改革开放40 年来，我国经济实现了规模迅速扩张和持续高速增 长，目前已经进入工业化中后期，经济总量稳居世界第二，技术水平 更加接近世界前沿，各级政府已经很难把握新兴产业的发展方向和技 术创新的演变路径，因此迫切需要营造公平的市场竞争环境，以使千 千万万的各类企业能够通过竞争发现技术创新的路径和产业发展的 方向、寻找新的增长动力。然而，目前我国经济运行中还广泛存在着 限制竞争、妨碍竞争，甚至破坏竞争的诸多因素，导致不同经济主体 在市场竞争中处于不平等地位，造成资源配置效率的不断下降，经济 发展质量难以得到提高，消费者利益得不到有效保护，我国面临的外 部压力也越来越大，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的 发展之间的矛盾日益突出。解决新时代我国社会的主要矛盾，提高经 济发展的质量，亟需确立竞争政策在我国经济政策体系中的基础性地 位，这不仅是大势所趋，也是重中之重，更是当务之急。为此，2016 年，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议首次提出，要确立竞 争政策的基础性地位。之后，国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》再次明确提出要确立竞争政策的基础 性地位。2018 年12 月，中央经济工作会议进一步提出要强化竞争政 策的基础性地位。

　　一、竞争政策的目标、内涵及其理论基础

　　1.竞争政策的目标

　　根据发达国家战后经验，经济民主化往往是经济高速平稳发展的 前提，推进竞争政策，其主要目的，一是为了实现公平，二是为了提 高效率，三是为了实现消费者福利最大化。

　　公平的竞争政策既能够降低行业的进入与退出壁垒，为所有企业 提供公平参与竞争的机会，还能够规范所有企业的竞争行为，从而营 造公平有序的竞争环境与竞争秩序。

　　有效的竞争政策既能够促进企业降低成本、增加产量、提高质量、 鼓励创新，从而提高企业的微观效率;还能够通过优胜劣汰，优化资 源配置，提高国民经济的宏观效率。

　　公平有效的竞争政策能够通过促进竞争和规范竞争，带来供给增 加、价格下降和质量提高，从而实现消费者福利最大化的终极目标。

　　2.竞争政策的内涵

　　竞争政策是指为维持和发展竞争性市场机制所采取的各种公共 措施，主要包括实现竞争、促进竞争和规范竞争的政策措施和制度体 系。在实践中，竞争政策以“竞争中立”为核心原则，主要由反垄断、反不正当竞争、竞争政策审查三大支柱构成。

　　竞争政策的第一支柱是反垄断。垄断行为包括自然垄断和人为垄断。所谓“自然垄断”，又可分为由规模经济导致的自然垄断和由范 围经济导致的自然垄断。对自然垄断行业和企业，反垄断工作的重点 是通过规制和监管，规范企业行为，保护消费者利益。所谓“人为垄 断”，又可分为市场垄断、行政垄断和法定垄断。防止市场垄断，是 反垄断工作的重点;对于行政垄断，原则上要予以打破，部分要结合 体制改革进行转型;对于法定垄断不仅不应反对，反而应当加以维护。

　　竞争政策的第二支柱是反不正当竞争。所谓“不正当竞争”是指 经营者以及其他有关市场参与者，采取违反公平、诚实信用等公认商 业道德的手段，去争取交易机会或破坏他人的竞争优势，损害消费者 和其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。针对这些不正 当竞争行为，必须加以遏制，以达到规范竞争和保护消费者利益的目 的。

　　竞争政策的第三支柱是竞争政策审查。所谓“竞争政策审查”， 就是各级政府、各个部门新出台的法律法规以及政策条例必须以不破 坏统一市场和公平竞争为前提，由竞争政策委员会审查，经审查认为 不具有排除、限制竞争效果的，方可实施;具有排除、限制竞争效果 的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后方可出台;未经公平竞 争审查的，不得出台;所有审查结果均需及时向社会公布。

　　此外，竞争政策还包括为维持和发展竞争性市场机制所采取的一 系列政策法规和改革措施。

　　二、竞争政策在经济政策体系中的定位

　　确立竞争政策的基础性地位，本质上就是确立竞争政策在经济政 策体系中的基础性地位，用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策 及法律法规。党的方针政策、法律法规、政府条例以及其他经济政策 都要建立在竞争政策的基础之上。所有的经济主体，包括政府、企业 和消费者，都要受到竞争政策的约束，尤其是政府，不仅要在中长期 规划、产业政策、政府工作报告等文件及领导讲话中具体体现竞争政 策的基本精神，而且无论是新出台的还是现存的经济政策及法律法规， 都必须经过竞争政策执法机构的竞争政策审查。

　　1.竞争政策与党的方针政策之间的关系

　　竞争政策是落实十八届三中全会“让市场在资源配置中发挥决定 性作用”的基础。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》中提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场 在资源配置中起决定性作用的基础。市场的资源配置功能，本质是经 济主体之间竞争的结果。只有通过竞争，才能发现价格，使之真实反映供求状况和资源稀缺程度，从而引导资源实现优化配置和再配置。 因此，只有落实竞争政策、实现公平竞争，才有可能使市场发挥决定性作用。这是检验政府有没有更好发挥作用的重要标准。

　　确立竞争政策体系是十八届四中全会“依法治国”理念在经济领 域的具体体现。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大 问题的决定》中提出，“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市 场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、 维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向， 完善社会主义市场经济法律制度”。构成我国“经济宪法”的《反垄 断法》与《反不正当竞争法》是确立我国竞争政策的法律基础，在经 济领域落实“依法治国”的理念，核心就是保证这两部法律的贯彻实 施。

　　竞争政策理应成为推进“供给侧结构性改革”的主要手段。推进供给侧结构性改革应避免行政命令的方式，而应更多地依靠竞争政策、依靠市场机制来实现。事实上，发达国家在不同的发展阶段也出现过产能过剩的问题，欧美国家在大萧条时期的做法是“谁产能过剩，倒谁的牛奶”，日本在20世纪70 年代化解产能过剩时曾认采用补偿制，以确保退出企业和留存企业之间的“公平感”。而我国的过剩产能大多是由国有企业重复建设造成的，但在去产能时通过行政手段，“倒民营企业的牛奶”。

　　我们认为，供给侧结构性改革不应过于重视结构性调整，而应更多重视体制改革，通过体 制改革实现结构调整。

　　确立竞争政策的基础性地位是贯彻落实十九大“建设现代化经济 体系”要求的重要突破口。党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶 段，目前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关 期。建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国经济发展的战 略目标。建设现代化经济体系的核心任务就是建立统一开放、竞争有 序的市场体系和行之有效的经济政策体系，确立竞争政策在经济政策 体系中的基础性地位是建设现代化经济体系的重要突破口。

　　2.竞争政策与其他市场经济制度之间的关系

　　产权制度是保障竞争政策有效发挥作用的基础性制度。市场竞争的基础是清晰明确的产权。“有恒产者有恒心。”产权是所有制的核心，产权激励是最大激励，市场经济全部活动都以产权为 基础并围绕产权展开，市场主体对利益的追求本质上是对各类产权的追求。明确界定和严格保护产权是市场经济的基础，是稳定投资者预 期、增强市场信心、充分发挥各市场主体积极性的基本保障，也是维护市场秩序、巩固信用基础、规范生产经营活动的重要举措。

　　司法的相对独立性是有效实施竞争政策的内在要求。

　　由于竞争政策多数是通过法律手段加以实施的，所以竞争政策有 效实施必然要求执法机构的相对独立性。最近，对经济领域一些疑似 冤假错案的重审，引起了巨大的社会反响，并赢得了广泛好评。但不 得不承认，此类冤假错案对党和政府形象的伤害以及纠错成本都是巨 大的。要想避免类似事件的发生，最有效的途径之一就是强化竞争政 策执法机构的相对独立性，使竞争政策能够随时随地发挥纠错作用， 而不是等到问题堆积如山时再不得不进行纠错。

　　完善社会保障制度是有效实施竞争政策的必要条件。

　　一方面，有效的竞争机制通常会伴随着对经济主体的优胜劣汰， 企业破产、职工下岗等现象在所难免。这就要求政府对市场竞争的失 败者和弱势群体提供失业保险等必要的社会保障。另一方面，由于科 技创新、风险投资与资本市场的组合可能使掌握了新技术的人一夜暴 富，但没有掌握新技术的人就会面临失业的威胁，至少也是低工资的 风险。为此，政府要加快建立和完善社会保障制度，从而为竞争政策 的实施创造良好的社会环境和制度保障。

　　3.竞争政策与其他经济政策之间的关系

　　建立并完善与现代化经济体系相匹配的经济政策体系，实现各种 经济政策的目标和效果，充分发挥我国社会主义市场经济体制的优越 性，要求我们必须协调好各项经济政策之间的关系，尤其是竞争政策与其他经济政策之间的关系。事实上，包括产业政策、监管政策、贸 易政策、创新政策以及宏观调控在内的各类经济政策的实施，都有赖 于市场功能和竞争机制的健全。

　　产业政策必须服从于竞争政策，与竞争政策保持一致。

　　关于产业政策与竞争政策的关系，一方面，在学术界，先后共出 现至少六种观点，即冲突论、互补论、交叉论、从属论、进化论和阶 段论;另一方面，从实践来看，产业政策在许多国家的经济发展过程中都曾经扮演过重要角色，例如德国和日本，在其发展早期，为了保护本国传统产业免受发达国家竞争威胁或者为了促进国内幼稚产业的发展，都曾经实施过积极的产业政策。但是，当经济发展到一定阶段以后或经济发展的国际环境发生了较大变化时，产业政策对竞争 的抑制作用和负面影响就会逐渐凸显出来，产业政策与竞争政策的矛 盾就会更加突出，从发达国家的经验来看，大多都经历了产业政策逐 步弱化、转型，而竞争政策不断得到强化巩固的过程。

　　根据政策生命周期理论，任何政策都有它的生命周期，不可能永 恒不变。在计划经济时期，我国经济政策体系以指令性计划为核心来 统领和协调其他各项经济政策;而在混合经济时期(“有计划商品经 济”或“半计划半市场”)，提出以产业政策为核心来统领和协调其他各项经济政策;而在市场经济条件下，应当以竞争政策为核心来统领和协调其他各项经济政策，其他经济部门出台任何经济政策之前都必 须经过竞争政策委员会(或公平交易委员会)进行竞争政策审查。

　　监管政策必须服务于竞争政策，与竞争政策相协调。

　　为了维护市场有效运行，克服市场失灵，实现某些公共政策目标， 政府通常会针对具体行业(如金融、食品、药品等)出台相应的监管 政策，包括对特定行业和微观经济主体的进入、退出、资质、标准、 价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为的监督与管理。 统一公平、公开透明的市场规则是实现公平竞争、建设现代化经济体 系的前提条件。规范行业进入与退出、降低进入与退出壁垒有助于保 证市场的可竞争性;严格监管政策、规范企业行为是促进与规范竞争 的重要手段。除此之外，对行业标准不健全以及信息不对称、外部性 等市场失灵问题及时加以纠正，也是竞争政策的重要任务之一。

　　以贸易政策强化竞争政策的作用，以竞争政策促进贸易政策转型。

　　根据对国际贸易的态度，贸易政策可以分为鼓励贸易的政策和抑 制贸易的政策;根据商品与服务的流动方向，贸易政策又可以分为进 口政策和出口政策。在政策实践中，抑制进口的政策和鼓励出口的政 策是最常用的两类贸易政策。一般而言，鼓励进出口的政策通常是有助于加强市场竞争的，而抑制国际贸易的政策则是有损竞争的。有效的竞争政策能够提升企业在竞争环境中的适应能力，从而提升企业在国际市场上的竞争优势，促进国际贸易。一方面，从我国的发展历 程来看，更加开放的进出口政策提升了众多行业的竞争优势与效率，“以开放促竞争”的实践还推动了国内竞争规则的确立与完善，促 进了国内竞争格局的形成;另一方面，随着我国对国际市场影 响力的不断增强，同时面对生产经营成本(如劳动力成本、环境成本 等)上升、传统比较优势减弱的挑战，亟需依靠竞争政策提升我国参 与国际经济规则制定与修订的话语权以及我国企业的国际竞争优势，“以竞争促开放”，加快形成全面、双向开放新格局。

　　竞争政策要有利于创新，创新政策要有利于竞争。

　　一般来讲，竞争有助于效率的提高，创新也有助于效率的提高。 就两者之间的关系而言，竞争能够为创新提供良好的土壤——在激烈 的竞争中，企业难以获得超额利润;要想从竞争中取胜，企业的唯一 选择就是通过持续创新与技术进步取得竞争优势，获取超额利润;但 创新在有些时候也会呈现出“反竞争”的特点——一旦某一企业通过 创新获得了垄断地位，市场的竞争环境就可能会遭到破坏。因此，合 理的创新政策既要为经济主体提供足够的创新激励，以保护和鼓励创 新;又不能为创新主体提供过多的垄断地位以至于妨碍竞争。合理的 竞争政策既要能够保证市场的有效竞争，又要能够为经济主体预留一 定的利润空间，为其研发和创新创造必要的条件，从而为经济的持续 增长提供动力。

　　宏观调控必须遵守竞争政策，以不影响公平竞争为前提。

　　为了实现充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡，政府 通常会采取一系列宏观调控政策。这些政策，无论是需求管理政策还 是供给调控政策，都应当是总量政策，其实施必须以尊重微观经济主 体为前提，而不应对它们进行区分或歧视。另一方面，竞争政策的实 施也要求对所有的经济主体一视同仁。从这个意义上来讲，二者是一 致的。不仅如此，公平有序的竞争环境能够为宏观经济的健康运行、 宏观经济政策的有效传导提供可靠保障。确立竞争政策在经济政策体 系中的基础性地位，意味着所有的宏观调控措施都必须经过竞争政策 审查。

　　三、我国经济运行中妨碍和限制竞争的主要表现与危害

　　目前来看，妨碍我国公平竞争的主要因素至少有以下几个方面， 包括“霸王式”行政垄断、“选择性”产业政策、“分封式”地方保 护、“溺爱式国企政策”、“结构性宏观调控”和歧视性金融政策。此外，现行的竞争政策体制也无法克服这些障碍，无法及时有效解决市 场竞争的不充分、不公平问题。

　　1. “霸王式”行政垄断抑制了市场竞争

　　所谓“行政垄断”，是指政府行政机关以行政法规或正式文件的 形式授予下属部门、事业单位或个别企业，在某行业领域或关键环节从事经营或办理业务的特权，或禁止其他主体进入，或对产品或服务 的价格进行管制，甚至直接干预经营主体的人事、财务等重大决策。 由于具有政府的明令授权，拥有这种垄断地位的市场主体通常表现出 典型的“霸王式”经营特征。

　　目前，霸王式行政垄断主要表现在以下几个方面:第一，政府明 令授予下属部门、事业单位或个别企业，在某行业领域或关键环节从 事经营或办理业务的特权，或禁止其他主体进入该领域;第二，进口 实行国营贸易管理和配额政策;第三，政府对一些商品的价格进行直 接管制;第四，政府对被授权主体的人事、财务等重大决策进行直接 干预。

　　这些霸王式行政垄断行为不仅对竞争产生了严重的抑制作用，而 且还加剧了经济主体间的不平等，破坏了市场规则，降低了市场效率， 不利于公平竞争市场环境的形成。同时，还导致了一些行业有效供给 不足、运营效率低下、消费者权益得不到有效保障。并且，长期拥有 行政垄断地位的企业在研发投入、技术进步、管理创新等方面缺乏足 够的动力，甚至有些企业长期依靠财政补贴生存，在国际市场上更是 缺少竞争优势。从国家层面来讲，霸王式行政垄断还催生了一些利益 集团，他们对相关政策和体制改革方案的制定具有很大游说能力，甚 至“绑架”相关决策。不仅如此，霸王式行政垄断的大量存在还给国 际社会提供了口实，妨碍我国“市场经济地位”的获取，并且不利于 我国参与国际经济规则的制定。

　　2. “选择性”产业政策阻碍了公平竞争

　　当前，我国还广泛存在着纵向的刚性产业政策，并且这些产业政策具有很强的选择性和倾斜性特征。这些选择性产业政策主要表现 在各级政府对资源在不同产业间进行非均衡的行政性分配，由政府来 挑选某些行业，对其发展进行倾斜性的保护、扶持或抑制。其具体做 法包括目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行 政核准、强制性清理等。

　　产业政策的选择性和倾斜性主要表现在以下几个方面:一是对部 分“夕阳产业”或其他某些产业进行无底线式的过度保护;二是对新 兴产业进行过度扶持，人为地“拔苗助长”;三是对产能过剩行业实 施“有保有压”政策，比如对钢铁、煤炭行业采取的一系列去产能措 施导致价格迅速反弹，部分未退出的国有企业从中获利。除此之外， 一些产业政策的制定与出台甚至被该行业的少数大型企业，尤其是大 型国有企业所左右。

　　这些广泛存在且表现多样的选择性产业政策极大地损害了公平 竞争和市场效率。首先，能够得到产业政策保护或扶持的企业能够轻 易获得各类政策资源，包括市场准入、财政补贴、税收优惠、银行授 信、上市融资等政策便利，而得不到产业政策认可或被产业政策抑制 的企业则很难获取上述资源，甚至连进入市场都很难，更遑论公平竞 争。其次，我国经济的一个显著特征是在各个产业依然存在大量国有企业，产业政策的选择性更多体现在国有企业身上，而能够得到产业 政策支持的民营企业占比很小。从这个意义上讲，选择性的产业政策 加剧了国有企业与民营企业之间竞争的不公平性。再次，由于选择性 的产业政策未必是基于效率标准制定的，在行业发展过程中很可能是 低效的，甚至在技术路线选择上本身就是错误的，结果往往导致资源 的错配，恶化资源配置的效率，降低潜在增长率。此外，由于产业政 策制定者的认知局限和激励扭曲，选择性的产业政策还会对企业家造 成误导，使本应通过努力创新而获得超额利润的企业，不得不为争夺 政策资源而去获取补贴。这样的产业政策既无法保证公平竞争，也无 法保证市场效率，还会造成社会福利的损失，甚至造成政商关系的扭 曲和寻租腐败的泛滥。

　　3. “分封式”地方保护阻碍了统一市场的建立

　　改革开放以来，地区间竞争一方面促进了改革开放的推进，对经 济快速发展起到了一定的积极作用;但是另一方面，地方保护得到了 强化，并呈现出“分封式”的特征。这种分封式的地方保护阻碍了企 业间的公平竞争，尤其是跨地区的竞争，并已经成为妨碍统一市场建 立的一个重要因素。

　　目前，分封式的地方保护主要表现在以下几个方面:第一，地方 政府随意设定市场准入门槛，严格限制外来企业进入本地区从事经营 活动;第二，地方政府对外来企业的具体业务作出强制性规定，如不 少地区要求外来企业必须购买本地产品;第三，地方政府重点给本地(国有)企业提供特殊优惠政策，包括土地批租、财政补贴、税收优惠等，而外来企业则很难获得相同待遇;第四，地方政府强制本地(国 有)银行给本地(国有)企业贷款，形成国有部门之间的“关联交易”;第五，在政府采购和工程招标中，地方政府经常设定各种门槛，限制 外来企业参与投标或阻碍中标;第六，一些地方甚至命令指定一些业 务只限于本地银行或本地企业经营，而不允许外来企业从事相关经营 活动。

　　分封式地方保护严重阻碍了统一市场的建立，抑制了竞争在全国 范围内的展开，降低了市场效率。首先，地方保护割裂了全国统一市 场，使得资源无法在全国范围内实现优化配置，阻碍了我国“规模经 济”优势的发挥;其次，地方政府对进入本地市场的外来企业设置重 重障碍，损害了本地企业与外来企业之间的公平竞争，进而阻碍了在 更大范围内实现公平竞争;最后，地方政府往往为本地的低效率(国 有)企业提供“保护伞”，阻碍效率的提高，尤其在出现产能过剩时， 地方政府通常不愿意让本地“僵尸企业”及时退出，导致市场迟迟难 以出清，当地经济长期处于低迷状态，例如东北地区今天面临的经济 困境在很大程度上就是这种分封式地方保护的后果。

　　4. “溺爱式国企政策”导致非国有企业在竞争中处于劣势地位

　　在我国，国有经济仍然占有过高比重，并且作为“共和国长子” 的国有企业长期“吃偏食”、“吃小灶”，使得国有企业政策呈现出“溺 爱式”特征。这些溺爱式国企政策具体表现在以下几个方面:首先， 国有企业在市场准入方面具有先天优势，许多领域只允许国有企业进入，而非国有企业则被拒之门外，即便是市场开放准入限制也只是局 限于那些低利润环节;其次，国有企业在获取自然资源，尤其是在矿 产、能源、土地等方面具有得天独厚的优势，既拥有准入的优先权， 又能够享受低成本的待遇;再次，国有企业在获取金融资源方面具有 明显的优势，在“借贷双侧预算软约束”的条件下，国有企业可以 优先获得低息贷款，或优先上市融资或发行债券，甚至不少国有企业 将低成本获取的资金高息转贷给民营企业，从中赚取利差;第四，国 有企业通常是各项优惠政策的主要受益者，包括行政垄断的庇护、产业政策的扶持、地方政府的保护以及金融机构的偏爱等;第五，国有 企业将凭借特权拿到的项目以苛刻的条件转包给民营企业，而当项目 完成之后又迟迟拖延付款。

　　政府对国有企业的溺爱导致竞争不充分、不公平，造成一系列危 害。第一，对一些领域的限制性进入实质上是人为地制造垄断，导致 竞争不充分、供给不充足，消费者需求得不到满足，甚至价格居高不 下，损害消费者福利;第二，自然资源配置中对国有企业的溺爱式倾 斜导致资源配置效率低下，浪费严重;第三，“溺爱式国企政策”加大了国企的道德风险，造成“国企巨婴”现象;第四，“借贷双侧预算软约束”导致金融资源严重错配、国有企业杠杆率居高不下，由国有企业造成的银行呆坏账长期由纳税人买单，并且国企加杠杆，民企 降杠杆，导致整体效率下降;第五，溺爱式的国企政策还压制了非国 有企业的发展，尤其是国有企业对民营企业的剥削造成了企业间的严 重不公，既妨碍了公平竞争，也拉大了收入分配差距，拉低了经济增 长质量;第六，国有企业与政府之间的特殊关系、国有企业作为总承 包商与分包商之间的特殊关系，极易形成各种隐形的利益输送并滋生 腐败现象，不仅扭曲了政商关系，同时也破坏了营商环境。此外，一 些国有企业还常常打着保护民族企业(或民族产业)的旗号，利用特 殊的政企关系、政策优惠、资源倾斜，以及封闭式政府采购等多种方 式排斥外资企业，尤其是阻碍外资企业参与我国的技术创新活动，从 而破坏了国际竞争环境，妨碍了我国在国际上“市场经济地位”的获 得。

　　5.“结构性宏观调控”恶化了公平竞争的市场环境

　　为保证充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡，宏观调 控在我国经济运行和政府决策中一直占据着非常重要的位置。但长期 以来，本应该侧重总量调控的宏观经济政策被发改委等部门错用为“调结构”，导致政府对微观市场主体的不当干预，恶化了公平竞争 的市场环境，妨碍了市场在资源配置中决定性作用的发挥。这种“结 构性宏观调控”突出表现在国有企业和民营企业在经济周期不同阶段 的行为差异。在经济周期中，当经济处于复苏阶段时，往往是民营企 业捷足先登，率先进入盈利领域;而国有企业往往要观望很久才会有 所行动。当经济处于过热阶段时，有关部门往往会将其定义为“局部过热”、“部分行业过热”，于是就采取“有保有压”的宏观调控措施， 重点是打压民营企业;当经济开始下行时，产能利用率下降、库存增 加，盈利状况随之恶化，债务负担更加突出，此时民营企业只能自行 消化，经营不下去的民营企业要么破产，要么重组;但是国有企业则 可以久拖不决，甚至变成“僵尸企业”，等待政府救援;当经济进入 低谷阶段时，政府就会出面给国有企业“买单”:要么实行债转股、 要么进行财政补贴、要么剥离不良资产。

　　这种“有保有压”的“结构性宏观调控”具有明显的歧视性特征， 不但破坏了国有企业与民营企业之间的公平竞争，还不利于国有企业 的成长，弱化了国有企业的竞争力，其恶性循环还严重损害了民营企 业家的信心。首先，“结构性宏观调控”赋予了国有企业很大的优势， 严重破坏了公平竞争的市场环境;其次，“结构性宏观调控”还带来 巨大的道德风险——由于有政府的最终兜底，加大了国有企业的道德 风险，即下一个经济周期来临时，国有企业依然不会改变乱投资行为， 而政府为了保国有企业则需要付出更大的代价;再次，由“结构性宏 观调控”，尤其是“有保有压”造成的歧视和不公平政策导致政府信 用逐渐丧失，民营企业不敢投资，民间投资不断下滑，甚至造成资本 大量外逃。

　　6.歧视性金融政策妨碍企业间公平竞争

　　在现行金融制度下，金融资源在不同经济主体之间的配置具有很 强的“歧视性”，这是妨碍市场公平竞争的另一重要因素，并且这种 因素的隐蔽性更强、作用更直接、影响力更大，但在有关竞争政策的研究文献中却很少被提及。1在现实中，歧视性金融政策主要表现在以下几个方面:首先，在信贷市场，由于有政府信用作担保，国有企业更容易以较低成本获得 国有银行的信贷资源;其次，由于有政府信用做担保，政府融资平台 等国有企业在债券市场上也能够更容易地通过发行债券进行融资，其 债券融资规模迅速扩张;再次，国有企业以及得到政府扶持的企业仍 然是股票市场的主要融资主体。此外，企业上市审批部门还出台了不 少特殊地区企业上市的支持政策，例如证监会最近出台的贫困地区、 东北地区企业优先上市的有关规定就是一例。

　　这种歧视性的金融政策，不仅降低了金融资源的使用效率，而且 破坏了公平竞争的市场环境，造成了一系列严重危害。第一，目前无 论宏观社会效益还是微观经济效益，民营企业都已远远超过了国有企 业，但是民营企业所获得的金融资源却少得可怜4这种向国有企 业倾斜的歧视性金融政策导致金融资源严重错配，直接降低了资金的 使用效率，导致潜在经济增长率下降;第二，相对于民营企业而言， 国有企业能够更容易地以更低的成本获取金融资源，甚至不少国有企业将低成本获取的资金高息转贷给民营企业，从中赚取利差，扮演着 影子银行的角色——这不但破坏了金融秩序，也破坏了国有企业与民 营企业之间的公平竞争;第三，歧视性金融政策客观上为大量国有企 业的经营活动从实体经济转向金融和房地产领域提供了便利，金融资 源“脱实向虚”，影子银行泛滥，杠杆率不断攀升，风险在各个领域 不断聚集，为金融稳定和经济健康运行埋下诸多安全隐患;第四，针 对一些特殊地区或行业而出台的“优惠性”金融政策本质上也是差异 化的，客观上会破坏公平竞争的市场环境，这些特殊地区或特殊行业 的发展本应由财政转移支付或政策性金融予以支持，而非通过倾斜式 的行政力量对市场化的资源配置进行人为干预。此外，歧视性融政策 还为金融领域的寻租腐败提供了适宜的“温床”。

　　7.现行竞争政策体制难以克服竞争不充分、不公平现象

　　根据2018 年的《深化党和国家机构改革方案》，我国在原国家工 商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管 理总局、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断局、商务部反垄断局以及国务院反垄断委员会办公室等基础上，组建了国家市场监督管理总局。其中，它的一项重要职责就是承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序。根据国家市场监督管理总局“三定方案”，由反垄断局具体负责反垄断统一执法，包括拟订反垄断制度措施和指南，组织实施反垄断执法工作，承担指导企业在国外的反垄断应诉工作，组织指导公平竞争审查工作，承担反垄断执法国际合作与交流工作，承办国务院反垄断委员会日常工作。由价格监督检查和反不正当竞争 局具体负责反不正当竞争执法工作，包括拟订有关价格收费监督检查、 反不正当竞争的制度措施、规则指南，组织实施商品价格、服务价格 以及国家机关、事业性收费的监督检查工作，组织指导查处价格收费 违法违规行为和不正当竞争行为。

　　相对于改革之前的机构设置，“双层脱钩，三足鼎立”的问题一定程度上已经得到解决，但是还有一些固有的问题尚未解决，具体表 现在以下三个方面:第一，目前的两个执法机构都是司局级机构，行 政级别过低，授权有限，人员编制不足，专业人员匮乏，执法能力受 限，难以承担“打破行政性垄断，防止市场垄断”的重任。第二，目 前的两个执法机构缺少准司法权和准立法权，难以在依法办案的同时 适应形势变化，例如，对于最新出现的“平台垄断”现象，相关部门 迟迟不能做出适当反应。第三，无论是国务院反垄断委员会还是两个 执法机构都不拥有地方派出机构，导致对跨地区的垄断行为和违法案 件无法进行有效应对。其结果是，垄断行为或不正当竞争行为得不到 及时处罚或遏制，不利于统一开放、竞争有序的市场体系的建立，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　五、确立竞争政策基础性地位的思路、路径与政策建议

　　现有的经济政策体系已经无法满足高质量发展的需要。尽快构 建系统完备、科学规范、运行有效的竞争政策体系，并确立竞争政策 在整个经济政策体系中的基础性地位，既是顺应我国经济发展进入新 时代的迫切需要，也是建设现代化经济体系、推动高质量发展的迫切 需要，同时也是贯彻落实十九大关于“打破行政性垄断，防止市场垄 断”的总体要求和战略部署的迫切需要。

　　1.应把进一步完善竞争政策执法机构设置作为确立竞争政 策基础性地位的突破口。

　　确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，应从进一步完 善竞争政策执法机构设置入手，尽快突破部门利益固化的藩篱，吸取 各国反垄断实践的经验教训，更加科学合理地改革我国的反垄断体制， 提高竞争政策执法机构的权威性，运用司法、行政、民事等多种手段， 不断强化竞争政策审查机制。

　　针对我国现行反垄断执法机构设置中存在的问题，结合国际经 验，特提出有关调整强化我国竞争政策执法机构的方案设想:

　　首先，做实“国务院反垄断委员会”，将其由一个反垄断工作协 调机构转变为一个竞争政策执法机构，更名为“国务院竞争政策委员 会”，同时将现有反垄断局与价格监督检查和反不正当竞争局合并到该委员会下面，作为我国的竞争政策执法机构。 其次，该委员会应具有以下职能:一是统一负责《反垄断法》和《反不正当竞争法》的行政执法;二是统一负责竞争政策的制定与执法;三是全面负责竞争政策审查工作;四是组织实施或委托专门机 构对全国以及各地区的市场竞争状况进行调查、评估，并定期发布评 估报告;五是负责与竞争政策相关事务的国际协调与合作。

　　最后，该委员会的行政级别应高于普通部委，并设置大区派出机构。同时，对该委员会应做到，给足编制、配足人力、提供充足的 行政办公经费。作为国家的行政执法机关，该机构所有编制均应为穿特定制服的公务员编制。

　　2.以修法、清法为路径，确立竞争政策审查机制

　　建议做实后的“国务院竞争政策委员会”应尽快以修法、清法 为路径，确立竞争政策审查机制。具体包括但不限于以下几个方面:

　　第一，将“公平竞争审查”改为“竞争政策审查”，以涵盖促进 竞争的反垄断审查和规范竞争的反不正当竞争审查，并由国务院竞争 政策委员会全面负责实施。

　　第二，国务院竞争政策委员会对国务院、各部委、各省区市政 府新制定的法律法规、新出台的各项政策条例进行定期审查;对国务 院、各部委、各省区市政府已制定的法律法规、已出台的各项政策条 例进行集中审查。凡是与竞争政策相抵触的法律法规和政策条例，要 么尽快废除，要么及时修订。

　　第三，除了国务院竞争政策委员会的审查之外，所有法律法规和各项政策条例在出台之前还应经过第三方评估。

　　3.确立竞争政策基础性地位需要十大配套改革

　　考虑到我国当前所处的发展阶段和国情现实，调整改革竞争政 策执法机构、建立竞争政策审查机制，对于确立竞争政策基础性地位、 促进我国市场经济公平竞争而言只是必要条件而非充分条件，因为仅 靠竞争法律体系尚无法完全解决制约竞争的体制和制度障碍。因此， 还需要多方面的配套改革，具体包括但不限于以下几个方面:

　　第一，转变政府职能。地方政府职能应当尽快实现三个转变: 一是要剥离地方政府的经济建设职能，从地方间经济增速竞争转向公 共服务竞争;二是要更多发挥竞争政策的作用，从地区间竞争转向企 业间竞争;三是要将地方政府事权收缩到非竞争性领域，地方国企必 须尽快从竞争性领域退出。

　　第二，打破行政垄断。按照“竞争中立”原则，尽快清理和废 除那些不必要的由行政部门制定的、明令授权特定企业以特许经营权 的文件，确保政府的行为不给任何实际的或潜在的市场参与者带来任 何“不当的竞争优势”而破坏市场竞争。在税收征管、财政补贴、研 发创新、人才管理、行业监管、政府采购等方面给予不同所有制企业 以同等待遇，以减少对竞争环境的扭曲和破坏。推进具有垄断势力的 国有企业所在行业的体制改革，逐步放开军工、电力、民航、电信、 石油、供销、农垦、铁路等行业的准入限制，打破准入壁垒，允许民间和境外资本进入，促进行业竞争，并确保国有企业不利用国家的权 力强化自己的竞争优势。

　　第三，推进产业政策转型。一方面，加快产业政策自身转型， 由纵向转向横向、由选择性转向功能性、由刚性转向柔性、由倾斜式 转向竞争性;另一方面，积极推动经济政策体系从以产业政策为核心 转向以竞争政策为基础，清理并大幅减少现有中央各部门、各省市实 施的产业补贴或扶持项目，并将保留的优惠扶持政策透明化;对各级 政府、各个部门新出台的产业政策必须实施竞争政策审查。从以国家(地方)利益为核心转向以国际规则为准绳。

　　第四，破除地方保护。营造商品自由流动、平等交换的市场环 境，破除市场壁垒和地方保护，完善市场监管体制，改革税制体系， 削弱地方政府实行地方保护的动机，增强地方政府维护国内市场统一 的激励，促进全国范围乃至更大范围的公平竞争。

　　第五，加快国有企业改革。加快落实十九大精神，加快实现对 国有企业以“管企业”为主向以“管资本”为主的转变。加强国有企 业兼并重组过程中的反垄断审查。对国有企业按照公益、商业类进行 划分，实行分类改革，区分确定哪些企业、哪些业务属于公益类，哪 些属于商业类;对于公益类国有企业，政府对其承担公共服务或公共 政策职能的成本要给予公平、透明的补偿;对于商业类国有企业，要 加快推进混合所有制改革、企业的公司制股份制改造、国有股权公开 出售、管理层收购、僵尸企业清理、职工身份转换、企业办社会职能 接收等工作，加强国有企业的信息披露。

　　第六，深化金融体制改革。一是加快国有商业银行的“去国有化”进程，逐步降低其国有股比例，改善公司治理和强化股东管理， 切断国有商业银行与国有企业之间的“关联交易”，强化借贷双侧的 预算约束，使商业银行成为真正的市场化经营主体。与此同时，将退 出的国有资金用于办好政策银行和完善存款保险制度。二是继续加大 金融领域的开放力度，加快将民间资本引入到正规金融体系之中，增 加金融服务的有效供给，提高金融市场的竞争度，同时也便于加强政 府监管和减少体系外的金融乱象。三是放弃歧视性的金融政策，对不 同所有制企业的金融服务应统一标准、一视同仁;当前对金融集团的 整治工作应当从维护公平竞争的角度、更多依靠竞争政策执法来加以 推进。

　　第七，完善产权保护制度。认真贯彻落实中共中央、国务院《关 于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，及时修订宪法、物权法、 知识产权保护法中对不同产权的差异化描述，抓紧甄别纠正一批社会 反映强烈的产权纠纷申诉案件;强化各级政府的契约精神和对市场的 敬畏意识，杜绝因政府换届造成的违约、毁约现象;推动有关国有资 产管理的信息公开，强化对国有产权和集体产权的民主监督，防止内 部人控制和国有资产流失;加强知识产权的保护和利用。

　　第八，完善社会保障制度。深化社会保障制度改革亟需实现政 府工作重心的三个转变，即从过去的“保企业”转向“保个人”、从 过去的“扶强”转向“扶弱”、从过去的“效率优先”转向“公平优 先”。一方面，要完善失业保险、医疗保险、养老保险等社会保障制度，解决弱势群体的生老病死问题;另一方面，政府应该鼓励发展职 业教育和终身教育，做好再就业培训，对失业人群进行职业指导、职 业技能、职业道德和职业纪律培训。此外，加快社会保障的全国性统 筹，加大将国有股划拨社保基金的力度，以解决降低企业“五险一金” 负担与社会基金资金缺口之间的矛盾;同时加快将社保基金作为国有 股东代表参与国有企业的治理的步伐，以达到推动国有企业治理结构 改革的目的。

　　（来源：《比较》）