| |
| 稳增长、调结构、管预期的协调艺术 |
|
2011-5-4 14:05:00 |
去年上半年开始，我带领国务院发展研究中心课题组就地方政府投融资平台问题进行调研，跑了5个省，与各级各类平台，与地方政府相关部门(包括发改委、财政厅、金融办、国资局等)、各类金融机构(包括政策性银行、商业银行、地方银行等)、以及人民银行的分支机构、银监会的分支机构，还有一些地方的专家学者，共举行数十场座谈，发现了一些问题：
首先，过去，一级政府顶多只有2、3家，3、4家融资平台，现在有的一级政府就有十来家、甚至十几家平台。据有关部门统计，目前，全国各级政府的各类投融资平台共有3800多家。
其次，过去地方政府投融资平台大多集中在省一级或者是地级市，现在县级市、甚至区县都有，据有关部门统计，有70%的地方平台在区县一级。
再次，我们在调研中还发现：2009年上半年，在有的地方、有的银行，新增贷款中有大约40%流向了地方政府投融资平台。
根据调研得到结论，我们从去年六月起就开始不断的发出警报，写了报告，在一些会上也提到了这个倾向值得引起注意。
与此同时，人民银行、银监会开始对贷款流向地方平台的情况也做出了调研和统计。银监会下半年开始不断提醒商业银行要注意地方政府投融资平台的贷款风险。国务院常务会议、经济工作会议上也都提出来贷款结构不合理的问题，提出要规范地方政府的担保行为等等。
今年以来，财政部宣布地方政府和地方人大的担保函无效，审计署也把对地方平台的审计，作为今年审计工作的重点。银监会则要求商业银行严格控制地方平台的新增贷款，对无资本金，仅靠财政担保的项目停止新的授信。银监会要求商业银行坚决执行贷款“三查”(即贷前调查、贷中审查、贷后检查)，并且对现有平台贷款的“项目包”逐笔进行开包检查，进行分类处理：好的继续支持，对第一还款来源不够的要进行保全，对第二还款来源要保证有效性，同时要严厉追究失职的行为。
总之，这个事情目前已经引起了国务院领导和中央有关部门的高度重视，最近一个时期媒体也开始非常关注这个事情，尤其是随着房地产价格的波动，一些人担心会影响到地方政府的“土地财政”，进而引爆地方平台的风险。
一、地方政府投融资平台风险快速聚集的成因
平心而论，地方政府投融资平台的产生与发展，有其一定的客观必然性。但是其风险的快速聚集主要有以下三方面的原因：
1、地方财政捉襟见肘。1994年分税制改革取得了巨大成功，中央财政收入所占比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但与此同时，也出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向。地方政府现在要做的事情很多，但是财源有限，又不允许公开举债，因此只好成立了地方政府投融资平台，向银行进行贷款，而贷款过程中又大多由地方政府来做各种形式的担保(安慰函等)。然而，一方面，按照现有法规，地方政府对贷款进行担保属于违规行为;另一方面，一些地方政府隐性负债严重，担保有名无实：因此地方政府投融资平台的背后实际上隐藏着较大风险。
2，商业银行短存长贷。从商业银行的角度来看，也存在着问题，最开始地方政府投融资平台的贷款主要来自于国家开发银行，当时的情况是地方政府求银行，属于“贷方市场”。去年以来，由于各家商业银行蜂拥而至，纷纷抢占这个市场，变成了银行求政府，属于“借方市场”，地方政府就开始“牛”了起来。本来国家开发银行一家做的时候还可以向地方政府索取一定的财政金融方面的信息来规避风险。后来在竞争性放贷的局面下，商业银行就很难从地方政府获得应有的信息。并且，地方政府平台所从事的基础设施建设一般建设周期都比较长，属于中长期贷款，原来由国开行放贷的时候，由于国开行拥有稳定的中长期资金来源，因此，借贷期限相对比较匹配，风险有限。但后来商业银行蜂拥而入以后，信贷风险就快速聚集起来，要么是商业银行短存长贷，要么是地方平台短借长投，出现了期限错配的问题。
但是，究竟为什么商业银行更愿意贷款给地方政府平台呢?其中一个重要原因就是地方政府平台的贷款有地方政府做担保，对商业银行的负责人或者是信贷员来讲可以规避个人的风险，即使对银行风险再大，但这是政府的项目，银行职员可以免责。
3、地方平台定位过宽。平台的风险归根结底还是在于平台本身，起初地方政府平台往往从事一些基础设施的建设，项目相对集中。后来,由于从商业银行融资相当容易，一些平台想干什么事情，就成立一家平台公司去找银行贷款。于是，一些原来可以由民营企业做的事情，现在也都是地方政府平台包办代替。因为摊子铺的太大，平台数目过多，地方财力捉襟见肘，所以导致了单个平台的资本金不足，自身的抗风险能力降低。再加上一些地方平台公司治理结构很不健全，公司的高管很多都是地方政府官员转行过来的，经营管理水平不高也是导致风险聚集的重要原因。
二、地方政府投融资平台的健康发展与风险防范
如何使地方平台能够健康发展和有效地防范风险呢?我认为主要也是要从上面三个角度来进行规范。
第一，平台本身应该重新定位，加快重组。针对目前地方平台的定位过宽，数量过多，资金分散的情况，国家应该制订统一的标准，将这个地方平台限制在一定的基础设施领域之内。凡是民营企业能够做的事情，就尽量让民营企业去做;只有民营企业做不了、做不好的事情，才由地方平台来做。一是对现有的平台有必要加快重组，收缩到有限的基础设施领域;二是要完善地方平台的公司治理结构，加强对地方平台高管人员的职业培训，提高地方平台的经营管理水平;三是要建立地方平台的信息披露制度，把平台的资本金状况、负债水平、举债的融资来源和使用的途径等公之于众，接受投资者和社会公众的监督。
第二，从地方财政的角度，像贾所长刚才讲的，财政方面要采取一些改革的措施，其中一个就是允许地方政府公开发债，借助市场的力量进行约束。基础设施建设往往是由地方政府来实施，而基础设施建设往往是由上代人或者是上几代人积累下来的资金进行投资，建设周期又比较长，建成以后享用它的往往是下一代人或者是下几代人，因此存在着代际之间的不公平。如果采用发债的形式进行基础设施建设融资，就可以既解决代际之间不公平的问题，也可以避免商业银行短存长贷的风险。因此，发达国家往往是通过地方政府公开发行债券的方式，解决基础设施的融资问题。
近两年来我国开始以中央政府代发的形式批准地方政府发债，但是因为刚刚开始，所以规模有限，杯水车薪，解决不了多大的问题。而且由中央政府代发，风险仍然集中于中央政府，没有办法借助市场力量进行约束。如果市场化发债，就可以有地方人大、中央政府主管部门、信用评级机构以及投资者这样四重约束机制，此外，发行地方债还有助于增加地方财政的透明度，完善基础设施建设项目的效益评估体系等等，有很多的好处。
第三，从金融体系来看，一要强化政策性银行，二要规范商业银行。在化解平台风险的问题上，我们认为，一方面，要强化政策性银行的功能，发挥国家开发银行为地方政府基础设施建设，提供中长期贷款的特殊作用。2009年刺激经济的过程中，本应正是国家开发银行往前冲的时候，国家开发银行却商业化了，不仅融资成本提高了，而且市场份额也下降了。因此我们认为，要重新反思国家开发银行的改制问题，应当充分发挥其政策性银行的作用。我们看到，在解决基础设施建设的中长期融资问题上，国外很多国家都有专门的政策性银行为地方政府提供贷款。
另一方面，要规范商业银行的放贷行为，提高商业银行对项目评估能力以及风险控制水平，使得商业银行在发放贷款的时候，能够更多地根据项目的未来收益做决策，而不是仅仅看有没有地方政府担保或者是土地抵押。
总之，防范和化解地方平台的风险必须三管齐下，从平台、财政、金融三个角度入手，综合治理，标本兼治，只有这样才能确保地方平台朝着正确的方向健康发展。由于时间关系就说这些,谢谢大家。 |
|
|
|
