教育、住房保障等方面的公共服务，加快公共服务的均等化，实现社会保障的全覆盖。这一方面是解决社会公平问题，同时也是扩大内需的重要领域。

另外，在保障性住房方面，建议实行保障房和商品房并重、双轨并行的政策，有效扩大保障房的供应，用保障房来覆盖中低收入居民和低收入居民的住房需求，实现居者有其屋。这是一个大课题。我们的有关部门在考虑往哪里花钱能有效带动经济，请务必不要忽略这些长期亟待解决的重大问题。

改善政府支出结构，需要通过推动改革来促进。在投资方面，重要的基础设施、城市建设、科技研发等方面，仍然需要政府投资，但需要控制政府投资的总规模，最大限度地减少政府的低效无效投资。同时需要推动政府改革和政府职能转变，来压缩过大的行政管理费支出，促进政府支出结构合理化。

最后，在财政体制改革方面，还需要推进合理的收入再分配，推进房产税和个税综合计征的改革。目前个人所得税仍然存在劳动所得和非劳动所得不平等纳税的情况，劳动所得的最高税率是45%，而非劳动所得，其中财产收入的税率低得多，有些财产收入不纳税。需要推进个税综合计征、平等纳税的改革，来改善收入分配。

通过这一系列的改革和调整，相信能够给经济增长提供重要的支撑，促进未来经济的健康发展。