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| 地方政府投融资平台的风险何在 |
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2010-10-13 14:02:00 |
近年来，地方政府为了促进当地的经济发展，推进城市化进程，不断通过设立各种投融资平台的方式从银行贷款融资，用于城市基础设施建设。尤其在2009年刺激经济的过程中，大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。地方政府投融资平台的风险引起了有关部门和专家学者高度关注。
地方政府投融资平台的形成与现状
1994年我国实行分税制改革以来，改革的预期目标基本实现。中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的，应给予充分肯定。但是，当初在设计分税制改革的时候，先分了财权，但没有分事权。于是，在分税制的实施过程中就出现了这样一个现象：一方面是财权层层上收，重心上移;另一方面是事权层层下放，重心下移，结果导致地方政府尤其是基层政府的财力紧张，地方政府隐性的债务不断增长。此外，1994年颁布的《预算法》是不允许地方政府公开发债的(国务院另有规定除外)，在这种情况下，为了促进地方经济的发展，推进城市化建设，一些地方政府进行了投融资体系的探索与创新，将原来由财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决地方政府财力不足问题。
所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。它的分类，大体上有：从性质上分为企业法人、事业法人;从功能上分为经营性的平台和融资性的平台;从融资方式上看，主要以银行贷款为主，还有银信合作、银行理财、证信合作、发行城投债等方式。
地方政府投融资平台的发展历程大体上有几个阶段：第一个阶段是初步探索阶段，从1992年到1997年。上海最早成立投融资平台。当时上海组建了城市建设投资开发总公司。第二个阶段是推广和融合阶段，从1998年到2008年。1998年安徽的芜湖市与国家开发银行签订了第一单贷款协议。2002年以后，重庆市政府组建了“八大投”，并得到了开行的支持，对此世界银行给予了充分肯定。此后，各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。到2009年，其进入了高速发展阶段。由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。2009年3月，人民银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提到，要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。此后，大量的地方政府投融资平台遍地开花、势如破竹，但融资方式转向了以银行信贷为主，投资项目也以地方政府自己的项目为主。
从2009年上半年开始，通过调研，发现如下情况：
首先，过去，一级政府顶多有两三家、三四家地方投融资平台。到2009年，有的地方一级政府就有十几家平台。据有关部门统计，到2009年，全国共有各类投融资平台3800多家。
其次，过去，地方政府投融资平台大多集中在省一级或者是地级市。到了2009年，许多县级市甚至区县都有了地方政府平台。据有关部门统计，有大约70%的地方政府平台集中在区县一级。
再次，过去，贷款给地方政府平台的主要是国家开发银行一家，当时的情况是地方政府求银行，属于“贷方市场”。到了2009年，各家商业银行蜂拥而至，就变成了银行求地方政府。
在2009年的前几个月里，一些地方，有一些银行，新增贷款中有40%左右流向了地方政府投融资平台。地方政府平台的负债规模增长得非常快。有关部门统计显示，2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元，到2009年中期，迅速上升到5万亿元以上。另据中金公司的研究报告分析，2009年末地方政府融资额大约为7.2万亿元，预计2010年、2011年两年后续贷款将还会有2万亿～3万亿元，到2011年底将有可能达到10万亿元，相当于2009年GDP的三分之一，外汇储备的70%。此外，作为地方政府平台另一个重要的融资渠道，城投债的增长速度也比较快。
2009年下半年，国务院有关会议和中央经济工作会议都提出了信贷结构不合理的问题，提出来要规范地方政府的担保行为等。2010年以来，在1月份召开的国务院全体会议上，温家宝总理指出要尽快制订有关地方政府投融资平台的相关措施，防范潜在的财政风险。财政部宣布地方政府和地方人大所做的担保无效;国家审计署也提出要把对地方政府投融资平台的审计作为今年审计工作的重点。银监会也提出来要对地方政府平台的新增贷款进行控制，对于无资本金、仅靠财政担保的项目要停止授信。银监会还要求商业银行坚决执行“贷款三查”，即贷前调查、贷中审查和贷后检查。
总之，地方政府投融资平台问题目前已经引起国务院领导和中央有关部门的高度重视。最近一段时期，媒体也开始重视这个问题，尤其是房地产价格调整之后，公众担心这会影响到地方政府的土地财政，进而可能引爆地方政府投融资平台的风险。这是一个基本的情况。
地方政府投融资平台风险过大
“小马拉大车”，自身负债率过高
一方面，一些地方政府投融资平台存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手段向地方融资平台注入不实资产以“滥竽充数”;另一方面，目前地方政府投融资平台的总体负债水平相当高，负债率普遍超过80%甚至更高。
平台的治理结构不健全，高管中官员居多
目前，一些地方政府投融资平台的法人治理结构不够健全，缺乏严格的管理规范，尤其是平台的高管人员，大多是由原政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验和风险防范的常识，因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误。
担保行为不规范，对土地升值依赖过大
地方政府平台在融资的过程中常常依赖地方财政的担保或者由当地人大出具的“安慰函”，以便从银行获得贷款。而地方财政的变相担保或者是当地人大的安慰函又往往是建立在对土地价格上涨的预期基础之上的。如果土地价格上涨，土地顺利出让，而且价格比较高的话，地方政府就可以得到丰厚的土地出让金，顺利地偿还贷款。如果地价下跌，土地出让困难，一旦平台还款发生困难，地方政府就必须动用其他的手段。
部分项目效率不高，偿债责任主体不明确
地方政府融资平台对所投的项目缺乏严格科学的项目论证，容易造成资金使用上的浪费，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。由于平台债务偿还的主体和投资失误的责任主体都不是十分的明确，一旦平台还款发生困难，地方政府会不会出面偿债，对于银行和投资者来说都不十分肯定。再加上一些平台公司项目过多，地方政府的担保或承诺往往是重复运用，实际上有名无实。一旦平台还贷发生困难，其背后的地方政府是没有能力替平台还债的。
多头借款，违规挪用
由于城市基础设施项目建设一般所需要的资金量比较大，因此地方政府往往需要从多家银行分别贷款。于是有一些平台就把分别借来的贷款放在一个统一的“资金池”里，再根据项目的进度随时提取。这样做，虽然方便了平台自己的资金使用，但是却给贷款银行带来了比较大的风险，因为贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效监控。导致银行无法追踪贷款去向，无法防范信贷资金被违规挪用的风险。
商业银行短存长贷，地方平台短借长投
最初，给地方平台贷款主要是由国家开发银行来做，有一定的安全保障。因为它的资金来源是发债，发债的期限比较长，贷款的期限也比较长，因此在期限匹配上风险不大。但是2009年，当商业银行蜂拥而至时，要么是商业银行短存长贷，要么就是地方平台的短借长投，于是就容易出现期限错配的风险。
此外，由于目前地方政府投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面把握，有的地方政府自己都不完全清楚下属这些平台总体的负债情况和担保情况。尤其值得注意的是，地方政府投融资平台的风险还表现为很强的系统性风险。一旦宏观经济走势发生重大变化，尤其是房地产价格出现下跌，地方政府投融资平台所蕴藏的风险，以及地方财政和商业银行所面临的风险就会暴露出来。
地方政府投融资平台风险形成的原因
平心而论，地方政府投融资平台的产生和发展有它一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试。但是它的风险快速聚集也是不容易忽视的现实，这是由多种原因综合而成的：
第一个方面是地方财政捉襟见肘。1994年分税制改革取得了巨大的成功，中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标，但是也出现了财权上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多，但是财源有限，先行《预算法》又不允许地方政府公开举债，因此地方政府就只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，并在贷款的过程中提供各种形式的担保，但由于按照现有的法规，地方政府对地方平台进行担保，实际上是一种违规行为，再加上一些地方政府自身的隐性负债已经比较严重，所以一些担保也不落实，从而导致风险聚集。
第二个方面是金融领域的原因，主要是商业银行的短存长贷。起初，地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。当时是地方政府求银行。在这种情况下，当时的国开行还可以和地方政府要一些有关财政经济的基本资料。但是，2009年当各家商业银行蜂拥而至，都来抢占这块市场以后，就变成了银行来求地方政府，要争这些项目，于是在这种情况下，银行就很难从地方政府那里获得足够的财政金融方面的相关信息。商业银行获取的信息有限，风险自然增大。并且，地方政府投融资平台所从事的基础设施项目建设周期都比较长，银行提供的贷款都是中长期贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期资金来源，因此，期限容易匹配。商业银行涌入这一领域以后，就很容易出现期限错配的风险。
第三个方面的原因与地方平台自身有关。最初，地方政府投融资平台主要是基础建设项目，相对集中一些。后来，由于从商业银行贷款比较容易，于是一些地方政府就发现这是一条捷径，想做什么事情，就成立一个平台公司，去银行贷款。这样，就使得平台业务泛化。其结果，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方政府平台来包办代替了，所以对民营企业投资有明显的“挤出效应”。此外，地方政府由于摊子铺得比较大，比如有一些地方有十来家平台公司，但政府的财力有限，于是就“撒胡椒面”，导致单个平台的资本金不足，使得平台自身的抗风险能力降低，再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，公司高管很多是由政府官员转行过来的，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致地方平台的风险不断聚集。
规范地方政府投融资平台，防范风险
规范地方政府投融资平台问题还需要综合治理。主要应从以下几个方面入手：规范地方政府平台的行为，规范地方政府的行为，规范银行的行为，并允许地方政府市场化发债。
规范地方政府投融资平台行为
首先，要重新定位、加快重组。国家应制订统一标准，将地方政府投融资平台严格限制在某些领域，比如说基础设施建设领域。在此基础上，对地方政府平台进行重组。这其中应当坚持一个原则，即在市场经济条件下，凡是民营企业能做的事情，就尽量让民营企业去做。只有民营企业做不了、做不好的事情，才应由地方政府投融资平台来做。
其次，要做实资本金，限制负债率。应当对地方政府平台的资本金状况进行一次统一的检查。在收缩重组的基础上把地方平台的资本金限期做实。对于平台的负债率，国家有关部门也应当做出统一规定，并且与地方政府的财政状况适当挂钩。
再次，要健全治理结构，培训平台高管。地方平台肩负着为地方城市建设投融资的艰巨任务，应规范企业的公司治理结构，提高平台的经营水平和运营效率。地方平台在投资和融资两个方面都需要专业化的人才。因此，一方面要对现有的高管人员进行培训，尽快提高高管人员的经营素质。另一方面要改变目前的选人机制，尽可能地从经理人市场招聘职业经理人，来提高地方平台的管理水平。
最后，要明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况，项目贷款情况，项目担保情况以及贷款资金使用情况等。要把这些信息予以及时的披露，结束投资者和社会公众的监督。
规范地方政府的行为，明确地方政府对平台的责任
首先，如果是地方政府百分之百出资的地方平台，地方政府对地方平台的债务就要承担最终责任，而不是说把它的担保一概宣布无效就一了百了。
其次，要建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对地方平台债务的集中管理。建议由地方财政部门统一掌管政府债务。地方政府应建立与地方平台债务规模相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。
再次，加强对地方财政信息的披露。对于地方政府总体的财政状况以及负债情况，包括地方政府下属平台的基本情况，都应由地方政府予以披露，提供给投资者和贷款银行，便于它们在贷款投资或放贷的时候参考。
规范银行的行为
一方面，要强化政策性银行的作用。在2009年刺激经济的过程中，本应是国家开发银行等政策性银行往前冲的时候，但结果国家开发银行却商业化了，不仅融资成本提高，而且市场份额下降，所以对于政策性银行的作用还应当重新加以研究。
另一方面，加强商业银行对地方政府平台的风险评估。要加强对地方平台贷款使用的监管，防止地方平台私自挪用贷款。
要允许地方政府市场化发行债券
要解决地方政府平台的问题，一个重要的事情就是要允许地方政府公开发债，通过市场的力量来进行约束。
基础设施建设大都是地方政府来实施，而基础设施往往是用上一代或者上几代人积累下来的资金进行建设，建设周期往往比较长，建成以后享用它的往往是下代人或者下几代人。这样就有一个代际之间的“纵向不公平”问题。此外，还有一个“横向不公平”问题：建设的时候这个人在这个城市里面作贡献，建成以后这个人又到别的地方去了。为了解决这些不公平，我们认为最好是允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设，这样既可以解决“纵向不公平”问题，也可以解决“横向不公平”问题，还可以避免商业银行短存长贷的风险。
我国从2010年开始由中央政府代发地方债。但是这种做法毕竟有它的缺陷，第一是规模有限，杯水车薪。第二是由中央政府代发，风险仍然集中在中央政府，而且没有办法借助市场的力量来对地方政府进行约束，所以还是应该由地方政府在资本市场上公开发债。地方政府发债会有几个约束环节，一是当地人大要审查，二是中央政府主管部门要有一个总量控制。三是发挥信用评级机构，中介组织的作用。四是投资者，包括商业银行在内，买和不买主动权在自己手里。有了这样四个环节来进行约束，总比银行一家“独当一面”要好。所以，我们还是主张通过发行地方债的方式从根本上解决地方政府的基础设施建设融资问题。 |
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